1C_716/2025 — Obbligo condizionato del piano di urbanizzazione nell'ambito di una revisione generale della pianificazione dell'utilizzazione

Ambito giuridico: Pianificazione del territorio e diritto edilizio · Autorità inferiore: Tribunale amministrativo del Cantone Argovia, 3a Camera · Composizione: I Divisione di diritto pubblico, giudice federale Müller (presidente), giudice federale Chaix, Kneubühler, cancelliera Gerber · Esito del procedimento: Ricorso respinto, nella misura in cui vi è entrato nel merito

Executive Summary

• Punto chiave: Occorreva esaminare se un «obbligo condizionato del piano di urbanizzazione» in un regolamento edilizio e d'utilizzazione comunale (§ 11 BNO Lenzburg) abbia una base legale sufficiente nella legge edilizia argoviese e rispetti la garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) nonché il principio della legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.).
• Decisione: Il Tribunale federale considera l'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione conforme alla Costituzione. Qualifica l'intervento come non grave ai sensi dell'art. 36 cpv. 1 frase 2 Cost., esamina pertanto la base legale (§ 16 cpv. 3 BauG/AG) soltanto sotto il profilo dell'arbitrio e ne nega la sussistenza. Un interesse pubblico e la proporzionalità della misura sono dati; il perimetro non è troppo ristretto.
• Portata: La sentenza conferma e precisa la giurisprudenza precedente sull'intensità dell'intervento in caso di obblighi del piano di urbanizzazione e si distingue dal DTF 118 Ia 165 (destinazione di zona condizionata): un obbligo condizionato del piano di urbanizzazione all'interno della zona edificabile, che apre alla proprietaria del fondo un'alternativa al piano di urbanizzazione, è un intervento più mite — e pertanto esaminabile soltanto sotto il profilo dell'arbitrio — rispetto a un'assegnazione condizionata in una zona non edificabile.

Fatto

Nell'ambito della revisione generale della pianificazione dell'utilizzazione Insediamento e territorio agricolo, il Consiglio comunale di Lenzburg ha deciso il 26 ottobre 2023, tra l'altro, di sottoporre le parcelle nn. 1178, 2865, 3162 e 3225 della A.________ AG a un obbligo condizionato del piano di urbanizzazione. La disposizione rilevante al § 11 del regolamento edilizio e d'utilizzazione (BNO) prevede che per l'area delimitata in verde nel piano delle zone edificabili sia stabilito un obbligo condizionato del piano di urbanizzazione (cpv. 1); si può rinunciare alla procedura del piano di urbanizzazione qualora un'urbanizzazione sufficiente, adeguata e conforme alla norma sia garantita in altro modo (cpv. 2).

La A.________ AG ha percorso le vie di ricorso: il Consiglio di Stato del Cantone Argovia ha respinto il ricorso il 22 gennaio 2025 e ha approvato la revisione generale; il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso contro la decisione di approvazione il 29 ottobre 2025 e non è entrato nel merito del ricorso contro la decisione sul ricorso. Con il suo ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale la A.________ AG chiede di rinunciare all'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione; in via subordinata, il perimetro va ampliato con ulteriori parcelle, in particolare la parcella n. 1179.

Considerandi

Ammissibilità e cognizione

Il Tribunale federale entra nel merito del ricorso (art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 89 cpv. 1, 90, 100 cpv. 1 LTF). Con il ricorso in materia di diritto pubblico si può censurare la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF); il Tribunale federale lo applica d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Le violazioni dei diritti fondamentali sono esaminate soltanto in quanto censurate espressamente e in modo sufficientemente motivato (art. 106 cpv. 2 LTF).

Base legale dell'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione e garanzia della proprietà

La ricorrente censura una violazione della garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) e del principio della legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.), in quanto per l'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione non esisterebbe alcuna base legale. Inoltre il § 11 BNO non soddisfarebbe il principio di determinatezza (art. 19 cpv. 2 LPT, § 16 cpv. 1 BauG/AG).

Le disposizioni costituzionali rilevanti recitano:

art. 26 Cost. (RS 101)Commento su onlinekommentar.ch

«1 La proprietà è garantita. 2 In caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità.»

art. 36 Cost. (RS 101)Commento su glossagens.ch

«1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. 2 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. 3 Esse devono essere proporzionate allo scopo. 4 I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.»

