1C_254/2026 — Qualité pour recourir en matière d'approbation des plans de droit ferroviaire : délimitation entre différentes procédures de projet

Domaine du droit : droit de la procédure administrative / droit ferroviaire · Autorité précédente : Tribunal administratif fédéral, Corte I (A-1864/2023 et autres) · Composition : Ire Cour de droit public, juge fédéral Müller (président), juge fédérale Chaix, juge fédéral Merz, greffier Gadoni · Issue de la procédure : recours rejeté, dans la mesure où il est recevable

Executive Summary

• Point central : La qualité pour recourir au sens de l'art. 48 PA dans la procédure d'approbation des plans de droit ferroviaire exige que le recourant soit spécialement atteint par le projet concrètement approuvé — et non par une autre procédure autonome.
• Décision : Le Tribunal fédéral confirme la négation par l'autorité précédente de la qualité pour recourir de trois propriétaires fonciers à Caslano, dont les parcelles bordent la ligne ferroviaire existante. Le projet RTTL (Rete tram-treno del Luganese) approuvé ne prévoit aucun travail de construction sur le tronçon concerné ; les griefs invoqués (vibrations, sécurité d'accès, proximité de la caténaire) sont à imputer à un projet de renouvellement séparé.
• Portée : L'arrêt précise la délimitation de l'objet du litige en cas de plusieurs projets d'infrastructure successifs : une atteinte cumulative par différents projets ne fonde pas la qualité pour recourir dans la procédure respective de l'autre. Le principe de coordination doit être préservé dans la procédure respective de l'autre, mais ne permet pas de fonder la recevabilité dans la procédure en cours.

Faits

Le projet RTTL

Par requête du 24 janvier 2020, les Ferrovie Luganesi SA (FLP) et le canton du Tessin ont déposé auprès de l'Office fédéral des transports (OFT) une demande d'approbation des plans pour le projet « Rete tram-treno del Luganese — tappa prioritaria » (RTTL). Le projet prévoit une nouvelle liaison tram-train entre la vallée du Vedeggio et le centre de Lugano, avec un nouveau tunnel de 2,2 km, une station souterraine à la gare de Lugano ainsi que des adaptations de la ligne FLP existante. Le projet s'étend sur 12,2 km au total, avec des dédoublements de voie à Caslano, un nouvel atelier à Manno et deux parcs relais souterrains.

Oppositions et approbation des plans

Pendant la mise à l'enquête publique, A.________ (propriétaire de la parcelle part. xxx à Caslano), B.________ et C.________ (propriétaires des parcelles part. yyy et zzz à Caslano) ont formé opposition. Les trois parcelles contiguës bâties bordent la ligne ferroviaire existante. Par décision du 7 mars 2023, l'OFT a approuvé les plans et rejeté les oppositions. Il a constaté que les plans ne prévoyaient aucun travail de construction devant les parcelles des opposants et que les problèmes dénoncés existaient déjà auparavant. De plus, il a accordé, sur requête de la FLP, une dérogation concernant la valeur limite de vibrations sur la parcelle part. xxx.

Procédure devant l'autorité précédente

A., B. et C. ont formé recours auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) en demandant l'annulation de l'approbation des plans et le renvoi à l'OFT pour qu'il ordonne des mesures de sécurité pour leurs immeubles. Entre-temps, l'OFT avait publié un autre projet : le renouvellement du tronçon Ponte Tresa — Caslano de la ligne ferroviaire existante, qui prévoit notamment un tapis antivibratile dans le secteur des parcelles part. xxx, yyy et zzz. Une opposition a également été formée contre ce projet.

Par arrêt du 27 mars 2026, le TAF a déclaré les recours de B. et C. irrecevables faute de qualité pour recourir, leurs parcelles n'étant pas l'objet de travaux de construction ou d'autres effets juridiques du projet RTTL. Il a partiellement admis le recours de A., limité à l'annulation de la dérogation relative aux vibrations ; pour le surplus, il a rejeté le recours. Le TAF a renvoyé les recourants à la procédure de renouvellement séparée du tronçon Ponte Tresa — Caslano.

