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Detaillierte Zusammenfassung des Urteils 1C_258/2025 vom 2. Februar 2026

Das vorliegende Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts befasst sich mit der Frage der Rechtmässigkeit eines Beschlusses des Regierungsrates des Kantons Zürich betreffend eine zusätzliche, jährlich wiederkehrende Ausgabe für den Betrieb der Fachstelle Forensic Assessment & Risk Management (FFA). Im Kern ging es um die Abgrenzung zwischen einer gebundenen und einer neuen Ausgabe im Kontext des kantonalen Finanzreferendumsrechts.

I. Sachverhalt und Streitgegenstand

Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 9. April 2025, für den Betrieb der Fachstelle Forensic Assessment & Risk Management (FFA) eine zusätzliche, jährlich wiederkehrende Ausgabe von Fr. 459'000 zu bewilligen. Dieser Betrag sollte die gesamte jährliche Ausgabensumme auf Fr. 999'000 erhöhen. Der Regierungsrat qualifizierte diese zusätzliche Ausgabe als "gebunden". Artur Terekhov, ein stimmberechtigter Bürger des Kantons Zürich, gelangte mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragte die Aufhebung des Beschlusses, da er die Ausgabe als neue und nicht als gebundene Ausgabe ansah, die dem fakultativen Referendum hätte unterstellt werden müssen.

Die Fachstelle FFA, angegliedert an die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich (PUK), wurde 2012 zur Unterstützung von Polizei- und Strafverfolgungsbehörden im Bereich der Einschätzung von Bedrohungssituationen und des Risikomanagements aufgebaut. Sie bietet forensisch-psychologisches und -psychiatrisches Fachwissen für polizeiliche Gewaltschutzstellen, Staatsanwaltschaften und psychiatrische Kliniken an. Die zusätzliche Ausgabe wurde mit einem gestiegenen Personalbedarf (Erhöhung der Stellenprozente von 400 auf 690) begründet, resultierend aus einer kontinuierlichen Zunahme an Dienstleistungen im Rahmen des Kantonalen Bedrohungsmanagements.

II. Prozessuale Aspekte

Die Beschwerde richtete sich gegen einen Regierungsratsbeschluss, der keine kantonale Rechtsmittelinstanz vorsah und somit kantonal letztinstanzlich war. Da der Beschwerdeführer rügte, der Beschluss sei zu Unrecht nicht dem fakultativen Referendum unterstellt worden, war die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen gemäss Art. 82 lit. c BGG zulässig. Der Beschwerdeführer war als im Kanton Zürich stimmberechtigte Person zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

Das Bundesgericht prüft im Rahmen von Stimmrechtssachen die Anwendung des kantonalen Rechts, das den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normiert oder mit ihm in engem Zusammenhang steht, mit freier Kognition (Art. 95 lit. d BGG). Die Anwendung weiterer kantonaler Vorschriften und die Sachverhaltsfeststellung überprüft es hingegen nur auf Willkür.

III. Rechtliche Grundlagen und Argumentation A. Verfassungsrechtliche Garantie der politischen Rechte

Art. 34 Abs. 1 und 2 BV gewährleistet die politischen Rechte, insbesondere die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Wird ein Beschluss eines kantonalen Organs zu Unrecht nicht dem Referendum unterstellt, stellt dies eine Verletzung dieser Garantie dar (E. 3.1; vgl. BGE 151 I 32 E. 3.1).

B. Kantonalrechtliche Bestimmungen (Kanton Zürich)

• Verfassung des Kantons Zürich (KV/ZH):
  • Art. 68 Abs. 2 KV/ZH: Der Regierungsrat beschliesst über neue wiederkehrende Ausgaben bis jährlich Fr. 400'000 (lit. b) sowie über gebundene Ausgaben (lit. c).
  • Art. 56 Abs. 2 lit. b KV/ZH: Der Kantonsrat beschliesst über neue wiederkehrende Ausgaben von jährlich mehr als Fr. 400'000.
  • Art. 33 Abs. 1 lit. d Ziff. 2 KV/ZH: Beschlüsse des Kantonsrates über neue wiederkehrende Ausgaben von jährlich mehr als Fr. 400'000 unterliegen dem fakultativen Referendum.
• Gesetz über Controlling und Rechnungslegung des Kantons Zürich (CRG/ZH):
  • § 37 Abs. 1 CRG/ZH: Eine Ausgabe gilt als neu, wenn hinsichtlich ihrer Höhe, des Zeitpunkts ihrer Vornahme oder anderer wesentlicher Umstände eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besteht.
  • § 37 Abs. 2 CRG/ZH: Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn sie zur Erfüllung von gesetzlich vorgeschriebenen Verwaltungsaufgaben zwingend erforderlich ist und namentlich der Beschaffung und Erneuerung der für die Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel dient (lit. a), oder in weiteren spezifischen Fällen (Erhaltung Bausubstanz, Mietverträge, Planungskosten; lit. b-d).

C. Bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Begriff "gebundene vs. neue Ausgabe"

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts definiert Ausgaben als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben sind oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass die daraus folgenden Aufwendungen gebilligt, sofern ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder die Wahl der Sachmittel zur Aufgabenerfüllung gleichgültig ist.

Entscheidend ist jedoch stets, ob der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang, den Zeitpunkt oder andere Modalitäten der Ausgabe eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht. Wenn dies der Fall ist, liegt eine neue Ausgabe vor. Massgebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass kein erheblicher Handlungsspielraum in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht mehr besteht (E. 3.3; vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGE 123 I 78 E. 3b). Selbst wenn das "Ob" (die Notwendigkeit einer Aufgabe) weitgehend präjudiziert ist, kann das "Wie" (die Art und Weise der Umsetzung) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen.

D. Auslegung der Zürcher Bestimmungen im Verhältnis zur Bundesgerichtspraxis

Das Bundesgericht hielt fest, dass für die Kantone kein verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgaben besteht. Kantone dürfen daher von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung abweichen, sofern dies durch kantonales Recht oder eine feststehende kantonale Praxis gerechtfertigt ist und das Finanzreferendum nicht seiner Substanz entleert wird (E. 4.1; vgl. BGE 141 I 130 E. 4.3).

Der Regierungsrat argumentierte, § 37 Abs. 2 CRG/ZH weiche insofern von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ab, als die darin genannten Kategorien von Ausgaben stets als gebunden gälten, unabhängig von einem Handlungsspielraum. Insbesondere gelte dies für lit. a. Der Beschwerdeführer vertrat demgegenüber, lit. a decke sich im Wesentlichen mit der bundesgerichtlichen Umschreibung und verlange eine Prüfung des Handlungsspielraums, im Gegensatz zu lit. b-d.

Das Bundesgericht gab dem Beschwerdeführer Recht (E. 4.4): 1. § 37 Abs. 2 CRG/ZH enthält eigenständige Festlegungen für bestimmte Konstellationen der "Zürcher Praxis" (lit. b-d), in denen eine Abweichung von der bundesgerichtlichen Praxis vorgesehen ist, um die Handlungsfähigkeit der Verwaltung zu sichern (vgl. Urteil 1C_17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.3.2). 2. Lit. a von § 37 Abs. 2 CRG/ZH ("zwingend erforderlich") übernimmt jedoch sinngemäss die bundesgerichtliche Umschreibung. 3. Eine Weisung des Regierungsrates zum CRG/ZH schloss die Prüfung des Handlungsspielraums explizit für die Absätze lit. b bis e (recte: d) aus, nicht aber für lit. a. Dies deutet darauf hin, dass lit. a nicht als spezifische "Zürcher Praxis"-Abweichung gedacht war. 4. Begriffslogisch kann eine Ausgabe, die durch einen Grunderlass nicht hinreichend vorbestimmt ist, nicht ohne Berücksichtigung des "Wie" als zwingend erforderlich bezeichnet werden. 5. Der Regierungsrat selbst schien in seinem angefochtenen Beschluss von der Relevanz des Handlungsspielraums auszugehen, indem er festhielt, es bestehe "kein massgeblicher Handlungsspielraum".

Das Bundesgericht folgerte daher, dass sich bei der Auslegung von § 37 Abs. 2 lit. a CRG/ZH keine von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung abweichende Betrachtungsweise aufdrängt. Im Rahmen dieser Bestimmung muss, in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, beurteilt werden, ob einer Behörde in Bezug auf Umfang, Zeitpunkt oder andere Modalitäten der Ausgabe eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht oder nicht.

IV. Anwendung auf den konkreten Fall

Der Regierungsrat leitete die Notwendigkeit der FFA und der Ausgabenerhöhung aus diversen kantonalen (POG/ZH, PolG/ZH, GSG/ZH, SPFG/ZH) und eidgenössischen Gesetzen (StPO, JStPO) ab, die den Behörden Pflichten in den Bereichen Prävention, Gewaltschutz, Strafverfolgung und stationäre psychiatrische Spitalversorgung auferlegen. Die Ausgaben für die FFA seien zur Erfüllung dieser gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben "zwingend erforderlich", da die Auftraggeber (Polizei, Staatsanwaltschaft, Kliniken) nicht über das notwendige forensische Fachwissen verfügen würden.

Das Bundesgericht stellte fest (E. 5.3), dass die zitierten Rechtsquellen sehr allgemein gehalten sind und keine Pflicht zur Einführung eines übergeordneten Bedrohungsmanagements oder einer spezifischen Fachgruppe wie der FFA erkennen lassen. Es sei bereits fraglich, ob die Ausgaben für die FFA als an sich zwingend erforderlich bezeichnet werden könnten, mithin das "Ob" weitgehend durch einen Grunderlass präjudiziert sei.

