2C_176/2026 — Notaio: obbligo di praticantato e libertà economica

Ambito giuridico: Diritto pubblico (diritto notarile) · Autorità inferiore: Tribunale cantonale di Friburgo, I. Tribunale amministrativo · Composizione: II. Corte di diritto pubblico, Aubry Girardin (presidente), Donzallaz, Kradolfer · Esito del procedimento: Ricorso respinto

Executive Summary

• Punto chiave: Un avvocato ha chiesto nel Cantone di Friburgo di aggirare il praticantato notarile e di sostenere direttamente gli esami di idoneità. Ha invocato la libertà economica, il divieto di arbitrio, la libertà personale, la libertà di associazione e il principio di legalità in materia di emolumenti.
• Decisione: Il ricorso è respinto. I notai svolgono un'attività di potestà pubblica e non possono avvalersi della libertà economica (art. 27 Cost.). L'obbligo di praticantato non è arbitrario. La delega in materia di emolumenti alla Commissione del notariato è conforme alla Costituzione.
• Portata: La sentenza conferma la giurisprudenza costante dal DTF 124 I 297, secondo cui i notai, in qualità di titolari di potestà pubblica, si trovano al di fuori dell'ambito di protezione della libertà economica, e precisa che ciò esclude anche la libertà personale (art. 10 cpv. 2 Cost.). Illustra inoltre come il divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) diventi l'unico strumento di controllo quando diritti fondamentali come la libertà economica non sono fin dall'inizio applicabili.

Fatti

A.________ ha inoltrato alla Commissione del notariato del Cantone di Friburgo (di seguito: Commissione del notariato) la richiesta di poter svolgere l'intera formazione per praticanti notarili e di poter inscriversi agli esami per il brevetto notarile senza essere alle dipendenze di un maestro di praticantato. Inoltre ha chiesto l'accesso agli esami notarili precedenti.

La Commissione del notariato ha respinto la richiesta con decisione del 25 novembre 2024 e ha dichiarato inammissibili le domande di ammissione agli esami e di accesso agli esami precedenti. Ha adito il Dipartimento di giustizia in quanto competente per materia e ha imposto ad A.________ un emolumento di 120 fr. Il Tribunale cantonale di Friburgo (I. Tribunale amministrativo) ha respinto il ricorso con sentenza del 16 febbraio 2026. Ha ritenuto in sostanza che A.________ contestasse l'obbligo di praticantato e intendesse sostenere gli esami senza praticantato; tale obbligo si fondava su una base legale, era giustificato da interessi pubblici preponderanti ed era proporzionato. Nessuno dei diritti fondamentali invocati era leso nel suo contenuto essenziale. Anche l'emolumento di 120 fr. era ammissibile. La richiesta di gratuito patrocinio è stata respinta.

A.________ adisce il Tribunale federale con ricorso in materia di diritto pubblico. Chiede quale domanda principale di non essere soggetto all'obbligo di praticantato e di accogliere la sua richiesta di gratuito patrocinio; in via subordinata chiede la rinviata al Tribunale cantonale.

Considerando

Ammissibilità e ambito di esame

Il Tribunale federale esamina liberamente la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a, art. 106 cpv. 1 LTF). Un'applicazione erronea del diritto cantonale può essere censurata come violazione del diritto federale, in particolare come arbitrio ai sensi dell'art. 9 Cost. o come violazione di altri diritti costituzionali (DTF 145 I 183 consid. 4.4.1). Il Tribunale federale esamina tuttavia le violazioni del diritto costituzionale soltanto se il motivo di ricorso è stato chiaramente e dettagliatamente substantiato (art. 106 cpv. 2 LTF). Le critiche appellatorie che non si confrontano con la motivazione dell'autorità inferiore non sono prese in esame.

L'oggetto del contendere concerne l'obbligo di praticantato, non l'esito di esami o di altre valutazioni di idoneità. L'art. 83 lett. t LTF non è pertanto applicabile e il ricorso in materia di diritto pubblico è in principio ammissibile (consid. 1).

Diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.)