Recours devant le Tribunal fédéral

A., B. et C. ont formé un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Ils ont dénoncé une constatation arbitraire des faits et une violation de l'art. 48 PA, du droit de l'environnement, du principe de coordination et du droit d'être entendu. Ils ont demandé l'annulation de l'arrêt de l'autorité précédente et le renvoi pour l'examen au fond des questions relatives aux vibrations, à la sécurité d'accès et à la proximité de la caténaire.

Considerations

Recevabilité et objet du litige

Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité du recours (art. 82 ss. LTF). Il constate que l'objet du litige dans la procédure devant le Tribunal fédéral se limite à la question de savoir si le TAF a, à juste titre, nié la qualité pour recourir des recourants. Les griefs qui vont au-delà sont irrecevables.

Les recourants sont, en tant que parties à la procédure, légitimés au sens de l'art. 89 al. 1 LTF à dénoncer la violation de garanties de procédure dont le mépris équivaut à un déni de justice formel (ATF 136 I 323 consid. 1.2 ; ATF 135 I 265 consid. 1.3). Ils peuvent en particulier faire valoir que le TAF a, à tort, nié leur qualité pour recourir.

Disposition déterminante : art. 48 PA

Le Tribunal fédéral expose les conditions de la qualité pour recourir au sens de l'art. 48 PA, qui correspond sur le fond à l'art. 89 al. 1 LTF et doit être interprété de manière identique (ATF 146 I 172 consid. 7.1.2) :

art. 48 PA (RS 172.021)Commentaire sur glossagens.ch

«1 A qualité pour recourir quiconque: a. a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire; b. est spécialement atteint par la décision attaquée, et c. a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. 2 A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.»

L'intérêt doit être direct et concret. Les recourants doivent se trouver dans un rapport suffisamment étroit, particulier et digne d'attention avec l'objet du litige et être atteints dans une mesure et avec une intensité qui dépasse l'atteinte subie par l'ensemble des sujets de l'administration (ATF 146 I 172 consid. 7.1.2). L'intérêt ne doit pas nécessairement être un intérêt juridiquement protégé, mais peut également être un intérêt de fait (ATF 143 II 506 consid. 5.1).

Qualité pour recourir dans la procédure d'approbation des plans ferroviaires

Dans le domaine de l'approbation des plans de projets ferroviaires, la qualité pour recourir est notamment donnée lorsque la personne atteinte est spécialement concernée par les plans du projet et a un intérêt digne de protection à leur annulation ou modification (ATF 120 Ib 59 consid. 1c). Un rapport spatial étroit avec l'objet du litige doit exister. L'intérêt digne de protection est donné lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par l'issue de la procédure (ATF 139 II 499 consid. 2.2). Un recourant légitimé peut non seulement faire valoir des défauts du projet dans son environnement immédiat, mais aussi critiquer le tracé général, pour autant que cela puisse conduire à une annulation ou une modification du tracé dans le secteur de ses parcelles (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; ATF 120 Ib 59 consid. 1c). V. à ce sujet le commentaire sur l'atteinte particulière dans le commentaire Glossagens de l'art. 48 PA, selon lequel la décision attaquée doit toucher le recourant davantage que la généralité (ch. 4).

Application au cas d'espèce

Les recourants font valoir que le projet RTTL impliquerait la reconstruction complète des voies ferrées devant leurs parcelles et entraînerait une augmentation du trafic ferroviaire, ce qui aggraverait la situation sous l'angle de la sécurité et de la charge environnementale (en particulier les vibrations).

Le Tribunal fédéral rejette cet argument. Les travaux de construction dénoncés (remplacement des voies, mâts de caténaire) relèvent du projet de renouvellement séparé du tronçon Ponte Tresa — Caslano, et non du projet RTTL. La constatation du TAF selon laquelle le projet RTTL ne prévoit aucune intervention sur le tronçon existant au niveau des parcelles des recourants est conforme au dossier et lie le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF).

