Tribunal VD FI.2026.0150 — Kommunale Abgabe ohne Rechtsgrundlage: Eine Gemeinde kann vertragliche Forderungen nicht durch Verfügung geltend machen

Rechtsgebiet: Verwaltungsrecht (kantonales Verfahrensrecht, Datenschutz, Privatrecht der öffentlichen Hand) · Vorinstanz: Municipalité de * (Gemeindeexekutive) · Besetzung: CDAP, Präsident Guillaume Vianin, Richterin Mihaela Amoos Piguet, Richter Raphaël Gani, Gerichtsschreiber Patrick Gigante · Verfahrensergebnis:* Beschwerde gutgeheissen; angefochtene Verfügung aufgehoben

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine waadtländische Gemeinde hatte einer Leasinggeberin Fr. 258.– für den mit der Abklärung einer umstrittenen Leasingrate verbundenen Verwaltungsaufwand in Rechnung gestellt und dies auf das kantonale Datenschutzgesetz (LPrD VD) sowie dessen Vollziehungsverordnung (RLPrD) gestützt. Das Tribunal cantonal VD (CDAP) annullierte die Verfügung mit zwei voneinander unabhängigen Begründungen.
• Entscheidung: Dem Emolument fehlt die gesetzliche Grundlage, da die Verwaltungstätigkeit keine Personendatenverarbeitung im Sinne des Datenschutzgesetzes darstellte. Ebenso wenig durfte die Gemeinde ihre vertraglichen Ansprüche aus dem Leasingverhältnis im Verwaltungswege durch einseitige Verfügung geltend machen; hierfür wäre der Zivilgerichtsweg zuständig. Die Verfügung ist mindestens anfechtbar (annullierbar), womit die Beschwerde gutgeheissen wird.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt den Grundsatz, dass eine Gemeinde als Privatrechtssubjekt in vertraglichen Beziehungen agiert und ihre Ansprüche nicht hoheitlich durch Verfügung, sondern vor den Zivilgerichten durchzusetzen hat (Art. 5 Abs. 3 VwVG). Er illustriert ferner die Grenzen des kantonalen Datenschutzgesetzes als Abgabegrundlage.

Sachverhalt

A._______ ist seit mehreren Jahren im waadtländischen Handelsregister eingetragen und betreibt unter anderem Leasing von technischen Geräten. Mit Leasingvertrag vom 24. August 2018 stellte sie der Gemeindeverwaltung von ******** einen Ricoh-Drucker für die kommunale Krippe zur Verfügung, ab dem 1. Januar 2019. Der Vertrag endete am 31. März 2026.

Ab dem 1. April 2026 forderte A._______ die Begleichung der letzten Leasingrate (März 2026). In der Folge kam es zu mehreren E-Mail-Wechseln mit Kontoauszügen. Die Gemeindeverwaltung machte geltend, die Rate bereits am 24. Februar 2026 bezahlt zu haben; A._______ vertrat die Auffassung, diese Zahlung habe die Februarrate betroffen, weshalb die Märzrate noch offen sei. Am 1. Juni 2026 informierte die Gemeindesekretärin A._______ telefonisch, dass die zusätzliche Abklärung einen Mehraufwand von 4 bis 5 Stunden verursache, der gemäss Art. 11 RLPrD in Rechnung gestellt werde. Am 9. Juni 2026 übersandte die Gemeinde Kontoauszüge für die Jahre 2024 bis 2026. Am 10. Juni 2026 bestätigte A._______ nach Prüfung, dass alle Zahlungen erfolgt und die Sache erledigt sei.

Am 16. Juni 2026 stellte die Municipauté von ******** A._______ eine Rechnung über Fr. 258.– aus, ausgewiesen als 6,3 Stunden Verwaltungsaufwand (3 Stunden à Fr. 40.– und 2,3 Stunden à Fr. 60.–). Die Rechnung enthielt unten eine Rechtsmittelbelehrung zugunsten der CDAP. Am 18. Juni 2026 erhob A._______ Beschwerde beim Tribunal cantonal mit dem Begehren um Aufhebung der Rechnung.