Il Tribunale federale pone innanzitutto l'accento sull'intensità dell'intervento. Il principio recita: i requisiti di livello e densità normativa sono tanto più elevati quanto più incisivo è l'intervento in un diritto fondamentale. Gli interventi gravi nei diritti fondamentali necessitano di una base chiara e precisa nella legge medesima (art. 36 cpv. 1 frase 2 Cost.; DTF 147 I 450 consid. 3.2.1). Un intervento grave si ha in particolare quando un fondo è sottratto coercittivamente al proprietario o quando l'utilizzazione conforme alla destinazione di un fondo, attuale o futura, è impedita o resa particolarmente difficile da divieti o comandi (DTF 145 I 156 consid. 4.1; DTF 124 II 538 consid. 2a). In assenza di un intervento grave, l'esame del diritto legislativo e regolamentare cantonale si limita all'arbitrio (DTF 145 II 70 consid. 3.5).

Il Tribunale federale giunge alla conclusione che la restrizione della proprietà della ricorrente non è di tale gravità. Già in virtù del § 16 cpv. 1 e del § 33 BauG/AG esiste comunque, di massima, un obbligo del piano di urbanizzazione, al quale si può rinunciare soltanto eccezionalmente. La determinazione nel piano delle zone ai sensi del § 16 cpv. 3 BauG/AG precisa soprattutto il perimetro. L'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione apre al contrario alla proprietaria del fondo — che è proprietaria di tutte le parcelle interessate — un'alternativa alla procedura del piano di urbanizzazione e quindi un ampio margine di manovra. Il Tribunale distingue consapevolmente questo caso dal DTF 118 Ia 165 consid. 3b, ove un'assegnazione condizionata di un fondo in una zona non edificabile era stata annullata per mancanza di base legale in quanto intervento grave (v. DTF 118 Ia 165). Nel caso in esame l'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione è una misura più mite, che non impedisce né rende particolarmente difficile la possibilità di edificazione.

A parere del Tribunale federale l'arbitrio non è né dimostrato né evidente. La possibilità prevista al § 11 cpv. 2 BNO di rinunciare eccezionalmente a una pianificazione dell'urbanizzazione corrisponde al precetto legale di richiederla soltanto «nella misura necessaria» (§ 16 cpv. 1 BauG/AG) risp. «in linea di principio» (§ 33 cpv. 1 BauG/AG). L'apprezzamento del Comune sulla questione di cosa debba intendersi per urbanizzazione adeguata apre contemporaneamente alla ricorrente un ampio margine di manovra. Qualora non intenda avvalersene, le rimane la possibilità di elaborare, in collaborazione con il Comune, un piano di urbanizzazione (§ 17 cpv. 3 BauG/AG). In tali circostanze l'autorità inferiore non era tenuta a porre requisiti più elevati di determinatezza al § 11 BNO.

Nessuno spostamento inammissibile dell'obbligo di urbanizzazione sui privati

L'eccezione secondo cui il § 11 BNO trasferirebbe inammissibilmente l'obbligo di urbanizzazione e di piano di urbanizzazione sui proprietari dei fondi (art. 19 cpv. 2 LPT, § 16 cpv. 1 BauG/AG) è infondata. Il § 11 BNO non contiene alcun obbligo della ricorrente di provvedere privatamente all'urbanizzazione, bensì le offre unicamente la possibilità di realizzare un'edificazione senza una previa procedura di piano di urbanizzazione, qualora un'urbanizzazione sufficiente sia garantita in altro modo. L'urbanizzazione rimane di competenza del Comune (§ 16 cpv. 1 BauG/AG), pur potendo i privati collaborare (§ 17 cpv. 3 BauG/AG).

Interesse pubblico e proporzionalità

Il Tribunale federale conferma la sussistenza di un interesse pubblico all'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione. L'interesse scaturisce dalla garanzia di un'utilizzazione equilibrata e misurata del suolo: la pianificazione dell'urbanizzazione deve impedire che, mediante un procedere non coordinato, vengano sprecate risorse fondiarie o creati precedenti contrari a un'utilizzazione misurata. Poiché le parcelle della ricorrente erano state in parte riclassificate dalla zona verde alla zona edificabile, ciò comporta la possibilità di una futura edificazione più densa e di un'utilizzazione più intensiva (v. la panoramica sul piano di utilizzazione e sull'obbligo di urbanizzazione su glossagens.ch).