Il ricorrente censura la violazione del suo diritto di essere sentito, poiché il Tribunale cantonale non avrebbe trattato due dei suoi motivi di ricorso. Il Tribunale federale constata che l'obbligo di motivazione esige sì che il giudice indichi almeno sommariamente i motivi determinanti, ma non che si pronunci su ogni singolo argomento delle parti — gli è consentito limitarsi alle questioni rilevanti per la decisione (DTF 150 III 1 consid. 4.5; 146 II 335 consid. 5.1).

L'autorità inferiore aveva esaminato sì il motivo di ricorso concernente la violazione della libertà economica (art. 27 Cost.), ma non aveva menzionato l'art. 1 cpv. 1 lett. e del Regolamento sul praticantato e sugli esami notarili, poiché ravvisava la base legale nell'art. 5 cpv. 1 della Legge friburghese sul notariato (LN; RS/FR 261.1). Un secondo presunto complesso di motivi non trattati non conteneva alcun rimprovero di violazione del diritto chiaramente individuabile. Il motivo di ricorso è respinto (consid. 4).

Libertà economica (art. 27 Cost.) e obbligo di praticantato

Il punto controverso centrale è la conformità costituzionale dell'obbligo cantonale di praticantato per il brevetto notarile. Il ricorrente sostiene che l'obbligo di svolgere un praticantato in uno studio notarile e la sua durata violino la sua libertà economica; la misura sarebbe sproporzionata (art. 36 cpv. 3 Cost.).

art. 27 Cost. (RS 101)Commento su glossagens.ch

«1 La libertà economica è garantita. 2 Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio.»

Il Tribunale federale constata che i notai, in ragione dell'attività di potestà pubblica che svolgono (activité de puissance publique), non possono avvalersi della libertà economica (DTF 145 I 183 consid. 4.1.2; DTF 133 I 259 consid. 2.2; DTF 131 II 639 consid. 6.1; DTF 128 I 280 consid. 3; TF 2D_13/2021 dell'11 marzo 2022 consid. 4.1.1). In particolare, la libertà economica non conferisce alcun diritto ad essere ammessi a un'attività di potestà pubblica (TF 2D_13/2021 consid. 4.1.1). L'organizzazione dell'esame notarile e il tasso di insuccesso non possono tuttavia essere arbitrari (TF 2D_13/2024 del 5 maggio 2025 consid. 5.1; TF 2D_13/2021 consid. 4.1.3).

Ne consegue che il motivo di ricorso concernente la violazione dell'art. 27 Cost. in combinazione con l'art. 36 Cost. è privo di oggetto. La critica all'obbligo di praticantato può essere esaminata unicamente sotto il profilo dell'arbitrio (consid. 5.1–5.2).

Divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) e requisiti del praticantato

art. 9 Cost. (RS 101)Commento su glossagens.ch

«Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.»

Una decisione è arbitraria quando è manifestamente insostenibile, contrasta chiaramente con la situazione di fatto, viola in modo crasso una norma o un principio giuridico incontroverso oppure si pone in maniera urtante in contrasto con il sentimento di giustizia (DTF 148 II 121 consid. 5.2; DTF 147 II 454 consid. 4.4). Non basta che la motivazione sia insostenibile; anche l'esito deve apparire arbitrario (DTF 150 IV 360 consid. 3.2.1). Ciò corrisponde alla definizione illustrata nel Commento Glossagens all'art. 9 Cost., secondo cui l'arbitrio è più della mera scorrettezza e una soluzione semplicemente difendibile non basta.

I Cantoni dispongono di un'ampia libertà di normazione nella regolamentazione della formazione notarile (DTF 133 I 259 consid. 2.2; DTF 131 II 639 consid. 7.3). Nel Cantone di Friburgo il brevetto notarile presuppone il certificato di idoneità friburghese (art. 4 cpv. 1 lett. f LN), che a sua volta richiede un praticantato e il superamento dell'esame di idoneità (art. 5 cpv. 1 e 2 LN; art. 34 del Regolamento sul praticantato e sugli esami notarili). Il praticantato comprende una durata minima di due anni, di cui almeno sedici mesi nello studio di un notaio stabilito nel Cantone (art. 5 cpv. 1 e 2 del Regolamento).

