Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt eine Administrativstrafe von 4 % des Bruttospielertrags (CHF 570'850) gegen eine Casinobetreiberin, die bei neun Spielern den gesetzlichen Ausschlussgrund bei Verdacht auf exzessives Spielen nicht oder zu spät angewendet hat.
• Entscheidung: Der Recours wird abgewiesen. Weder die Qualifikation der Verstösse als mittelschwer noch die Strafzumessung noch die Ausscheidungsinstruktion verletzen Bundesrecht.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert den Massstab für die Ausschlusspflicht nach Art. 80 Abs. 1 lit. b LJAr (blosse Indizien genügen), bestätigt den weiten Ermessensspielraum der ESBK bei der Strafzumessung nach Art. 100 LJAr und hält fest, dass Ausscheidungsbewertungen (Zahlungsausstände, Teledata, Video) einen begründeten Ausschlussverdacht nicht zu entkräften vermögen.
• Abgrenzung zu 2C_175/2024: Die tiefere Strafe von 2,5 % im Fall 2C_175/2024 beruhte auf der «einmaligen Situation» eines Neuanbieters von Online-Casinospielen; für etablierte terrestrische Casinobetreiber seit 2012 gilt dieser Rechtfertigungsgrund nicht.
• Injunction nicht zu vage: Die Auflage, die «procédures» zu verbessern, ist kein illegaler Bestimmtheitsverstoss, sondern ein auf Art. 131 Abs. 1 lit. g LJAr gestützter legitimer Rappell der Aufsichtsbehörde.

Sachverhalt

Die A.________ SA, Inhaberin einer Konzession B für den Betrieb eines Casinos in der Gemeinde U.________ (seit 2012, zuletzt erneuert 2023), wurde nach einer Inspektion der Eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK) vom 11. August 2022 wegen ungenügendem Spielerschutz sanktioniert. Am 3. Oktober 2022 ordnete die ESBK provisorische Massnahmen an; mit Entscheidung vom 10. März 2023 verhängte sie eine Administrativstrafe von 4 % des Bruttospielertrags 2021 (CHF 570'850) sowie die Auflage, ihre Verfahren «im notwendigen Mass zur Vermeidung vergleichbarer Vorfälle» anzupassen.

Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde der A.________ SA mit Urteil vom 2. Oktober 2025 (B-1941/2023) ab. Dagegen richtet sich der Recours en matière de droit public ans Bundesgericht.

Erwägungen

1. Zulässigkeit

Der Rechtsweg nach Art. 82 lit. a BGG ist eröffnet; die Beschwerdefrist und -form sind gewahrt; die Beschwerdeführerin ist beschwerdelegitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

2. Freie Beweiswürdigung (Art. 40 PCF)

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Prinzips der freien Beweiswürdigung (Art. 157 ZPO), weil das Bundesverwaltungsgericht den Teledata-Solvabilitätsauszügen, den Betreibungsauszügen und den Videoüberwachungsaufzeichnungen die Eignung abgesprochen habe, einen Ausschlussverdacht nach Art. 80 Abs. 1 lit. b LJAr zu widerlegen.

Das Bundesgericht weist die Rüge zurück: Auf dem Verwaltungsrechtsweg gilt nicht Art. 157 ZPO, sondern Art. 40 PCF i.V.m. Art. 19 VwG (freie Überzeugungsbildung). Eine Verletzung liegt nur vor, wenn Beweismittel vorgängig und generell jegliche Beweiskraft abgesprochen wird. Hier hat das Bundesverwaltungsgericht die jeweiligen Beweismittel einzeln und sachlich gewürdigt:

• Teledata: Nicht aktuell, können einen aktuellen Verdacht nicht ausräumen.
• Videoaufzeichnungen: Belegen Besuchshäufigkeit und Spielverhalten, sagen aber nichts zur Finanzsituation des Spielers.
• Betreibungsauszüge: Können einen Verdacht bestätigen, ihn aber nicht widerlegen, da sie die Herkunft von Liquiditäten nicht belegen und eine deutliche Disproportion zwischen Einkommen/Vermögen und Einsätzen nicht widerlegen.