Il est déterminant que les recourants ne contestent pas le tracé général du projet RTTL et ne demandent aucune modification du tracé à proximité de leurs parcelles. Ils formulent au contraire des demandes spécifiques qui se rapportent aux conditions particulières de leurs parcelles (sécurité d'accès, proximité de la caténaire, vibrations). Ces problèmes — comme les recourants eux-mêmes le reconnaissent — existent depuis longtemps préalablement et ne sont pas imputables au projet RTTL. La thématique des vibrations relève également, après l'annulation de la dérogation, du projet de renouvellement Ponte Tresa — Caslano, contre lequel les recourants ont également formé opposition.

Principe de coordination

Le Tribunal fédéral reconnaît que le principe de coordination s'applique : il incombe à l'autorité d'approbation des plans de prendre en compte également les effets du projet RTTL approuvé dans le cadre du renouvellement du tronçon Ponte Tresa — Caslano (cf. ATF 121 II 378 consid. 4d, p. 390 s.). L'augmentation du trafic ferroviaire qui en résulte doit être appréciée dans cette procédure. Cela ne fonde toutefois pas la qualité pour recourir dans la procédure RTTL.

Résultat

Les recourants ne sont pas spécialement atteints par le projet RTTL, mais par le projet de renouvellement de la ligne, qui affecte directement le secteur où se trouvent leurs parcelles et prévoit des mesures concrètes en matière de vibrations et de renouvellement. Seule l'issue de la procédure de renouvellement peut influencer leur situation en tant que voisins de la ligne ferroviaire. Les griefs à y soulever — y compris d'éventuelles requêtes de preuve — doivent être présentés dans cette procédure. Le TAF n'a pas violé l'art. 48 PA en niant la qualité pour recourir.

Inscription dans la jurisprudence

Confirmation des principes selon ATF 139 II 499 et ATF 120 Ib 59

L'arrêt confirme la jurisprudence sur la qualité pour recourir dans la procédure d'approbation des plans formulée dans l'ATF 139 II 499 consid. 2.2 et fondée dans l'ATF 120 Ib 59 consid. 1c : un recourant légitimé peut non seulement dénoncer des défauts dans son environnement immédiat, mais aussi critiquer le tracé général, pour autant que cela puisse conduire à une modification du tracé dans le secteur de ses parcelles. Le Tribunal fédéral applique ce principe de manière restrictive en l'espèce : les recourants ne contestent précisément pas le tracé général du projet RTTL et ne formulent aucune demande de modification du tracé, mais exigent des mesures spécifiques pour leurs parcelles qui ne font pas partie du projet approuvé. La qualité pour recourir ne s'étend pas aux griefs dirigés contre un autre domaine d'effet du projet que celui de l'approbation des plans attaquée.

Cela concorde avec le commentaire de l'art. 48 PA sur glossagens.ch, selon lequel un rapport spécifique, digne d'attention et proche avec l'objet du litige est requis et qu'un simple intérêt général à l'exécution de la loi ne suffit pas (ch. 4). Le commentaire relève au ch. 12 la question pratique de la qualité pour recourir des voisins en cas de constructions fédérales, que les voisins de projets d'infrastructure approuvés par le droit fédéral (en particulier constructions ferroviaires ou de routes nationales) sont légitimés au sens de l'art. 48 al. 1 PA lorsqu'ils habitent ou possèdent un bien-fonds dans le champ d'immissions immédiat de l'installation. Le présent arrêt précise ce principe sur un point important : la qualité pour recourir en tant que voisin de la ligne ferroviaire n'existe que si les immissions ou les problèmes de sécurité dénoncés sont causés ou aggravés par le projet concrètement attaqué. Si les problèmes sont préalables et imputables à un projet de renouvellement séparé encore pendant, l'atteinte particulière par le projet attaqué fait défaut — et avec elle la qualité pour recourir.

