2C_130/2026 — Prescription de la sanction administrative selon la loi sur les travailleurs détachés clarifiée

Domaine du droit : Droit public (droit du travail, contrôle des salaires minimaux) · Autorité précédente : Cour de justice GE, Chambre administrative, 2e section (ATA/88/2026) · Composition : IIe Cour de droit public, composition à cinq (Juge fédérale Aubry Girardin [présidente], Juges fédéraux Donzallaz, Hänni, Ryter et Kradolfer ; Greffière Meyer) · Issue de la procédure : Recours rejeté

Executive Summary

• Point central : Pour la première fois, le Tribunal fédéral clarifie la prescription des sanctions administratives selon l'art. 9 al. 2 let. f LDét : ce n'est pas le délai de trois ans de l'art. 109 CP qui s'applique, mais un délai de cinq ans par analogie à l'art. 49a al. 3 let. b LCart. Le caractère pénal de la sanction au sens de l'art. 6 CEDH n'entraîne pas l'application du CP.
• Décision : Le recours est rejeté. L'amende de 30'000 fr. (montant maximum) est confirmée. Il n'est pas entré en matière sur le recours constitutionnel subsidiaire faute d'ouverture de la voie de droit ordinaire.
• Portée : Précédent pour la prescription des sanctions de droit administratif de la LDét et leur délimitation par rapport au CP ; confirmation de la jurisprudence sur le caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH et sur la solidarité des couples en tant que coemployeurs.

Faits

A.________ et B.________ ont formé un couple entre avril 2019 et septembre 2024 et ont fait ménage commun de mars 2020 à septembre 2024. A.________ a engagé C.________ en avril 2019 comme aide ménagère et garde d'enfants, laquelle travaillait déjà auparavant pour B.________. Après l'emménagement de B.________ en mars 2020, C.________ a pris en charge l'ensemble des tâches ménagères dans la maison commune, s'est occupée du chien, a nettoyé la piscine et a également fait le ménage dans le studio de B.________, à qui elle a en outre prodigué des massages. C.________ a travaillé, avec des interruptions (été 2020, février 2023 à août 2023), pour le couple jusqu'au début du mois de février 2024. Deux autres travailleuses, D.________ (juillet à septembre 2020) et E.________ (janvier à février 2023), étaient également employées. Les trois travailleuses ne disposaient d'aucune autorisation de séjour et de travail, ne bénéficiaient quasiment pas de congés et n'étaient pas annoncées aux assurances sociales, à l'exception de la période de mars à décembre 2020.

Suite à une dénonciation de C.________, l'Office cantonal genevois de l'inspection et des relations du travail (Office cantonal de l'inspection et des relations du travail, OCIRT) a ouvert une procédure de contrôle. Les indications des employeurs et des travailleuses concernant les heures de travail et les salaires divergeaient fortement. Les travailleuses ont indiqué travailler de 6h à entre 21h et 23h (plus tard les jours de fête), y compris les week-ends, sans jours de congé réguliers ni vacances. Le salaire de C.________ est passé de 1'250 fr. mensuels à finalement 2'200 fr. L'OCIRT a calculé une sous-enchère salariale totale de 301'918 fr. 14 sur la base des salaires minimaux impératifs du contrat-type de travail genevois de l'économie domestique (CTT-EDom) et a prononcé le 3 mars 2025 une amende de 30'000 fr., ainsi que des frais de contrôle de 2'400 fr. et un émolument de 100 fr. La Cour de justice a rejeté le recours par ATA/88/2026 du 23 janvier 2026. Celui-ci fait l'objet du recours en matière de droit public (outre le recours constitutionnel subsidiaire) de A.________ devant le Tribunal fédéral.

Considérants

Recevabilité et cognition

Le Tribunal fédéral entre en matière sur le recours en matière de droit public. L'objet du litige porte sur des mesures d'accompagnement applicables aux contrôles des salaires minimaux prévus par des contrats-types de travail et ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF (consid. 1.2, par renvoi à 2C_462/2025). Dès lors que la voie de droit ordinaire est ouverte, le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable (art. 113 LTF a contrario). La cognition se limite à l'examen du droit fédéral (art. 95 let. a, art. 106 al. 1 LTF) ainsi qu'aux griefs d'arbitraire (art. 9 Cst.) et de violation de droits constitutionnels (art. 106 al. 2 LTF). Les griefs touchant à l'établissement des faits ne sont admis qu'en cas de constatation manifestement inexacte ou de violation du droit (art. 97 al. 1, art. 105 al. 2 LTF).