Il fatto che le parcelle siano già sufficientemente urbanizzate per l'utilizzazione attuale non si oppone all'esigenza di un'urbanizzazione coordinata in vista di un'edificazione massima ammissibile dell'intero perimetro. In materia di urbanizzazione non è determinante lo stato di fatto, bensì lo stato pianificato. Il mero rinvio alla possibilità di un'urbanizzazione tramite le strade pubbliche esistenti non è sufficiente; occorre piuttosto esaminare nell'ambito di una valutazione globale quale variante di urbanizzazione soddisfi i requisiti di un'urbanizzazione sufficiente, adeguata e conforme alla norma. Tale esame non rientrava nelle competenze del Tribunale amministrativo nel presente procedimento.

Quanto alla proporzionalità, la ricorrente non adduce alcuna misura egualmente idonea e più mite. L'obbligo incondizionato del piano di urbanizzazione, che rientrerebbe in considerazione, non sarebbe una misura più mite, bensì al contrario più oneroso. L'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione rappresenta proprio una concessione nei confronti della proprietaria del fondo.

Domanda subordinata: perimetro

La ricorrente chiede in via subordinata l'ampliamento del perimetro con la parcella n. 1179 ed eventualmente ulteriori parcelle. Il Tribunale federale oppone che il Comune dispone di un ampio apprezzamento nella determinazione dei perimetri del piano di urbanizzazione. Il perimetro determinato è oggettivamente adeguato con riguardo alla posizione, alla topografia e all'edificabilità massima possibile delle parcelle interessate. La parcella n. 1179 è urbanizzata in modo sufficiente direttamente dalla Schützenmattstrasse e la sua edificabilità è comunque limitata a causa di un oggetto di tutela monumentale cantonale. Inoltre la ricorrente stessa ha fatto valere che un'urbanizzazione dell'intero perimetro attraverso la parcella n. 1179 non era in discussione né sensata o necessaria. Già per questo manca una motivazione giuridicamente sufficiente per l'ampliamento.

Collocamento nella giurisprudenza

Conferma della prassi sull'intensità dell'intervento in caso di obblighi del piano di urbanizzazione

La sentenza si inserisce nel solco della giurisprudenza costante, che distingue tra restrizioni della proprietà gravi e lievi nel diritto della pianificazione del territorio e ne fa dipendere l'intensità dell'esame della base legale. Gia nella sentenza del TF 1C_265/2010 del 28 settembre 2010, consid. 4.1 il Tribunale federale ha stabilito che un piano delle linee e di urbanizzazione che «non comporta la perdita o la difficoltà delle possibilità di edificazione» non costituisce un intervento grave e che pertanto la base legale va esaminata soltanto sotto il profilo dell'arbitrio. La presente sentenza conferma tale principio e lo applica alla questione, più recente, dell'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione: anche la variante condizionata non impedisce né rende difficile l'edificazione, bensì apre al contrario alla proprietaria del fondo un'alternativa alla procedura ordinaria del piano di urbanizzazione. Tale collocamento dogmatico corrisponde allo schema di esame esposto nel Commento Glossagens ad art. 36 Cost., secondo cui, in caso di interventi lievi nel diritto cantonale, la cognizione del Tribunale federale è limitata all'arbitrio, mentre in caso di interventi gravi i requisiti della base legale sono esaminati liberamente (v. anche Commento online ad art. 26 Cost., marg. 24, secondo cui la «parte preponderante delle restrizioni della proprietà» va accettata senza indennizzo e la garanzia della sostanza eleva unicamente la soglia per gli interventi).

Distinzione rispetto al DTF 118 Ia 165: destinazione di zona condizionata vs. obbligo condizionato del piano di urbanizzazione