Il Tribunale federale ritiene che il requisito di un praticantato in studio non sia arbitrario: esso mira a far sì che la persona che intende esercitare la professione notarile acquisisca conoscenze pratiche della professione e conosca tutti gli aspetti dell'attività. Anche la durata di due anni non è arbitraria alla luce dei molteplici compiti quotidiani di un funzionario pubblico giurato (art. 8 LN) (consid. 5.5–5.6).

Libertà personale (art. 10 cpv. 2 Cost.)

In quanto il ricorrente formula ulteriori motivi di ricorso in connessione con la libertà economica, anch'essi sono respinti. La libertà personale (art. 10 cpv. 2 Cost.) non può offrire tutela all'esercizio della professione ove la libertà economica è preclusa proprio a causa del carattere di potestà pubblica dell'attività (TF 2C_507/2011 del 16 gennaio 2012 consid. 3.2; TF 2P.169/2003 del 14 agosto 2003 consid. 3.2) (consid. 5.7).

Proporzionalità, principio di legalità (art. 5 Cost.) e principio di uguaglianza (art. 8 Cost.)

Il ricorrente censura che il Consiglio di Stato avrebbe delegato la formazione notarile all'Università di Friburgo e all'Associazione friburghese dei praticanti avvocati, il che violerebbe l'art. 5 Cost. Il Tribunale federale ritiene questo motivo di ricorso insufficientemente substantiato: il ricorrente non espone in che cosa l'autorità inferiore avrebbe errato, non dimostra la presunta delega né spiega in che consisterebbe la violazione dell'art. 5 Cost. Lo stesso vale per il motivo di ricorso concernente la violazione del principio di uguaglianza (art. 8 Cost.) (consid. 6).

Libertà di associazione (art. 23 cpv. 3 Cost.)

Il ricorrente sostiene che l'obbligo di essere membro dell'Associazione friburghese dei praticanti avvocati per poter svolgere la formazione notarile violi la sua libertà di associazione (art. 23 cpv. 3 Cost.). Il Tribunale federale constata che né la legge sul notariato né il Regolamento prevedono un obbligo di formazione. Gli unici requisiti per il certificato di idoneità sono il praticantato e il superamento dell'esame (art. 5 cpv. 1 LN). L'Associazione dei praticanti avvocati organizza bensì dei corsi, che non costituiscono tuttavia un requisito di ammissione agli esami notarili. Il ricorrente non è pertanto tenuto né a frequentare i corsi né ad aderire all'Associazione. Il motivo di ricorso è respinto (consid. 7).

Emolumenti e principio di legalità (art. 127 Cost.)

art. 127 Cost. (RS 101)«1 Il regime fiscale, in particolare la cerchia dei contribuenti, l'imponibile e il suo calcolo, è, nelle linee essenziali, disciplinato dalla legge medesima. 2 Per quanto compatibile con il tipo di imposta, in tale ambito vanno osservati in particolare i principi della generalità e dell'uniformità dell'imposizione, come pure il principio dell'imposizione secondo la capacità economica. 3 La doppia imposizione intercantonale è vietata. La Confederazione prende i provvedimenti necessari.»

Il ricorrente si duole dell'emolumento di 120 fr. che la Commissione del notariato ha preteso per la sua decisione. Censura che l'art. 5 cpv. 3 LN violi il principio di legalità (art. 127 Cost.), poiché né la cerchia dei soggetti tenuti al pagamento né l'oggetto del prelievo né la modalità di calcolo sarebbero definiti.

Il Tribunale federale constata che il principio di legalità per gli emolumenti di natura causale (émoluments) può essere applicato con minor rigore quanto all'importo, a condizione che questo sia limitato da principi di diritto costituzionale quali il principio di copertura dei costi e il principio di equivalenza (DTF 143 I 227 consid. 4.2.1). Questa attenuazione riguarda tuttavia unicamente i requisiti di legge formale per la determinazione dell'importo, non la cerchia dei soggetti tenuti al pagamento e l'oggetto del prelievo (DTF 125 I 173 consid. 9a; TF 9C_53/2024 del 17 luglio 2024 consid. 2.1.2).