Mit Schreiben vom 19. Juni 2026 wies der instruktierende Richter die Parteien darauf hin, dass eine Gemeinde ihre Rechtsbeziehungen zu ihrem Vertragspartner nicht durch einseitige Verfügung regeln könne (unter Verweis auf das eigene Urteil FI.2025.0069 vom 13. November 2025, in dem die CDAP eine kommunale Verfügung als nichtig erklärt hatte). Er setzte der Gemeinde eine kurze Frist, um die Aufhebung ihrer Verfügung zu prüfen oder sich zu äussern.

Die Gemeinde hielt in ihren Schlussanträgen hauptsächlich an der Verfügung vom 16. Juni 2026 fest; nur subsidiär und bedingt erklärte sie sich bereit, die Verfügung zu retournehmen. A._______ beantragte Aufhebung der Verfügung bzw. Feststellung des Rücktritts, jeweils ohne Kosten- und Entschädigungsfolge.

Erwägungen

Zulässigkeit und Eintreten

Die angefochtene Rechnung trägt die formellen Merkmale einer Verfügung im Sinne von Art. 3 LPA-VD, was die Zuständigkeit der CDAP begründet. Die Frage, ob die Gemeinde zu Recht eine Verfügung erlassen hat, wird in der Sache geprüft (E. 2 und 3). Die Beschwerde wurde von der Adressatin der Verfügung erhoben (Art. 75 lit. a LPA-VD), in der vorgeschriebenen Form (Art. 79 Abs. 1 LPA-VD) und fristgerecht (Art. 95 LPA-VD); auf sie ist einzutreten.

Vorab stellte die CDAP fest, dass die Gemeinde die angefochtene Verfügung in ihrer Haupt conclusion aufrechterhält. Der Rücktritt wird nur in der subsidiären conclusion und zudem bedingt erwähnt. Ein Rücktritt im Sinne von Art. 83 Abs. 2 LPA-VD liegt nicht vor; die Beschwerde behält ihren Streitgegenstand.

Begriff der Verfügung und Grenzen hoheitlichen Handelns

Die CDAP prüft von Amtes wegen, ob die Gemeinde ihre Rechtsbeziehungen zur Beschwerdeführerin überhaupt durch Verfügung regeln durfte. Sie legt den massgeblichen Verfügungsbegriff dar:

Art. 5 Abs. 1 und 3 VwVG (SR 172.021)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: a. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; b. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten; c. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren. […] 3 Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.»

Art. 3 LPA-VD definiert den Verfügungsbegriff deckungsgleich mit Art. 5 Abs. 1 VwVG (vgl. auch BGer 1C_10/2026 E. 4). Eine Verfügung ist jeder individuell-konkrete, hoheitliche und verbindliche Anordnung einer Behörde, die auf öffentliches Recht gestützt ist und die Rechtsstellung des Betroffenen einseitig verbindlich regelt (BGE 135 II 38 E. 4.3; BGE 145 I 121 E. 1.1.2). Bloss informative Mitteilungen, Meinungsäusserungen und Empfehlungen fallen nicht darunter (BGE 130 V 288 E. 2.3; BGer 1C_310/2020 vom 17. Februar 2021 E. 2.1.2). Massgeblich sind die materiellen Merkmale des Akts, nicht seine formelle Bezeichnung (BGE 143 III 162 E. 2.2.1).

Entscheidend ist hier Art. 5 Abs. 3 VwVG: Erklärungen von Behörden über die Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten ausdrücklich nicht als Verfügungen. Wie der Glossagens-Kommentar zu Art. 5 Abs. 3 VwVG darlegt, sichert diese negative Abgrenzung die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Verwaltungs- und Zivilgerichtsbarkeit; privatrechtliches Handeln der Verwaltung — wie etwa die Kündigung eines privatrechtlichen Mietvertrags — gehört vor die Zivilgerichte.

Nullität versus Annullierbarkeit

Die CDAP legt sodann die Grundsätze zur Nichtigkeit von Verfügungen dar. Mit Fehlern behaftete Verfügungen sind grundsätzlich annullierbar, nicht nichtig. Nichtigkeit wird nur ausnahmsweise bejaht, wenn der Mangel besonders schwer, offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Feststellung der Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (BGE 150 II 244 E. 4.2.1; BGE 148 II 564 E. 7.2). Sachlich-inkompetente Behörden können Nichtigkeit auslösen, insbesondere wenn eine Verwaltungsbehörde durch Verfügung einen Streit entschieden hat, der in die Zuständigkeit eines Gerichts fällt — namentlich eines Zivilgerichts (BGE 145 III 436 E. 4).

