IV 2024/252 — Compensation d'un arriéré de rente AI avec des prestations d'avance de l'assurance-chômage et de l'aide sociale

Domaine du droit : Droit des assurances sociales (AI/assurance-chômage/aide sociale) · Autorité précédente : Office AI du canton de Saint-Gall · Composition : Tribunal des assurances SG, section I, la juge au tribunal des assurances Machleidt Lehmann (présidente), les juges au tribunal des assurances Huber-Studerus et Löhrer ; le greffier Schutzbach · Issue de la procédure : recours partiellement admis, montants de compensation fixés à nouveau

Executive Summary

• Point central : Compensation d'une rente d'invalidité entière accordée rétroactivement (y compris deux rentes pour enfant) avec des prestations d'avance de l'assurance-chômage et de plusieurs autorités d'aide sociale en cas d'enfants placés à l'extérieur et de changement de lieu de domicile de l'assuré.
• Décision : Les rentes pour enfant sont également disponibles comme substrat de compensation pour l'assurance-chômage, car elles sont versées directement au parent bénéficiaire de la rente ; pour la compensation avec des avances de l'aide sociale, aucune cession n'est requise (art. 85bis al. 2 let. b RAI) ; en cas de pluralité de tiers ayant consenti des avances et de substrat insuffisant, une réduction proportionnelle est opérée.
• Portée : Confirmation de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la nature accessoire de la rente pour enfant et à la primauté de la compensation intersystémique ; prescription méthodologique détaillée pour des compensations multipartites complexes portant sur plusieurs périodes.

Faits

L'assuré s'est annoncé à nouveau à l'AI en septembre 2019 en raison d'une affection oculaire. Après la perte de son emploi à fin juillet 2020, il a reçu à partir d'août 2020 une aide matérielle du service social à titre d'avance d'éventuelles prestations de l'AI. À partir de décembre 2020, il a perçu des indemnités journalières de chômage qui lui ont été versées jusqu'en septembre 2022. Par ordonnance du 5 août 2021, l'autorité de protection de l'enfant et de l'adulte a retiré aux parents le droit de déterminer le lieu de résidence des deux enfants communs ; les enfants ont été placés à l'extérieur. Suite à un changement de lieu de domicile de l'assuré dans un autre canton en septembre 2023, une autre autorité d'aide sociale y a pris en charge l'aide sociale, tandis qu'un service spécialisé a pris en charge les coûts d'hébergement des enfants.

Par décision du 25 juillet 2024, l'office AI a accordé à l'assuré rétroactivement, à partir du 1er septembre 2020, une rente d'invalidité entière, y compris deux rentes pour enfant. L'arriéré pour la période allant jusqu'à fin juillet 2024 s'élevait à fr. 168'205.—. Dès lors, la caisse de chômage, l'office de l'aide sociale, le service spécialisé et les Services sociaux ont déposé des demandes de compensation. Par décision du 26 novembre 2024, l'office AI a fixé les différents montants de compensation. Deux recours ont été formés contre cette décision : celui des Services sociaux (IV 2024/252) concluant à un nouveau calcul du montant de compensation et celui de l'assuré et de ses enfants (IV 2025/6) concluant à l'annulation et au nouveau calcul, respectivement, à titre subordonné, à l'adaptation des prétentions de compensation. Les procédures ont été jointes.

Considérants

Droit d'être entendu

Le tribunal confirme qu'avant l'édiction de la décision de compensation du 26 novembre 2024, l'assuré aurait dû en principe se voir accorder le droit d'être entendu, car l'exception de l'art. 42, 2e phrase, LPGA (absence d'audition préalable en cas de décisions attaquables par voie d'opposition) ne trouvait pas application. Une procédure de préavis au sens de l'art. 57a LAI n'était pas nécessaire, car les questions de compensation ne relèvent pas du champ d'activité des offices AI au sens de cette disposition. La violation du droit d'être entendu n'apparaît toutefois pas comme particulièrement grave : l'assuré devait savoir, en raison de la décision de remboursement de la caisse de chômage et des déclarations de cession auprès des autorités d'aide sociale, que les prestations d'avance seraient compensées avec un éventuel arriéré de rente. Comme l'assuré a pu s'exprimer pleinement dans la procédure de recours et que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, le tribunal considère la violation du droit d'être entendu comme guérie. Ceci sera pris en compte dans la conséquence en matière de frais.