L'art. 35 cpv. 5 LN contiene una norma di delega sufficientemente precisa: la Commissione del notariato ha diverse competenze per le quali riscuote un emolumento; tra queste competenze rientrano i compiti connessi al praticantato, fra i quali il rilascio dell'autorizzazione al praticantato, che costituisce l'oggetto dell'emolumento. Trattandosi di un'emolumento di natura causale, che rappresenta la controprestazione di una specifica prestazione statale, dalla natura del prelievo consegue che la persona che richiede la prestazione statale è debitrice dell'importo stabilito. Ciò è espressamente disciplinato dall'art. 130 cpv. 1 della Legge friburghese di procedura amministrativa (CPJA/FR; RS/FR 150.1). La delega è compatibile con il principio di legalità, sia quanto all'oggetto sia quanto alla cerchia dei soggetti tenuti al pagamento (consid. 9.5). Ciò è in linea con i principi illustrati nella Pagina tematica sulla delega legislativa su glossagens.ch, secondo cui per le pubbliche imposte le linee essenziali — in particolare contenuto, scopo ed estensione delle competenze — devono essere predeterminate nella legge formale medesima, il che è garantito in questo caso dagli art. 35 cpv. 5 e 35a LN.

In quanto il ricorrente si limita ad affermare che la modalità di calcolo non è disciplinata, senza substantiare tale affermazione, questo punto non è trattato. L'importo dell'emolumento non è contestato sotto il profilo dell'equivalenza e della copertura dei costi (consid. 9.5).

Gratuito patrocinio (art. 29 cpv. 3 Cost.)

Il ricorrente censura il rifiuto del gratuito patrocinio. Sostiene che la sua domanda non era priva di prospettive di successo, senza però esporre da che cosa sarebbero derivate le prospettive di successo. Il motivo di ricorso è pertanto respinto (consid. 10).

Inquadramento nella giurisprudenza

Notai e libertà economica: linea ininterrotta dal 1998

La sentenza conferma una linea giurisprudenziale consolidata, che si estende per quasi tre decenni, secondo cui i notai, in qualità di titolari di funzioni di potestà pubblica, si trovano al di fuori dell'ambito di protezione della libertà economica. Il punto di partenza risale al DTF 124 I 297 del 26 agosto 1998, ove il Tribunale federale ha stabilito che i funzionari pubblici — tra cui i notai — non possono avvalersi della libertà di commercio. Questi principi sono stati ripetuti e precisati nel DTF 128 I 280 (obbligo di domicilio per i notai nel Cantone Appenzello Interno), nel DTF 131 II 639 (regolamentazione del notariato nel Cantone Vallese) e nel DTF 133 I 259 (notariato libero Basilea Città). Nel DTF 145 I 183 consid. 4.1.2 (tariffe APMA Neuchâtel) il principio è stato nuovamente confermato, analogamente ai più recenti provvedimenti TF 2D_13/2021 dell'11 marzo 2022 e TF 2D_13/2024 del 5 maggio 2025. La presente sentenza non aggiunge una nuova questione giuridica a questa linea, bensì la conferma in un ulteriore contesto materiale — l'obbligo di praticantato come requisito di accesso alla professione notarile.

Il Commento Glossagens all'art. 27 Cost. rileva che l'ambito di protezione della libertà economica termina «ove un'attività è riservata allo Stato» (traduzione libera), e rimanda alle regalia come categoria di casi. La sentenza conferma questa qualificazione dogmatica: l'attività notarile come funzione di potestà pubblica è riservata allo Stato e si sottrae dunque all'ambito di protezione dell'art. 27 Cost. Ove la libertà economica non trova applicazione, il divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) diventa — come la sentenza illustra esemplarmente — l'unico strumento di controllo. Il Commento Glossagens all'art. 9 Cost. descrive ciò correttamente come la funzione praticamente più rilevante del divieto di arbitrio: al di fuori del diritto federale e dell'ambito di protezione dei diritti fondamentali, il controllo di arbitrio è l'unico esame rimanente.