Art. 7 VwVG (SR 172.021)«1 Die Behörde prüft ihre Zuständigkeit von Amtes wegen. 2 Die Begründung einer Zuständigkeit durch Einverständnis zwischen Behörde und Partei ist ausgeschlossen.»

Anwendung auf den Einzelfall

Fehlende gesetzliche Grundlage (E. 4a): Die Gemeinde stützte die streitige Abgabe auf Art. 26 Abs. 5 LPrD (kantonales Datenschutzgesetz VD) und Art. 11 RLPrD (Vollziehungsverordnung). Art. 26 Abs. 5 LPrD erlaubt dem Verantwortlichen, bei Informationsgesuchen ein Emolument zu erheben, wenn die Bekanntgabe erheblichen Aufwand erfordert, bei wiederholten Gesuchen oder bei Kopien. Art. 11 RLPrD legt den Tarif fest (Fr. 40.– pro Stunde ab der ersten Stunde bis vier Stunden, danach Fr. 60.– pro Stunde; Voranmeldung des voraussichtlichen Kosten). Der berechnete Betrag von Fr. 258.– entspricht diesem Tarif.

Jedoch bezweckt das LPrD den Schutz von Personen vor missbräuchlicher Verwendung ihrer Personendaten (Art. 1 LPrD). Die Verwaltungstätigkeit der Gemeinde bestand hier lediglich in der Überprüfung, ob die Leasingrate für März 2026 bezahlt war und ob die Gemeinde mit ihren Zahlungen im Rückstand war. Es handelte sich dabei offensichtlich nicht um eine Verarbeitung von Personendaten der Beschwerdeführerin. Dem Emolument fehlt somit die gesetzliche Grundlage, weshalb es allein schon aus diesem Grund aufzuheben wäre.

Vertragsverhältnis statt hoheitliche Verfügung (E. 4b): Die CDAP hebt einen weitergehenden, prozessual gewichtigeren Mangel hervor. Die Parteien waren durch einen Leasingvertrag verbunden, und die Streitigkeit betraf ausschliesslich die vertragliche Abrechnung der letzten Leasingrate. Die Beschwerdeführerin hatte die Gemeinde aufgefordert, ihren eigenen Kontoauszug zu erstellen, nachdem sie mit Betreibung gedroht hatte. Letztlich stellte sich heraus, dass die Gemeinde ihre Zahlungen erfüllt hatte, was die Beschwerdeführerin anerkannte.

Indem die Gemeinde den Zeitaufwand für die Erstellung ihres eigenen Kontoauszugs durch einseitige Verfügung in Rechnung stellte, regelte sie ihre vertraglichen Ansprüche gegenüber der Beschwerdeführerin hoheitlich. Dies steht ihr nicht zu. Sie hätte ihre allfälligen Ansprüche — etwa auf Ersatz des Verwaltungsaufwands — vor den Zivilgerichten geltend machen müssen. Die angefochtene Verfügung ist daher mindestens annullierbar.

Kostenfolgen

Da die Beschwerde gutgeheissen wird, werden die Gerichtskosten der Gemeinde ******** auferlegt, deren Municipauté die Verfügung trotz des Hinweises vom 19. Juni 2026 aufrechterhalten hat (Art. 49 Abs. 1, 91 und 99 LPA-VD). Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 49 Abs. 1, 55 Abs. 1, 91 und 99 LPA-VD). Ein Spruchgebühr (émolument d'arrêt) von Fr. 500.– wird der Gemeinde auferlegt.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der bundesgerichtlichen Dogmatik zum Verfügungsbegriff

Der Entscheid bewegt sich in der wohletablierten Dogmatik des Art. 5 VwVG. Die CDAP legt den Begriff der Verfügung mit den drei klassischen Merkmalen dar — hoheitliche Anordnung, Einzelfallbezug, Stützung auf öffentliches Recht — und verweist auf BGE 135 II 38 E. 4.3 und BGE 145 I 121 E. 1.1.2. Sie bestätigt damit die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts, die im Glossagens-Kommentar zu Art. 5 VwVG systematisch dargestellt ist. Insbesondere der Grundsatz, dass die materielle Natur des Akts massgeblich ist und nicht seine formelle Bezeichnung (BGE 143 III 162 E. 2.2.1), wird vom Gericht zutreffend herangezogen.

