8C_623/2025 — Principe d'instruction en cas de nouvelle demande : l'Office AI doit élucider l'évolution de l'état de santé depuis la dernière décision

Domaine du droit : droit des assurances sociales (assurance-invalidité) · Autorité précédente : Tribunal des assurances sociales du canton de Zurich · Composition : IVe Cour de droit public, juge fédéral Viscione (présidente), juges fédérales Heine et Thurnherr Keller ; greffière Berger Götz · Résultat de la procédure : recours admis, cause renvoyée à l'Office AI

Executive Summary

• Point central : Lorsque l'Office AI entre en matière sur une nouvelle demande de prestations, il doit procéder à des investigations ciblées pour déterminer si l'état de santé s'est modifié depuis la dernière décision refusant la rente. Des rapports médicaux sommaires qui ne se penchent pas sur l'évolution de l'état de santé ne suffisent pas comme base de décision.
• Décision : Le Tribunal fédéral annule l'arrêt cantonal et la décision de l'Office AI et renvoie la cause à l'Office AI pour de nouvelles investigations. L'autorité précédente avait établi les faits de manière incomplète, en violation du principe d'instruction (art. 43 al. 1 et art. 61 let. c LPGA).
• Portée : L'arrêt confirme que le principe d'instruction s'applique pleinement dans la procédure de nouvelle demande dès le moment de l'entrée en matière. Une appréciation anticipée des preuves sur la base de rapports médicaux lacunaires est contraire au droit fédéral. L'Office AI ne peut pas traiter une nouvelle demande comme une première demande sans examiner la question, relevant du droit de la révision, de la modification des constatations médicales.

Faits

Née en 1968, A.________ n'a pas exercé d'activité lucrative après son entrée en Suisse en 1990, à l'exception de brèves périodes de travail en 2003 et 2004. À la suite d'une demande du 12 mars 2013, l'Office AI du canton de Zurich a donné son accord de prise en charge des frais pour des chaussures orthopédiques de série. Le 22 juillet 2013, A.________ s'est annoncée à l'assurance-invalidité pour l'octroi d'une rente d'invalidité et a indiqué souffrir notamment de troubles respiratoires et de dépressions. Par décision du 16 janvier 2014, l'Office AI a nié tout droit à la rente, sans procéder à une comparaison des revenus ni solliciter une expertise.

Le 21 novembre 2024, A.________ s'est à nouveau annoncée à l'Office AI pour l'octroi de prestations. L'Office AI a sollicité un rapport de la médecin traitante Dr med. B.________ du 3 décembre 2024, dans lequel celle-ci indiquait une dépression et une fibrillation auriculaire paroxystique et demandait une consultation auprès du psychiatre et du cardiologue, étant donné qu'elle ne pouvait pas répondre à la plupart des questions relatives à l'état de santé actuel. Un rapport de consultation de l'hôpital U.________, service de cardiologie, du 16 septembre 2024 faisait apparaître comme diagnostics une fibrillation auriculaire paroxystique symptomatique (premier diagnostic en août 2024), une obésité avec IMC de 36 kg/m², une dépression, une dyspnée d'effort NYHA II et une maladie cœliaque. Dans la procédure cantonale, la recourante a en outre produit une attestation du Centre médical C.________ du 6 septembre 2024, selon laquelle elle se trouvait en traitement psychiatrique depuis 2009 et présentait une incapacité de travail continue depuis le début du traitement.

Après avoir mené une procédure de préavis, l'Office AI a à nouveau nié tout droit à la rente par décision du 10 février 2025. Le Tribunal des assurances sociales du canton de Zurich a rejeté le recours formé contre cette décision, dans la mesure où il est entré en matière (arrêt du 27 août 2025). Il est parvenu à la conclusion qu'aucun indice de détérioration pertinente de l'état de santé ne ressortait des rapports des médecins traitants. Une obésité existait déjà lors du premier examen du droit à la rente, et du point de vue psychiatrique, aucun indice de détérioration pertinente ne pouvait être relevé. Les troubles cardiaques apparus récemment n'avaient aucune influence sur la capacité de travail.

A.________ forme un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral et conclut au renvoi de la cause au tribunal cantonal, lequel devrait solliciter une expertise polydisciplinaire puis statuer à nouveau sur le droit à la rente.

Considérants

Droit applicable et droit intertemporel

Le Tribunal fédéral confirme la constatation de l'autorité précédente selon laquelle le litige se juge selon le droit en vigueur depuis le 1er janvier 2022 (développement continu de l'AI). La décision du 10 février 2025 a été rendue après le 1er janvier 2022 et concerne une nouvelle demande de novembre 2024 avec un éventuel début du droit postérieur au 31 décembre 2021 (art. 29 al. 1 LAI). Conformément aux règles générales du droit intertemporel, le droit révisé est applicable.