La distinzione centrale avviene rispetto al DTF 118 Ia 165. In tale decisione il Tribunale federale ha annullato un'assegnazione condizionata di un fondo in una zona non edificabile per mancanza di una base legale espressa, in quanto violazione della garanzia della proprietà. La differenza essenziale risiede nella direzione dell'intervento: nel DTF 118 Ia 165 la proprietaria del fondo è stata lasciata «per quanto concerne l'assegnazione del suo fondo, comunque per un periodo non irrilevante, nell'incertezza» (traduzione libera) — l'assegnazione condizionata in una zona non edificabile comportava una restrizione supplementare della proprietà, perché l'incertezza pianificatoria riguardava le possibilità di costruzione. Nel caso in esame, per contro, l'assegnazione alla zona edificabile rimane invariata; l'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione precisa unicamente il perimetro della pianificazione speciale dell'utilizzazione all'interno della zona edificabile e apre alla proprietaria del fondo una possibilità di eccezione. Il Tribunale federale qualifica ciò quale intervento più mite e pertanto esaminabile soltanto sotto il profilo dell'arbitrio — una distinzione dogmatica coerente, concorde con il rapporto cumulativo degli elementi di limitazione esposto nel Commento Glossagens ad art. 36 Cost.: il requisito del livello normativo del cpv. 1 frase 2 trova applicazione soltanto in caso di restrizioni gravi.

Precisazione del criterio per gli obblighi di pianificazione condizionati

La sentenza precisa che la conclusione a maiore ad minus a detrimento dei proprietari dei fondi non è vincolante: la ricorrente aveva sostenuto che, ove il § 16 cpv. 3 BauG/AG preveda unicamente un obbligo incondizionato del piano di urbanizzazione, non se ne potrebbe desumere a maggior ragione uno condizionato, poiché la condizione creerebbe un'ulteriore insicurezza giuridica. Il Tribunale federale applica tale ragionamento nell'ambito del vaglio di arbitrio: l'obbligo condizionato non è un inasprimento, bensì un'attenuazione dell'obbligo del piano di urbanizzazione comunque esistente. L'«ulteriore insicurezza giuridica» è relativizzata dal fatto che la proprietaria del fondo ce l'«in mano» per evitarla, scegliendo la via ordinaria del piano di urbanizzazione. Tale considerando precisa la prassi precedente nel senso che, nella valutazione dell'intensità dell'intervento, va considerato non soltanto il carattere condizionato formale della misura, bensì anche la concreta disponibilità di una possibilità alternativa per la proprietaria del fondo.

Stato pianificato quale criterio in materia di urbanizzazione

La conferma che, in materia di urbanizzazione, è determinante lo stato pianificato (lo sviluppo possibile secondo il piano delle zone) e non lo stato di fatto corrisponde alla giurisprudenza costante e al fondamento dogmatico del diritto della pianificazione del territorio (v. la panoramica sul piano di utilizzazione e sull'obbligo di urbanizzazione su glossagens.ch, ove art. 19 LPT è presentato quale una delle condizioni del permesso di costruire ordinario nell'ambito della pianificazione dell'utilizzazione). L'interesse pubblico a una pianificazione dell'urbanizzazione globale sussiste indipendentemente dal fatto che le parcelle siano già urbanizzate per l'utilizzazione attuale, non appena sia possibile una futura densificazione e le condizioni topografiche o di tutela suggeriscano una pianificazione coordinata.

Conclusione

La sentenza chiarisce una questione praticamente rilevante del diritto edilizio argoviese, che ha un'importanza che va oltre il cantone: un obbligo condizionato del piano di urbanizzazione — che si distingue da un obbligo incondizionato per il fatto che, in caso di garanzia alternativa dell'urbanizzazione, si può rinunciare alla procedura del piano di urbanizzazione — è ammissibile sotto il profilo costituzionale, purché la base legale cantonale (nella specie: § 16 cpv. 3 BauG/AG) preveda un obbligo del piano di urbanizzazione e l'intervento non raggiunga la gravità di un equivalente espropriativo. Il Tribunale federale applica il vaglio dell'arbitrio e accerta che non è arbitrario considerare sufficiente l'autorizzazione legale all'obbligo del piano di urbanizzazione anche per la variante condizionata, tanto più che questa non pone la proprietaria del fondo in una posizione peggiore, bensì migliore rispetto all'obbligo incondizionato. La distinzione rispetto al DTF 118 Ia 165 è dogmaticamente convincente: l'assegnazione condizionata in una zona non edificabile riguarda l'edificabilità fondamentale, mentre l'obbligo condizionato del piano di urbanizzazione all'interno della zona edificabile regola unicamente il come dell'urbanizzazione. Per la prassi ciò significa che i Comuni, nella configurazione della loro pianificazione dell'utilizzazione, dispongono di un apprezzamento considerevole nel prevedere obblighi condizionati del piano di urbanizzazione, senza violare così il principio della legalità o la garanzia della proprietà.