Art. 5 Abs. 3 VwVG: Klagewegansprüche sind keine Verfügungen

Der dogmatisch entscheidende Anknüpfungspunkt ist Art. 5 Abs. 3 VwVG. Die Bestimmung erklärt Erklärungen von Behörden über die Erhebung oder Ablehnung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, ausdrücklich zu Nichtverfügungen. Der Glossagens-Kommentar zu Art. 5 Abs. 3 VwVG nennt als Beispiele die Kündigung eines privatrechtlichen Mietvertrags der Verwaltung und betont, dass diese negative Abgrenzung die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Verwaltungs- und Zivilgerichtsbarkeit sichert. Genau dieser Mechanismus greift hier: Die Gemeinde stand in einem privatrechtlichen Leasingverhältnis und versuchte, einen vertraglichen Aufwendungsersatzanspruch durch Verfügung geltend zu machen. Art. 5 Abs. 3 VwVG entzieht einem solchen Vorgehen die Grundlage — die Erklärung ist keine Verfügung und gehört vor die Zivilgerichte.

Die CDAP formuliert dies zwar nicht direkt über Art. 5 Abs. 3 VwVG (den sie nicht ausdrücklich zitiert), sondern über die Unzuständigkeit der Gemeinde für die hoheitliche Regelung vertraglicher Ansprüche. In der Sache kommt sie aber zum selben Ergebnis und bestätigt damit die dogmatische Leitlinie, dass die Verwaltung in privatrechtlichen Beziehungen nicht hoheitlich agieren darf. Diese Einordnung deckt sich vollständig mit der Kommentierung auf glossagens.ch, wonach der kantonalrechtliche Verfügungsbegriff, wo er nicht eigens umschrieben ist, mit demjenigen von Art. 5 VwVG übereinstimmt (vgl. auch BGer 1C_10/2026 E. 4).

Parallele Rechtsprechung: Verfügung versus Vertrag im öffentlichen Dienst

Besonders aufschlussreich ist die Parallele zu BGer 1C_465/2025 vom 14. Juli 2026, ebenfalls aus dem kantonal waadtländischen Kontext und gegen die CDAP gerichtet. Dort befasste sich das Bundesgericht mit der Frage, ob die Beendigung eines Arbeitsverhältnisses im öffentlichen Dienst durch einseitige Verfügung (Beamtenrecht) oder durch vertragsrechtliche Kündigung (OR) erfolgt — mit der Folge unterschiedlicher Rechtswegzuständigkeit (Verwaltungsgerichtsbarkeit vs. Zivilgerichte). Das Bundesgericht bestätigte die CDAP, wonach bei einem verwaltungsrechtlichen Vertrag die Beendigung durch Gestaltungserklärung und nicht durch Verfügung erfolgt, und der Rechtsweg vor die Arbeitsgerichte gehört. Beide Entscheidungen teilen den Grundsatz: Die rechtliche Natur des Beendigungsakts bzw. des geltend gemachten Anspruchs — nicht die formelle Bezeichnung oder die Rechtsmittelbelehrung — bestimmt den zulässigen Rechtsweg. Die fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung kann die gesetzliche Zuständigkeit nicht begründen, wie das Bundesgericht in 1C_465/2025 ausdrücklich festgehalten hat (vgl. auch BGE 135 III 470 E. 1.2). Der vorliegende Entscheid wendet denselben Gedanken auf eine Kommunalabgabe an: Auch die Angabe einer verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelbelehrung auf der Rechnung vermag nicht die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit für einen vertraglichen Anspruch zu begründen.