Compensation intersystémique avec l'assurance-chômage

L'assurance-chômage est tenue d'accorder des prestations anticipées à l'assurance-invalidité (art. 70 al. 2 let. b LPGA). L'obligation de remboursement de l'assuré découle de l'art. 95 al. 1bis LACI, selon lequel la personne assurée est tenue de rembourser lorsqu'elle perçoit ultérieurement des rentes de l'AI pour la même période. Le montant du remboursement se limite au montant des prestations versées par l'AI pour la même période. Cette compensation intersystémique prime sur les prétentions d'autres autorités et de tiers ayant consenti des avances (compensation extrasystémique), comme le Tribunal fédéral l'a constaté à l'ATF 141 V 139 consid. 6.3.2.

Il était litigieux de savoir si, outre la rente d'invalidité, les rentes pour enfant étaient également disponibles comme substrat de compensation pour la demande en remboursement de la caisse de chômage. Le tribunal l'admet en se référant à l'ATF 134 V 15 consid. 2.3.3 et à l'arrêt 5P.246/2006 du 12 octobre 2006 : selon l'art. 35 al. 4 LAI, la rente pour enfant est versée comme la rente à laquelle elle se rapporte ; il s'agit d'un droit accessoire de l'ayant droit à la rente, et non de l'enfant. Certes, la rente AI pour enfant doit être utilisée exclusivement, conformément au but de l'art. 35 LAI, pour l'entretien et l'éducation de l'enfant. Ce qui est déterminant, cependant, c'est que les rentes pour enfant sont versées directement au parent bénéficiaire de la rente — ce qui était le cas ici — et que l'indemnité journalière de chômage perçue comprenait également une part destinée à l'entretien des enfants (indemnités pour enfants au sens de l'art. 22 al. 1 LACI, indemnité journalière de 80 % du salaire assuré au sens de l'art. 22 al. 2 LACI). Le substrat de compensation disponible (rente d'invalidité + deux rentes pour enfant) s'élevait pour la période déterminante au total à fr. 77'960.—, de sorte que la demande en remboursement de la caisse de chômage de fr. 60'245.50 a pu être entièrement compensée.

art. 35 LAI (RS 831.20)«1 Les hommes et les femmes qui peuvent prétendre une rente d'invalidité ont droit à une rente pour chacun des enfants qui, au décès de ces personnes, auraient droit à la rente d'orphelin de l'assurance-vieillesse et survivants. 2 … 3 Les enfants recueillis après la survenance de l'invalidité n'ont pas droit à la rente, sauf s'il s'agit des enfants de l'autre conjoint. 4 La rente pour enfant est versée comme la rente à laquelle elle se rapporte. Les dispositions relatives à un emploi de la rente conforme à son but (art. 20 LPGA) ainsi que les décisions contraires du juge civil sont réservées. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions spéciales sur le versement de la rente, en dérogation à l'art. 20 LPGA, notamment pour les enfants de parents séparés ou divorcés.»