Caractère pénal de la sanction administrative au sens de l'art. 6 CEDH

La recourante se plaint de l'absence d'auditions contradictoires des travailleuses et de la non-audition de ses parents ainsi que d'une amie en qualité de témoins à décharge (art. 29 al. 2 Cst., art. 6 CEDH). Dans la mesure où la recourante n'avait pas invoqué expressément l'art. 6 CEDH devant l'instance précédente, le Tribunal fédéral examine en premier lieu si la sanction relève du champ d'application du volet pénal de l'art. 6 CEDH.

La sanction repose sur l'art. 9 al. 2 let. f LDét :

Art. 9 al. 2 let. f LDét (RS 823.20)«en cas d'infraction aux dispositions relatives au salaire minimal d'un contrat-type de travail au sens de l'art. 360a CO par l'employeur qui engage des travailleurs en Suisse, prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d'un montant de 30 000 francs au plus;»

Le Tribunal fédéral a déjà décidé dans l'arrêt 2C_216/2025 que l'amende pour sous-enchère salariale genevoise selon l'art. 39N de la loi genevoise sur l'inspection et les relations du travail (LIRT/GE) remplit la notion autonome de caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH. Il a appliqué les critères Engel : la sanction a un caractère général, poursuit un but à la fois préventif et répressif, est renforcée par la publication sur une liste accessible au public (art. 9 al. 3 LDét), et le montant maximum de 30'000 fr. est conséquent. Le Tribunal fédéral transpose cette appréciation à la disposition matériellement identique de l'art. 9 al. 2 let. f LDét. Dès lors que la sanction revêt un caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH, les garanties procédurales de l'art. 6 par. 3 CEDH doivent être examinées (consid. 4.1).

Droit de confrontation et témoins à décharge (art. 6 par. 3 let. d CEDH)

Le Tribunal fédéral confirme que les procédures administratives à caractère pénal peuvent être conçues de manière moins stricte que les procédures pénales stricto sensu. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si des éléments compensateurs assurent l'équité de la procédure dans son ensemble. En l'espèce, la recourante a eu, à de multiples reprises, l'opportunité de s'exprimer devant l'OCIRT et la Cour de justice, de bénéficier d'une représentation par un avocat, de se déterminer sur les comptes rendus des déclarations des travailleuses et de mettre en doute leur crédibilité. Le refus d'entendre d'autres témoins (parents, amie) était justifié par une appréciation anticipée des preuves, la recourante n'exposant pas ce que ces auditions auraient apporté de plus (consid. 4.2). L'art. 6 par. 3 let. d CEDH n'a pas été violé.

Prescription de la sanction administrative

La recourante fait valoir que la sanction était prescrite pour certains rapports de travail, l'instance précédente ayant appliqué par analogie le délai de prescription de trois ans de l'art. 109 CP et l'ayant fait courir dès la fin de chaque rapport de travail individuel (consid. 5).

Le Tribunal fédéral procède à une substitution de motifs : il nie l'applicabilité de l'art. 109 CP et applique en lieu et place un délai de prescription de cinq ans. L'argumentation se déroule en plusieurs étapes :

Premièrement, la LDét ne contient elle-même aucune réglementation de la prescription ; la LIRT genevoise n'en contient pas non plus. Deuxièmement, il ressort des travaux préparatoires de la dernière révision globale de l'art. 9 LDét (Message du 1er juillet 2015, FF 2015 5359) une volonté nette de distinguer les sanctions administratives selon l'art. 9 LDét des sanctions pénales selon l'art. 12 LDét. Troisièmement, le Message établit une analogie entre les sanctions administratives de la LDét et celles de la loi sur les cartels (LCart, RS 251). Quatrièmement, le Tribunal fédéral a, dans sa jurisprudence constante (ATF 151 II 475 consid. 10.3 ; ATF 148 II 182 consid. 3.3.3), refusé d'appliquer l'art. 109 CP aux sanctions de cartel selon l'art. 49a al. 1 LCart, bien que celles-ci revêtent également un caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH. Le caractère pénal au sens conventionnel n'entraîne pas l'application du CP.