Die Beschwerdeführerin legt zudem nicht dar, inwiefern diese Beweismittel die bereits bestehenden Indizien (signifikante Verluste, hohe Besuchsfrequenz, Verhaltensänderungen, Selbstbeurteilungen) hätten entkräften können.

3. Ausschlusspflicht nach Art. 80 Abs. 1 lit. b LJAr

Art. 80 Abs. 1 LJAr (SR 935.51)

«Les maisons de jeu excluent des jeux les personnes: a. dont elles savent ou doivent présumer qu'elles sont surendettées ou ne remplissent pas leurs obligations financières; b. dont elles savent ou doivent présumer qu'elles engagent des mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune.»

Das Bundesgericht hält fest: Es bedarf keiner Gewissheit für die Disproportion der Einsätze. Ein begründeter Verdacht auf Basis einfacher Indizien genügt. Die Ausscheidung muss sofort erfolgen, sobald ein solcher Verdacht besteht.

Zur Hektik des Falls: Bei fünf der neun Spieler wurde gar keine Ausscheidung ausgesprochen (drei davon wurden nur auf Eigenantrag ausgeschlossen), bei den übrigen vier dauerte es 1 bis 8 Monate ab Auftreten der Verdachtsmomente. Dies stellt einen klaren Verstoss gegen Art. 80 Abs. 1 lit. b LJAr dar.

Die Einwendung der Beschwerdeführerin, die sozialen Massnahmen seien «von Natur aus fehlbar», wird zurückgewiesen: Die Pflicht zur regelmässigen Effizienzüberprüfung und Anpassung des Sozialprogramms (Art. 76 Abs. 2 LJAr, Art. 81 Abs. 2 OJAr) besteht fortwährend; die Verstösse beruhten nicht auf systemimmanenten Lücken, sondern auf ungenügendem zeitnahem Handeln bei bestehendem Verdacht.

4. Strafzumessung nach Art. 100 LJAr

Art. 100 LJAr (SR 935.51)

«Le titulaire d'une concession d'exploitation de jeux d'argent qui a notamment contrevenu aux dispositions légales est tenu au paiement d'un montant pouvant aller jusqu'à 15 % du produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice.»

Die Strafe hat präventiven und repressiven Charakter. Die Botschaft unterscheidet drei Schweregrade: leicht (0,15 % bis 1 %), mittelschwer (1 % bis 5 %) und schwer (5 % bis 15 %). Für mittelschwere Verstösse liegt der Referenzrahmen bei 1–5 %.

Qualifikation als mittelschwer: Das Bundesgericht bestätigt diese Qualifikation. Das Unterlassen oder verzögerte Ausscheiden von Spielern bei bestehendem Verdacht stellt grobe Nachlässigkeit bzw. Eventualvorsatz dar und berührt den Kern der LJAr-Zwecke (Bekämpfung des exzessiven Spiels). Ein Fehlerquotient von 5 % der kontrollierten Dossiers (9 von 180) ist inakzeptabel; selbst eine Quote von 2 % wäre unannehmbar.

Strafmass von 4 %: Innerhalb des mittelschweren Referenzrahmens (1–5 %) wurde nach einem «globalen» Schritt (Schweregrad) und einem «feinen» Schritt (Verhaltens- und Organisationsmassnahmen der Beschwerdeführerin) auf 4 % erkannt. Dies ist nicht willkürlich oder unverhältnismässig.

Abgrenzung zu 2C_175/2024: Im Fall 2C_175/2024 wurde eine Strafe von 2,5 % des Bruttospielertrags verhängt. Dies beruhte auf der «einzigen aussergewöhnlichen Situation» eines Neuanbieters von Online-Casinospielen, der erst seit kurzem tätig war. Die hier beschwerdeführende SA betreibt hingegen seit 2012 ein terrestrisches Casino; die Pflichten zur Spielerausscheidung sind seitdem bekannt.