Compensation extrasystémique avec les autorités d'aide sociale

La base légale de la compensation avec des tiers ayant consenti des avances est fournie par l'art. 22 al. 2 let. a LPGA en relation avec l'art. 85bis RAI :

art. 22 al. 2 LPGA (RS 830.1)«Les prestations accordées rétroactivement par l'assureur social peuvent en revanche être cédées: a. à l'employeur ou à une institution d'aide sociale publique ou privée dans la mesure où ceux-ci ont consenti des avances; b. à l'assureur qui a pris provisoirement à sa charge des prestations.»

art. 85bis RAI (RS 831.201)«1 Les employeurs, les institutions de prévoyance professionnelle, les assurances-maladie, les organismes d'assistance publics ou privés ou les assurances en responsabilité civile ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité, ont fait une avance peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente en compensation de leur avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. Est cependant réservée la compensation prévue à l'art. 20 LAVS. Les organismes ayant consenti une avance doivent faire valoir leurs droits au moyen d'un formulaire spécial, au plus tôt lors de la demande de rente et, au plus tard au moment de la décision de l'office AI. 2 Sont considérées comme une avance, les prestations: a. librement consenties, que l'assuré s'est engagé à rembourser, pour autant qu'il ait convenu par écrit que l'arriéré serait versé au tiers ayant effectué l'avance; b. versées contractuellement ou légalement, pour autant que le droit au remboursement, en cas de paiement d'une rente, puisse être déduit sans équivoque du contrat ou de la loi. 3 Les arrérages de rente peuvent être versés à l'organisme ayant consenti une avance jusqu'à concurrence, au plus, du montant de celle-ci et pour la période à laquelle se rapportent les rentes.»

Le tribunal précise qu'il n'y a pas lieu de procéder à une cession dans le domaine d'application de l'art. 85bis al. 2 let. b RAI, comme le Tribunal fédéral l'a décidé à l'ATF 135 V 2 consid. 5.2.2. Dans le canton de Saint-Gall, le droit légal au remboursement découle de l'art. 13 de la loi sur l'aide sociale du canton de Saint-Gall (SHG SG), dans le canton de Glaris de l'art. 26 al. 2 SHG GL. L'assuré reste tenu de l'obligation d'entretien envers les enfants, car le retrait du droit de déterminer le lieu de résidence au sens de l'art. 310 CC laisse indemne l'obligation d'entretien au sens de l'art. 276 CC (cf. Commentaire de l'art. 276 CC, ch. 10 sur les coûts des mesures de protection de l'enfant). L'aide sociale a donc accordé des avances au titre de contributions d'entretien, raison pour laquelle, outre la rente d'invalidité, les rentes pour enfant doivent également être prises en compte pour la compensation avec les prestations d'aide sociale des enfants.

Limitation à la contribution aux coûts CIES et décompte par période

Pour les coûts de placement externe dans des établissements soumis à la CIES, les personnes tenues à l'obligation d'entretien, respectivement l'aide sociale, ne peuvent faire valoir qu'une contribution aux coûts de fr. 25.— par jour et par enfant (art. 18 al. 1 CIES). Les coûts excédant ce montant sont supportés en tant que prestations de subvention par les pouvoirs publics et ne sont pas considérés comme des prestations d'avance. Le tribunal réfute ainsi l'opinion de la recourante 1, selon laquelle la limite CIES ne vaudrait qu'entre cantons, et non entre collectivités publiques et personnes tenues à l'obligation d'entretien : l'aide sociale ne doit assumer la contribution aux coûts des personnes tenues à l'obligation d'entretien que dans la mesure où celles-ci ne sont pas en mesure de la supporter elles-mêmes.

Le tribunal calcule la prétention de compensation de l'office de l'aide sociale (intimé joint 3) séparément pour trois périodes : (1) pendant la perception des indemnités journalières de chômage (substrat résiduel disponible après déduction de la demande en remboursement de l'assurance-chômage), (2) après l'expiration de l'indemnité de chômage jusqu'au déménagement de l'assuré (montant intégral de la rente), (3) après le déménagement, lorsque d'autres autorités d'aide sociale sont devenues compétentes. La prétention totale de l'office de l'aide sociale de fr. 44'244.55 est réduite du solde positif sur le compte d'aide sociale de l'assuré de fr. 42'159.17, de sorte qu'il ne reste que fr. 2'085.40.