Nouvelle demande et application analogique des principes de révision

En cas de nouvelle demande de prestations après un refus de rente, les principes relatifs à la révision de la rente s'appliquent par analogie (art. 87 al. 2 et 3 OAI ; ATF 130 V 71 consid. 3.2.3). La base légale déterminante à cet égard est la suivante :

art. 17 al. 1 LPGA (RS 830.1)Commentaire sur glossagens.ch

«1 La rente d'invalidité est, d'office ou sur demande, révisée pour l'avenir, à savoir augmentée, réduite ou supprimée, lorsque le taux d'invalidité de l'assuré: a. subit une modification d'au moins 5 points de pourcentage, ou b. atteint 100 %.»

Les décisions du 16 janvier 2014 et du 10 février 2025 constituent la base de comparaison temporelle pour l'examen d'une modification de nature à influencer les droits (ATF 133 V 108 consid. 5.4 ; ATF 130 V 71 consid. 3). Cela demeure déterminant même lorsque l'Office AI, avant de rendre la première décision refusant la rente, s'est contenté d'obtenir des rapports des professionnels de la santé traitants et a renoncé à procéder à une comparaison des revenus — comme le Tribunal fédéral le précise expressément.

Violation du principe d'instruction

La norme juridique centrale de l'arrêt est le principe d'instruction. Tant la procédure administrative que la procédure cantonale en matière d'assurances sociales en sont régies :

art. 43 al. 1 LPGA (RS 830.1)Commentaire sur glossagens.ch

«1 L'assureur examine les demandes, prend d'office les mesures d'instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin. Les renseignements donnés oralement doivent être consignés par écrit.»

Cette disposition est complétée par l'art. 61 let. c LPGA, aux termes duquel le tribunal des assurances établit avec la collaboration des parties les faits déterminants pour la décision, administre les preuves nécessaires et apprécie librement les preuves. L'obligation d'instruction dure aussi longtemps que la clarté nécessaire sur les faits requis pour apprécier le droit litigieux n'est pas atteinte (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ; ATF 151 V 258 consid. 4.4). Si des doutes substantiels subsistent quant à l'exhaustivité et l'exactitude des constats de faits établis jusqu'alors, il y a lieu de poursuivre les investigations.

Investigations médicales lacunaires

Le Tribunal fédéral constate que des investigations ciblées ont été omises en l'espèce. L'Office AI a traité la nouvelle demande de prestations comme une première demande et, dans sa décision du 10 février 2025, n'a pas abordé la question de la modification des circonstances de fait. Les pièces médicales postérieures à la nouvelle demande se limitent au rapport de la médecin traitante du 3 décembre 2024 et au rapport de consultation cardiologique du 16 septembre 2024. Les deux avis ne se penchent aucunement sur l'évolution de l'état de santé depuis la décision du 16 janvier 2014. La médecin traitante ne pouvait pas répondre à la plupart des questions de l'Office AI relatives à l'état de santé actuel et demandait une consultation auprès du psychiatre et du cardiologue — des démarches qui n'ont jamais été entreprises.

Ce qui est décisif est la distinction entre une modification des constatations médicales et une simple appréciation médicale divergente d'un état de fait inchangé. La question de savoir s'il existe un état de santé modifié pertinent au regard du droit de la révision ne se détermine pas uniquement sur la base de la classification diagnostique ou du certificat d'incapacité de travail ; ce qui est nécessaire est une modification des constatations médicales (ATF 144 I 103 consid. 2.1 ; ATF 141 V 9). La question de savoir s'il y a lieu de partir du principe d'une modification des constatations médicales ne peut pas être appréciée sur la base d'un dossier lacunaire. Les avis médicaux qui ne se prononcent pas suffisamment sur la mesure dans laquelle une modification effective de l'état de santé est intervenue par rapport à l'appréciation antérieure n'ont pas de valeur probante suffisante dans le contexte de la révision. Il en va de même pour la procédure de nouvelle demande.

Contrariété au droit fédéral et renvoi

La conclusion de l'autorité précédente selon laquelle aucune modification pertinente n'est intervenue repose sur un état de fait élucidé de manière manifestement lacunaire. Ni la référence de l'Office AI dans la décision du 16 janvier 2014 à la traitabilité de l'affection psychique, ni le fait que le Centre médical C.________ a attesté sans interruption depuis 2009 une incapacité de travail à 100 % n'implique que l'évolution ultérieure de l'état de santé ne serait plus susceptible d'examen dans le cadre de la nouvelle demande. Le fait que le dossier ne contienne aucun élément quant à une éventuelle limitation de la capacité de travail liée aux troubles cardiaques et aux troubles des pieds n'exclut pas non plus une détérioration de l'état de santé — d'autant plus qu'aucune demande de renseignements à cet égard n'a été adressée ni aux professionnels de la santé traitants, ni au Service médical régional, ni à des experts externes.