Cinquièmement, la prescription est une institution générale du droit qui s'applique même en l'absence de base légale expresse (ATF 148 II 106 consid. 4.3 ; ATF 140 II 384 consid. 4.2). En l'absence de disposition spéciale, il y a lieu d'examiner si une autre loi de droit public régissant une situation similaire prévoit un délai applicable par analogie. Dans le domaine des actes illicites, la jurisprudence et la doctrine admettent un délai de prescription de cinq ans. Le Tribunal fédéral a déjà appliqué par analogie le délai de cinq ans de l'art. 49a al. 3 let. b LCart à une sanction administrative prononcée à l'encontre d'une exploitante de casino (ATF 140 II 384 consid. 4.3.1) et à une exclusion de marchés publics (ATF 148 II 106 consid. 4.6).

Sixièmement, le Tribunal fédéral transpose cette jurisprudence à l'art. 9 al. 2 let. f LDét : au vu de l'analogie établie dans les travaux préparatoires entre les sanctions administratives de la LDét et de la LCart, ainsi que de la tendance en jurisprudence et en doctrine vers un délai de cinq ans, un délai de prescription de cinq ans s'applique également ici. Avec ce délai, la prescription n'était acquise pour aucun rapport de travail. Le grief est rejeté par substitution de motifs (consid. 5.5).

Qualité d'employeur et solidarité du couple

La recourante conteste être employeur pour les prestations qui bénéficiaient exclusivement à B.________ (ménage dans son studio, massages). La LDét ne définit pas la notion d'employeur, mais renvoie aux art. 319 ss CO (art. 1er al. 3 LDét).

Art. 319 al. 1 CO (RS 220)Commentaire sur glossagens.ch

«Par le contrat individuel de travail, le travailleur s'engage, pour une durée déterminée ou indéterminée, à travailler au service de l'employeur et celui-ci à payer un salaire fixé d'après le temps ou le travail fourni (salaire aux pièces ou à la tâche).»

La qualité d'employeur se déduit des éléments caractéristiques du contrat de travail : rapport de subordination, prestation de travail, durée et rémunération (ATF 148 II 426 consid. 6.3 ; 2C_548/2024 consid. 6.3 ; 2C_298/2024 consid. 5.3). Ce qui est déterminant, c'est qui dispose du droit de donner des directives et des instructions – et non qui reçoit effectivement la prestation ou en tire un profit économique. Deux personnes peuvent être conjointement employeurs si elles sont unies par un contrat de société simple et se répartissent l'utilisation de la force de travail du travailleur (art. 544 al. 3 CO ; 2C_548/2024 consid. 6.3.2). En l'espèce, les travailleuses recevaient leurs instructions tant de la recourante que de B.________, et les messages WhatsApp montrent que les deux se répartissaient l'utilisation des prestations. La solidarité est à juste titre retenue (consid. 6.2).

Proportionnalité de l'amende

La recourante se plaint du caractère disproportionné de l'amende de 30'000 fr. Le Tribunal fédéral limite son examen à l'abus du pouvoir d'appréciation, qui confine à l'arbitraire (art. 5 al. 2, art. 9, art. 36 al. 3 Cst. ; 2C_216/2025 consid. 11.1). L'instance précédente a à juste titre pris en compte : la sous-enchère salariale considérable de 301'918 fr., la commission intentionnelle pendant près de cinq ans à l'encontre de trois travailleuses, l'absence de démarches de mise en conformité, le manque de coopération, l'emploi de personnes dépourvues d'autorisation de séjour et de travail ainsi que l'exploitation de leur situation précaire. Même l'inclusion par erreur d'une période d'un mois et demi (été 2020, lorsque C.________ gardait l'enfant d'une amie) ne change rien de décisif quant à la gravité. L'amende s'élevant au montant maximum de 30'000 fr. selon l'art. 9 al. 2 let. f LDét n'est pas arbitraire (consid. 7.4).

Inscription dans la jurisprudence

Confirmation du caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH

L'arrêt confirme la jurisprudence de 2C_216/2025 relative au caractère pénal de l'amende pour sous-enchère salariale au sens de l'art. 6 CEDH. Tandis que l'arrêt 2C_216/2025 examinait l'amende cantonale genevoise pour sous-enchère salariale selon l'art. 39N LIRT/GE, le présent arrêt applique les critères Engel à la disposition de droit fédéral de l'art. 9 al. 2 let. f LDét. Les résultats concordent parfaitement : caractère général, but préventif et répressif, liste publique, montant maximum conséquent. Cette confirmation est dogmatiquement importante, car elle montre que le caractère pénal est déterminé de manière autonome au regard de la Convention et ne dépend pas de la qualification comme droit fédéral ou cantonal. Cela correspond à la systématique présentée sur la page thématique sur la délimitation entre droit administratif et droit pénal, selon laquelle les sanctions administratives à caractère répressif déclenchent les garanties procédurales de l'art. 6 CEDH, même si elles sont mises en œuvre dans le cadre d'une procédure administrative.