Précision de la délimitation en cas de plusieurs procédures de projet

La portée dogmatique de l'arrêt réside dans la délimitation de l'objet du litige en cas de projets d'infrastructure successifs pouvant affecter les mêmes parcelles. Le Tribunal fédéral précise que chaque procédure d'approbation des plans constitue un objet du litige autonome : l'atteinte cumulative par plusieurs projets ne fonde pas la qualité pour recourir dans la procédure respective de l'autre. Il s'agit d'une application conséquente de l'exigence d'un intérêt direct et concret formulée dans l'ATF 146 I 172 consid. 7.1.2 : l'intérêt doit se rapporter à la décision attaquée, et non à une autre, même si celle-ci se trouve dans un rapport matériel avec celle-ci.

Simultanément, le Tribunal fédéral garantit la protection juridique des propriétaires fonciers concernés par deux mesures : premièrement, il renvoie au fait que les recourants ont déjà formé opposition dans la procédure de renouvellement du tronçon Ponte Tresa — Caslano et qu'ils doivent y soulever leurs griefs — y compris les requêtes de preuve. Deuxièmement, il souligne que le principe de coordination (ATF 121 II 378 consid. 4d) garantit que l'autorité doit prendre en compte les effets du projet RTTL approuvé (en particulier l'augmentation du trafic ferroviaire) dans la procédure de renouvellement. Le principe de coordination ne remplace toutefois pas la qualité pour recourir dans la procédure RTTL, mais déploie ses effets dans la procédure respective de l'autre.

Parallèle avec 1C_671/2024 (tunnel de base du Lötschberg)

Une constellation similaire se présentait dans l'arrêt 1C_671/2024 du 29 janvier 2025 : le Tribunal fédéral y a nié l'atteinte particulière de la Blausee AG par une approbation des plans pour l'assainissement de galeries du tunnel de base du Lötschberg, les galeries concernées se trouvant à une distance significative de ses installations et aucune incidence négative perceptible sur la charge de bruit ou les eaux souterraines n'étant à attendre. Là aussi, il a été précisé que le grief de nullité de l'approbation des plans ne peut être soulevé sans preuve d'un intérêt digne de protection. Les deux arrêts confirment la pratique restrictive du Tribunal fédéral quant à l'atteinte particulière dans la procédure d'approbation des plans ferroviaires : une proximité générale avec le périmètre du projet ne suffit pas ; une atteinte concrète causée par le projet approuvé est requise.

Confirmation de l'équivalence entre l'art. 48 PA et l'art. 89 LTF

L'arrêt confirme la jurisprudence constante selon laquelle l'intérêt digne de protection au sens de l'art. 48 al. 1 PA correspond à celui au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et doit être interprété de manière identique (ATF 146 I 172 consid. 7.1.2). L'évolution documentée dans la vue d'ensemble de la jurisprudence sur l'art. 48 PA sur glossagens.ch — de la pratique initialement restrictive sous l'OG (ATF 120 Ib 59) à l'élargissement des griefs admissibles sous la LTF (ATF 139 II 499) — n'est pas remise en question par le présent arrêt, mais confirmée dans ses limites : l'élargissement des motifs de recours admissibles concerne la portée matérielle des griefs au sein d'une procédure, et non la recevabilité de griefs relevant d'une autre procédure.

Conclusion

L'arrêt 1C_254/2026 est une contribution instructive à la qualité pour recourir dans la procédure d'approbation des plans de droit ferroviaire. Il confirme la jurisprudence établie relative à l'art. 48 PA et précise la délimitation de l'objet du litige en cas de plusieurs projets d'infrastructure successifs. L'affirmation centrale : chaque approbation des plans constitue un objet du litige autonome ; l'atteinte particulière doit être causée par le projet concrètement attaqué. Lorsque le tribunal renvoie les recourants à une autre procédure pendante dans laquelle leurs préoccupations seront effectivement traitées et qu'il garantit simultanément le principe de coordination, cela est procéduralement correct et ne viole ni l'art. 48 PA ni le droit d'être entendu. Pour la pratique, cela signifie que les riverains d'infrastructures ferroviaires doivent soulever leurs griefs dans la procédure adéquate et ne peuvent pas se prévaloir d'une qualité pour recourir transversale dans toutes les procédures de projet liées.