Delimitazione rispetto a TF 2D_13/2024

La sentenza è in diretto nesso materiale con 2D_13/2024 del 5 maggio 2025. Ivi il Tribunale federale si è occupato del mancato superamento definitivo dell'esame notarile nel Cantone Vaud. Anche in quel caso il Tribunale ha stabilito che i notai non possono avvalersi della libertà economica e che l'esame è sottoposto unicamente al controllo di arbitrio (consid. 5.1). Mentre tuttavia 2D_13/2024 riguardava una decisione d'esame e andava pertanto valutata attraverso il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF), nel caso di specie si tratta del requisito di ammissione al praticantato — e non di un esito d'esame —, ragione per la quale il ricorso ordinario in materia di diritto pubblico è ammissibile (art. 83 lett. t LTF non applicabile). In entrambi i casi il Tribunale federale è giunto alla conclusione che le normative cantonali non sono arbitrarie; nel caso di specie il ricorso è stato tuttavia respinto, mentre 2D_13/2024 è stato parzialmente accolto (a motivo della violazione del diritto di essere sentito in occasione di un esame orale). Il presente provvedimento conferma così i principi esposti in 2D_13/2024 sull'applicabilità della libertà economica ai notai ed estende l'esame all'obbligo di praticantato antecedente.

Libertà personale come diritto fondamentale residuale: non applicabile alle attività di potestà pubblica

La constatazione in consid. 5.7, secondo cui la libertà personale (art. 10 cpv. 2 Cost.) non può offrire tutela all'esercizio della professione ove la libertà economica è preclusa a causa del carattere di potestà pubblica dell'attività, conferma la giurisprudenza costante (TF 2C_507/2011 consid. 3.2; TF 2P.169/2003 consid. 3.2). Questa considerazione di sussidiarietà — per cui un diritto fondamentale più ampio non può essere sostituito da uno più ristretto quando l'ambito di protezione di quest'ultimo non è aperto — è di rilievo dogmatico: impedisce che l'esclusione della libertà economica sia elusa facendo ricorso alla libertà personale.

Delega in materia di emolumenti e principio di legalità

Le considerazioni sulla delega in materia di emolumenti (consid. 9) si muovono nell'ambito della giurisprudenza consolidata sul principio di legalità per le imposte di natura causale (DTF 143 I 227 consid. 4.2.1; DTF 125 I 173 consid. 9a). Il Tribunale federale esamina l'interpretazione del diritto cantonale unicamente sotto il profilo dell'arbitrio, controlla tuttavia liberamente se i requisiti costituzionali di determinatezza della norma di delega e i limiti che ne derivano siano stati rispettati (DTF 149 I 305 consid. 3.3). La constatazione che l'art. 35 cpv. 5 LN comb. con l'art. 35a LN costituisca una norma di delega sufficientemente precisa, poiché le competenze della Commissione del notariato — e dunque l'oggetto dell'emolumento — sono delimitate dalla legge e la cerchia dei soggetti tenuti al pagamento risulta dalla natura del prelievo causale, è in linea con la sistematica illustrata nella Pagina tematica sulla delega legislativa, secondo cui le linee essenziali della disciplina devono essere predeterminate nella legge formale medesima.

Conclusione

La sentenza 2C_176/2026 è un esempio tipico della prassi del Tribunale federale in materia di diritto notarile: i Cantoni godono di un'ampia libertà di normazione; i notai, in qualità di titolari di potestà pubblica, non possono avvalersi della libertà economica; l'esame delle normative cantonali di accesso si limita al divieto di arbitrio; e la libertà personale non può fungere da surrogato. L'obbligo di praticantato di due anni con almeno sedici mesi in uno studio notarile è fondato sul piano materiale ed è conforme alla Costituzione. Anche la delega in materia di emolumenti alla Commissione del notariato regge al principio di legalità. La sentenza non apporta nuovi principi giuridici, bensì consolida la giurisprudenza esistente in un ulteriore ambito di applicazione e sottolinea il ruolo del divieto di arbitrio come controllo residuale ove la tutela dei diritti fondamentali viene a mancare.