Précision de la question de la prescription – nouveau précédent

L'apport central de l'arrêt réside dans la question de la prescription. Le Tribunal fédéral clarifie pour la première fois que le délai de prescription de trois ans de l'art. 109 CP n'est pas applicable aux sanctions administratives selon l'art. 9 al. 2 let. f LDét, bien que celles-ci revêtent un caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH. Cette distinction – caractère pénal au sens conventionnel d'une part, non-applicabilité du CP d'autre part – est une précision dogmatique qui s'inscrit consécutivement dans le prolongement de la jurisprudence en droit des cartels (ATF 151 II 475 consid. 10.3 ; ATF 148 II 182 consid. 3.3.3). La transposition du délai de prescription de cinq ans par analogie à l'art. 49a al. 3 let. b LCart à la LDét comble une lacune légale qui avait jusqu'alors été traitée de manière divergente par les instances cantonales (cf. l'application par analogie de l'art. 109 CP par l'instance précédente genevoise et par ATA/1251/2025 du 7 novembre 2025). Le Tribunal fédéral corrige cette pratique par substitution de motifs et inscrit l'espèce dans la lignée de l'ATF 140 II 384 (sanction de casino) et de l'ATF 148 II 106 (marchés publics). Ainsi, la différenciation présentée sur la page thématique sur la délimitation entre droit administratif et droit pénal entre la notion de peine au sens conventionnel et la qualification interne comme mesure administrative est confirmée et étendue à la LDét.

Confirmation de la qualité d'employeur et de la solidarité

Les développements sur la qualité d'employeur confirment la jurisprudence récente de 2C_548/2024 et de 2C_298/2024. Le Tribunal fédéral réaffirme que ce n'est pas le profit économique qui est déterminant, mais le droit de donner des directives et la subordination effective. L'admission d'une société simple entre deux personnes qui se répartissent l'utilisation de la force de travail, avec pour conséquence la solidarité selon l'art. 544 al. 3 CO, est un prolongement conséquent de cette ligne. Le commentaire Glossagens sur l'art. 319 CO désigne le rapport de subordination comme « critère central » (traduction libre) de la qualification de travailleur – c'est précisément ce critère que le tribunal applique ici pour déterminer la qualité d'employeur, en se fondant sur le droit de donner des directives et la direction conjointe des deux partenaires. La doctrine présentée sur la page thématique sur le contrat individuel de travail, selon laquelle la subordination constitue le « carrefour décisif » (traduction libre) entre activité lucrative dépendante et indépendante, est ici confirmée dans sa réflexion du point de vue de l'employeur.

Délimitation par rapport à 2C_462/2025

Par rapport à l'arrêt 2C_462/2025 rendu concomitamment (composition à trois, amende de 20'000 fr.), le présent arrêt présente une composition à cinq, ce qui indique l'importance fondamentale de la question de la prescription (art. 22 al. 1 let. c LTF). Tandis que l'arrêt 2C_462/2025 n'abordait pas la question de la prescription, la plus-value dogmatique de l'arrêt 2C_130/2026 réside précisément dans la clarification de la prescription et la délimitation qui en découle entre le caractère pénal au sens conventionnel et le caractère administratif interne de la sanction.

Conclusion

L'arrêt 2C_130/2026 est préjudiciel à trois égards : il confirme la jurisprudence relative au caractère pénal de l'amende pour sous-enchère salariale au sens de l'art. 6 CEDH (prolongement de l'arrêt 2C_216/2025), clarifie pour la première fois la question de la prescription en ce sens qu'un délai de cinq ans par analogie à l'art. 49a al. 3 let. b LCart s'applique et non le délai de trois ans de l'art. 109 CP, et réaffirme la solidarité des couples en tant que coemployeurs en cas d'instructions données conjointement. Le refus du Tribunal fédéral d'assimiler le caractère pénal au sens de l'art. 6 CEDH à l'applicabilité du CP est dogmatiquement précis et comble une lacune qui avait conduit à des résultats divergents dans la pratique cantonale. La confirmation du montant maximum de 30'000 fr. souligne le sérieux avec lequel le Tribunal fédéral sanctionne l'exploitation systématique de travailleuses vulnérables et dépourvues d'autorisation de séjour.