Réduction proportionnelle en cas de pluralité de tiers ayant consenti des avances

Pour la période allant du 1er septembre 2023 au 31 juillet 2024, trois autorités d'aide sociale réclament une compensation ; le substrat disponible, réparti par période, de fr. 39'985.— (11 x fr. 3'635.—) ne suffit toutefois pas pour les prétentions annoncées d'un total de fr. 51'678.35. Le tribunal applique la réduction proportionnelle selon le ch. 10077 des RWL de l'OFAS et fixe les prétentions de compensation comme suit :

Classification dans la jurisprudence

La décision du Tribunal des assurances du canton de Saint-Gall confirme, dans ses points essentiels, la jurisprudence du Tribunal fédéral et l'applique à un état de fait d'une complexité exceptionnelle.

Nature accessoire de la rente pour enfant et aptitude à la compensation. Le tribunal confirme l'ATF 134 V 15 consid. 2.3.3, selon lequel la rente pour enfant est un droit strictement accessoire de l'ayant droit à la rente et non de l'enfant. Il en découle que la rente pour enfant — pour autant qu'elle soit versée directement au parent bénéficiaire de la rente — est disponible comme substrat de compensation pour l'assurance-chômage. Cela concorde avec la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (TFA I 313/00 du 18 juillet 2003, consid. 3.2) et l'arrêt du Tribunal des assurances sociales de Zurich AL.2020.00003 du 3 novembre 2020, consid. 5.2. Le Tribunal des assurances sociales de Zurich avait également confirmé dans l'arrêt AL.2020.00003 que la compensation avec les rentes pour enfant octroyées en complément de la rente principale est possible dans la mesure où celles-ci sont versées directement à l'ayant droit à la rente. La présente décision va un pas plus loin et fonde l'inclusion des rentes pour enfant dans la compensation avec l'assurance-chômage supplémentairement sur le fait que l'indemnité journalière de chômage perçue comprenait une part destinée à l'entretien des enfants (indemnités pour enfants au sens de l'art. 22 al. 1 LACI, indemnité journalière de 80 % au sens de l'art. 22 al. 2 LACI). Cette argumentation précise la pratique antérieure en ce qu'elle ne se fonde pas uniquement sur les modalités de versement de la rente pour enfant, mais également sur la congruence matérielle entre la prestation anticipée et le substrat de compensation.

Aucune cession requise en cas de droit légal au remboursement. En se référant à l'ATF 135 V 2 consid. 5.2.2, le tribunal confirme que dans le domaine d'application de l'art. 85bis al. 2 let. b RAI, une déclaration de cession n'est pas requise lorsque le droit au remboursement découle directement de la loi. Cela correspond à la jurisprudence constante. La base légale cantonale (art. 13 SHG SG, respectivement art. 26 al. 2 SHG GL) suffit comme droit légal au remboursement au sens de cette disposition.

Primauté de la compensation intersystémique sur la compensation extrasystémique. Le tribunal applique conséquemment la primauté de la compensation intersystémique (entre assureurs sociaux) sur la compensation extrasystémique (assurance sociale face à des tiers), telle qu'exposée à l'ATF 141 V 139 consid. 6.3.2 et au ch. 10059 des RWL de l'OFAS. La demande en remboursement de l'assurance-chômage est satisfaite en premier lieu ; les autorités d'aide sociale ne reçoivent que le substrat résiduel restant.