Kein relevanter Finanzvorteil: Art. 100 LJAr ist nicht auf den Gewinn aus dem Verstoss abgestellt. Es kann auch ohne jeden finanziellen Vorteil eine Strafe verhängt werden. Die geringen Verlustsummen der betroffenen Spieler begründen ebenfalls kein milderes Strafmass, da der Schutzansatz auf der Disproportion zum individuellen Einkommen und Vermögen abstellt, nicht auf absoluten Beträgen.

5. Injunction (Art. 131 Abs. 1 lit. g LJAr)

Die Auflage, die «procédures» zu verbessern, ist nicht zu vage. Sie ist im Lichte der Erwägungen zu lesen, die präzise feststellen, was die Mängel waren (zu späte oder unterbliebene Ausscheidung). Ausserdem verfügt Art. 131 Abs. 1 lit. g LJAr über eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage, die der Kommission erlaubt, Anordnungen zur Wiederherstellung der Legalität zu treffen. Die bereits ergangene provisorische Massnahme vom 3. Oktober 2022 war inhaltlich identisch, ohne dass die Beschwerdeführerin deren Unbestimmtheit gerügt hätte.

Art. 131 Abs. 1 lit. g LJAr (SR 935.51)

«La Commission fédérale peut adresser aux exploitants de jeux d'argent des injonctions leur sommant: g. de rétablir l'ordre légal ou de supprimer des irrégularités.»

6. Ergebnis

Der Recours wird abgewiesen. Die Gerichtskosten von CHF 10'000 werden der Beschwerdeführerin auferlegt; keine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Linie von BGE 148 II 392 (E. 1.2) und bestätigt die ständige Praxis, dass die Ausscheidung bei Verdacht auf exzessives Spielen unverzüglich zu erfolgen hat. Es schliesst direkt an 2C_175/2024 vom 30. April 2025 an und präzisiert:

1. Massstab der Ausscheidungspflicht: Blosse Indizien für eine Disproportion von Einsätzen zu Einkommen/Vermögen genügen; keine Gewissheit erforderlich (Bestätigung von 2C_949/2010 vom 18. Mai 2011, E. 5.3.2).

2. Beweiswürdigung: Ausscheidungsmassnahmen-Bewertungsgrundlagen (Betreibungsauszüge, Solvabilitätschecks, Video) können einen begründeten Verdacht nicht widerlegen, wenn andere Indizien (Disproportion der Verluste, Besuchsfrequenz, Verhaltensänderungen) für sich genommen bereits genügen.

3. Strafzumessung bei etablierten Betreibern: Im Gegensatz zu Neuanbietern von Online-Casinospielen (2C_175/2024) gibt es bei terrestrischen Casinos mit Langzeitkonzession keine «aussergewöhnliche Anfangssituation», die eine Strafzumessung am unteren Rand des Referenzrahmens rechtfertigt.

4. Injunction-Befugnis nach Art. 131 Abs. 1 lit. g LJAr: Eine Verbesserungsaufforderung der Aufsichtsbehörde ist nicht zu vage, wenn sie im Kontext der Erwägungen klar konturiert wird.

Fazit

Das Urteil 2C_642/2025 stärkt die Aufsichtspraxis der ESBK und bestätigt einen rigorosen Massstab bei der Spielerausscheidungspflicht. Casinos müssen bei Indizien auf exzessives Spielen unverzüglich ausscheiden; nachträgliche «Gegenbeweise» mit begrenzter Aussagekraft (Betreibungsregister, veraltete Solvabilitätsprüfungen) entbinden nicht von der Ausscheidungspflicht. Für etablierte terrestrische Casinokonzessionäre besteht kein Ermessensspielraum für milde Strafzumessung im unteren Referenzrahmenbereich.