Entscheidend war jedoch das "Wie" der Ausgabe und der damit verbundene Handlungsspielraum (E. 5.4). Das Bundesgericht betonte, dass die Unerlässlichkeit einer Ausgabe nicht ihrer Gebundenheit gleichzustellen ist. Eine Behörde kann das Finanzreferendum nicht dadurch umgehen, dass sie die "zweckmässigste" und "billigste" Lösung wählt. Die Stimmberechtigten haben das Recht, auch weniger optimale oder kostenintensivere Lösungen zu bevorzugen.

Im vorliegenden Fall sah das Bundesgericht unzählige Varianten, wie die Behörden ihre Aufgaben in den genannten Bereichen hätten erfüllen können, ohne zwingend eine gemeinsame, bei der PUK angesiedelte FFA in der vorliegenden Form zu betreiben: 1. Externer Einkauf von Leistungen: Der Regierungsrat räumte selbst ein, dass Leistungen extern eingekauft werden könnten, wenn auch mit Mehrkosten verbunden. 2. Eigene Fachpersonen: Die einzelnen Behördenbereiche (Polizei, Staatsanwaltschaft, Psychiatrie) könnten je eigene Fachpersonen anstellen. 3. Umfang der Leistungen: Auch hinsichtlich der Höhe der Ausgaben und des Umfangs der von der FFA zu erbringenden Leistungen bestehe ein erheblicher Ermessensspielraum. Es sei denkbar, dass nur gewisse Leistungen kontingentiert werden und sich die Ausgaben dementsprechend reduzieren.

Diese Alternativen zeigen, dass eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit bezüglich der Umsetzung und Finanzierung der Aufgaben besteht. Somit ist die Ausgabe für die FFA nicht durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt, dass kein erheblicher Handlungsspielraum mehr existiert.

V. Schlussfolgerung des Bundesgerichts

Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass die im angefochtenen Regierungsratsbeschluss bewilligte zusätzliche, jährlich wiederkehrende Ausgabe von Fr. 459'000 für den Betrieb der Fachstelle Forensic Assessment & Risk Management nicht als gebundene, sondern als neue Ausgabe zu qualifizieren ist (E. 5.5). Da diese neue Ausgabe den Schwellenwert von Fr. 400'000 jährlich übersteigt, wäre sie gemäss Art. 56 Abs. 2 lit. b KV/ZH und § 36 lit. a CRG/ZH vom Kantonsrat zu bewilligen gewesen. Der Beschluss des Kantonsrates hätte sodann gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d Ziff. 2 KV/ZH dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Indem der Regierungsrat die Ausgabe selbst entschied, wurde den Stimmberechtigten das Recht zur Erhebung des Referendums entzogen, was eine Verletzung ihrer politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 1 BV darstellt.

Die Beschwerde wurde daher gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates vom 9. April 2025 aufgehoben.

Kurze Zusammenfassung der wesentlichen Punkte:

• Kernfrage: Handelt es sich bei der zusätzlichen jährlichen Ausgabe von Fr. 459'000 für die Fachstelle Forensic Assessment & Risk Management (FFA) um eine gebundene oder eine neue Ausgabe?
• Bundesgerichtliche Abgrenzung: Eine Ausgabe ist gebunden, wenn sie durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass kein erheblicher Handlungsspielraum (in Höhe, Zeitpunkt, Modalitäten) mehr besteht. Ist ein solcher Spielraum vorhanden, liegt eine neue Ausgabe vor. Das "Wie" der Aufgabenwahrnehmung ist auch dann relevant, wenn das "Ob" (die Notwendigkeit der Aufgabe) geklärt ist. Die "zweckmässigste" oder "billigste" Lösung ist nicht zwingend eine gebundene Ausgabe.
• Auslegung des kantonalen Rechts: Das Bundesgericht stellte klar, dass § 37 Abs. 2 lit. a CRG/ZH, welcher die "zwingende Erforderlichkeit" für gebundene Ausgaben normiert, dem bundesgerichtlichen Verständnis entspricht und die Prüfung eines Handlungsspielraums erfordert, im Gegensatz zu anderen spezifischen Bestimmungen des Zürcher Rechts (§ 37 Abs. 2 lit. b-d CRG/ZH).
• Anwendung auf den Fall: Trotz der gesetzlichen Pflichten der Behörden in den Bereichen Prävention, Gewaltschutz, Strafverfolgung und Psychiatrie zur Aufgabenwahrnehmung fehlt es an einer spezifischen gesetzlichen Grundlage für die Errichtung oder Finanzierung der FFA in der vorliegenden Form. Es bestehen alternative Handlungsoptionen (externer Einkauf, eigene Fachstellen, variable Leistungsumfänge), die einen erheblichen Handlungsspielraum aufzeigen.
• Entscheid: Die Ausgabe ist somit eine neue, nicht gebundene Ausgabe. Da sie den Schwellenwert von Fr. 400'000 übersteigt, hätte sie vom Kantonsrat beschlossen und dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Der Regierungsratsbeschluss, dies nicht zu tun, verletzt die politischen Rechte der Stimmberechtigten gemäss Art. 34 Abs. 1 BV.
• Folge: Der Beschluss des Regierungsrates wird aufgehoben.