Nichtigkeit versus Annullierbarkeit: vorsichtige Abgrenzung

Die CDAP zitiert die massgeblichen BGE-Leitentscheide zur Nichtigkeitsdogmatik (BGE 150 II 244 E. 4.2.1; BGE 148 II 564 E. 7.2; BGE 145 III 436 E. 4) und stellt fest, dass die sachliche Inkompetenz einer Behörde Nichtigkeit auslösen kann, namentlich wenn eine Verwaltungsbehörde durch Verfügung einen Zivilrechtsstreit entschieden hat. In BGE 148 II 564 hatte das Bundesgericht einen Entscheid einer Gemeinde über die Vergabe eines Plakataushangmonopols ohne Ausschreibung als nichtig erklärt. In BGer 1C_112/2024 vom 6. Juni 2024 bestätigte das Bundesgericht die Nichtigkeit einer Kündigung, die von einer unzuständigen Gemeindebehörde ausgesprochen worden war, da der Zuständigkeitsfehler offensichtlich war und die Rechtssicherheit durch die Nichtigkeitsfeststellung nicht gefährdet wurde.

Im vorliegenden Fall begnügt sich die CDAP jedoch mit der Feststellung, die Verfügung sei «à tout le moins annulable» (mindestens annullierbar). Sie spricht die Aufhebung durch Beschwerde gutheissung aus, ohne ausdrücklich Nichtigkeit zu erklären. Dies ist prozessural folgerichtig: Da die Beschwerde zulässig war (die Verfügung hat den formellen Anschein einer Verfügung) und in der Sache gutgeheissen wird, erübrigt sich eine Nichtigkeitsfeststellung. Damit geht die CDAP einen pragmatischen Mittelweg: Sie anerkennt, dass die Voraussetzungen der Nichtigkeit (qualifizierte Inkompetenz) hier grundsätzlich erfüllt sein könnten, verzichtet aber auf die Nichtigkeitsfeststellung, weil der Rechtsschutz über den Annullierbarkeitsweg ausreichend gewährleistet ist. In der Vorinstanzrechtsprechung der CDAP selbst (FI.2025.0069 vom 13. November 2025) war in einem vergleichbaren Fall hingegen Nichtigkeit angenommen worden, wie der instruktierende Richter in seinem Hinweis vom 19. Juni 2026 in Erinnerung rief. Die CDAP dürfte in künftigen Fällen bei eindeutig qualifizierter Inkompetenz einer Gemeinde weiterhin Nichtigkeit in Betracht ziehen.

Kein Weiterzug ans Bundesgericht bekannt

Über die OpenCaseLaw-Datenbank lässt sich kein Weiterzug des Entscheids an das Bundesgericht feststellen (find_appeal_chain: keine Vor- oder Nachinstanzen verzeichnet). Ein solcher Weiterzug wäre grundsätzlich innerhalb von 30 Tagen in Form der öffentlich-rechtlichen Beschwerde (Art. 82 ff. BGG) oder der subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) möglich, wie die Rechtsmittelbelehrung im Entscheid ausführt. Bei einem Streitwert von Fr. 258.– dürfte die Streitwertgrenze des Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG (Fr. 15'000.–) jedoch nicht erreicht sein, sodass allenfalls der Weg der subsidiären Verfassungsbeschwerde offenstünde, sofern eine Verfassungsverletzung gerügt würde. Ob ein Weiterzug tatsächlich stattgefunden hat, lässt sich nicht verifizieren.

Fazit

Der Entscheid des Tribunal cantonal VD illustriert zwei grundlegende rechtsstaatliche Prinzipien in einem alltäglichen Fall: Erstens bedarf eine Kommunalabgabe einer tragfähigen gesetzlichen Grundlage — das kantonale Datenschutzgesetz ist keine solche, wenn keine Personendatenverarbeitung stattfindet. Zweitens — und dies ist der dogmatisch gewichtigere Punkt — darf eine Gemeinde ihre privatrechtlichen Vertragsansprüche nicht durch einseitige hoheitliche Verfügung geltend machen. Vielmehr steht ihr der Zivilgerichtsweg offen (Art. 5 Abs. 3 VwVG). Der Entscheid steht in der Kontinuität der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Verfügungsbegriff und zur Abgrenzung von Verwaltungs- und Zivilgerichtsbarkeit (insb. BGer 1C_465/2025; BGer 1C_10/2026) und bestätigt die in der Lehre und im Glossagens-Kommentar zu Art. 5 VwVG dargestellte negative Abgrenzung des Verfügungsbegriffs. Die CDAP hat mit einer Spruchgebühr von Fr. 500.– einen massvollen Kostenpunkt gesetzt, der die Gemeinde für das Festhalten an einer offensichtlich unbegründeten Verfügung trotz richterlichem Hinweis in Rechenschaft zieht.