Obligation d'entretien en cas de placement externe. Le tribunal fonde l'inclusion des rentes pour enfant dans la compensation avec les prestations d'aide sociale pour des enfants placés à l'extérieur sur l'obligation d'entretien continue des parents au sens de l'art. 276 CC, même en cas de retrait du droit de déterminer le lieu de résidence au sens de l'art. 310 CC. Cela correspond à la classification dogmatique du Commentaire Glossagens de l'art. 276 CC, selon laquelle les coûts des mesures de protection de l'enfant, y compris les coûts de place d'accueil, relèvent de l'entretien de l'enfant au sens de l'art. 276 CC et incombent en premier lieu aux parents (ch. 10 renvoyant à l'ATF 141 III 401 et à l'ATF 151 III 249). La décision confirme ainsi implicitement que l'octroi d'avances pour les coûts de placement externe par la collectivité publique constitue une avance de contributions d'entretien au sens de l'art. 43 al. 1 let. b SHG SG, ce qui ouvre l'applicabilité de l'art. 85bis RAI.

Limitation des coûts CIES comme limite matérielle. Une particularité de la décision réside dans la limitation de la part de l'aide sociale susceptible d'être compensée à la contribution aux coûts CIES de fr. 25.— par jour et par enfant. Dans la mesure où les coûts d'hébergement excèdent ce montant, il s'agit de prestations de subvention qui ne sont pas considérées comme des prestations d'avance au sens de l'art. 85bis RAI. Le tribunal délimite ainsi précisément la part ayant fait l'objet d'avances de la part subventionnée — une question qui n'a pas encore été explicitement tranchée par le Tribunal fédéral, mais qui revêt une grande importance dans la pratique de l'aide sociale cantonale. En cela, la décision concorde avec la pratique cantonale relative à la mise en œuvre des coûts des mesures de protection de l'enfant, selon laquelle les coûts des mesures de protection de l'enfant relèvent du droit de l'enfant à l'entretien et que leur remboursement par les parents doit s'effectuer par la voie civile, et non par une décision autoritaire.

Décompte par période et réduction proportionnelle. La méthodologie du décompte par période — répartition du substrat de compensation par mois et attribution au tiers ayant consenti des avances concerné — ainsi que la réduction proportionnelle en cas de pluralité de créanciers concurrents (ch. 10077 RWL) correspondent à la pratique du Tribunal fédéral en matière de congruence temporelle et matérielle. Le tribunal précise cette méthodologie par le calcul détaillé en trois phases (pendant la perception de l'assurance-chômage / après l'assurance-chômage / après le déménagement) et par la prise en compte du solde positif sur le compte d'aide sociale de l'assuré suite à la vente d'un immeuble.

Voie de recours. Aucun recours au Tribunal fédéral n'est connu en l'espèce (find_appeal_chain n'a mis en évidence aucune instance ultérieure). Selon l'art. 69 al. 1 LAI, respectivement l'art. 61 let. a LTF, un recours au Tribunal fédéral serait en principe possible, pour autant que la valeur litigieuse excède fr. 15'000.— ou que la question juridique soit d'une importance fondamentale.

Conclusion

La décision du Tribunal des assurances du canton de Saint-Gall vient à bout d'une situation de compensation d'une complexité exceptionnelle, impliquant quatre organismes ayant consenti des avances, des enfants placés à l'extérieur, un changement de lieu de domicile et une vente d'immeuble. Elle confirme la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la nature accessoire de la rente pour enfant, à la primauté de la compensation intersystémique et à la superfluidité d'une cession en cas de droit légal au remboursement. L'arrêt exerce un effet précisant sur deux points : premièrement, il fonde l'inclusion des rentes pour enfant dans la compensation avec l'assurance-chômage non seulement sur les modalités de versement, mais également sur la congruence matérielle (part pour les enfants dans l'indemnité journalière de chômage). Deuxièmement, il limite la part de l'aide sociale susceptible d'être compensée en cas de placements externes soumis à la CIES à la contribution aux coûts des personnes tenues à l'obligation d'entretien de fr. 25.— par jour et par enfant et exclut la part subventionnée de la notion de prestation d'avance. La méthodologie de calcul détaillée en trois phases offre à la pratique cantonale un modèle adéquat pour de futures compensations multipartites.