En résumé, l'Office AI a nié toute obligation de prestations en se fondant uniquement sur des indications sommaires des professionnels de la santé traitants, qui, faute d'invitation correspondante, n'avaient pas lieu de se prononcer de manière exhaustive sur l'état de santé et son évolution depuis 2014. Le tribunal cantonal et l'Office AI ont ainsi établi les faits de manière incomplète et par conséquent manifestement inexacte, en violation du principe d'instruction (art. 61 let. c et art. 43 al. 1 LPGA). L'arrêt attaqué doit être annulé.

Les investigations nécessaires relevant en premier lieu de l'administration (art. 43 al. 1 LPGA ; ATF 149 V 218 consid. 5.7), la cause est renvoyée à l'Office AI. S'il s'avère que les modifications alléguées sont intervenues et sont de nature à influencer le taux d'invalidité, l'Office AI devra appréhender le droit à la rente de manière exhaustive et sans être liée par le résultat de l'examen antérieur (ATF 144 I 103 consid. 2.1 ; ATF 141 V 9 consid. 2.3). À cette occasion, elle devra également prendre en compte la jurisprudence récente relative aux affections psychiques (ATF 143 V 409) et à l'obésité (ATF 151 V 66) et se prononcer sur la question du statut.

Inscription dans la jurisprudence

Confirmation du principe d'instruction dans la procédure de nouvelle demande

L'arrêt s'inscrit dans la ligne de jurisprudence constante relative au principe d'instruction en droit des assurances sociales. Le Tribunal fédéral confirme que l'obligation d'instruction de l'administration et du tribunal (art. 43 al. 1 et art. 61 let. c LPGA) dure aussi longtemps que la clarté nécessaire sur les faits requis pour apprécier le droit litigieux n'est pas atteinte (ATF 151 V 258 consid. 4.4 ; ATF 144 V 427 consid. 3.2). Cette obligation n'est pas limitée à la procédure de première demande, mais s'applique pleinement dans la procédure de nouvelle demande dès le moment où l'administration est entrée en matière — comme le Tribunal fédéral le relève expressément en se référant à Meyer/Reichmuth (ch. 122 ad art. 30 LAI). Cela correspond à l'exposé figurant dans le commentaire de l'art. 43 LPGA, ch. 3, selon lequel l'administration doit élucider de manière exhaustive et objective toutes les circonstances déterminantes pour le droit aux prestations et prendre des mesures complémentaires en cas de contradictions.

Distinction d'avec 8C_285/2026 : entrée en matière vs. examen au fond

L'arrêt se distingue de 8C_285/2026, où le Tribunal fédéral avait confirmé la décision de non-entrée en matière de l'Office AI au motif que la personne assurée n'avait pas rendu plausible une modification des constatations médicales pertinente pour l'octroi de prestations. Dans cette affaire, le principe d'instruction demeurait sans importance, l'Office AI n'étant pas du tout entré en matière sur le fond et la charge d'apporter la preuve de la modification de l'état de fait incombant à la personne assurée. En l'espèce, en revanche, l'Office AI était entré en matière sur la nouvelle demande — fait non contesté entre les parties —, ce qui a déclenché l'obligation de procéder à des investigations matérielles exhaustives. L'arrêt met ainsi en évidence la distinction dogmatique : avant l'entrée en matière, la charge de la preuve incombe à la personne assurée (art. 87 al. 2 et 3 OAI) ; après l'entrée en matière, le principe d'instruction de l'administration s'applique pleinement.

Concordance avec 9C_285/2026 : obligation d'instruction en cas de bases médicales lacunaires

Il existe une étroite parallèle avec 9C_285/2026, où le Tribunal fédéral avait également admis une violation du principe d'instruction au motif que l'Office AI n'avait pas ordonné d'investigations alternatives en l'absence d'un rapport de psychiatre. Le Tribunal fédéral avait retenu, dans cette affaire, que le refus de renseignements par un tiers ne saurait peser sur la personne assurée et que l'Office AI devait s'acquitter de son obligation d'instruction par des mesures alternatives. En l'espèce, une constellation comparable se présente : la médecin traitante ne pouvait pas répondre à la plupart des questions et demandait une consultation auprès du psychiatre et du cardiologue — l'Office AI n'a cependant ordonné aucune de ces démarches et s'est contentée du dossier sommaire. Les deux arrêts confirment ainsi le principe exposé dans le commentaire de l'art. 43 LPGA, ch. 8, selon lequel les défaillances de collaboration qui ne relèvent pas de la sphère de la personne assurée ne font pas tomber l'obligation d'instruction de l'administration.

La modification des constatations médicales comme exigence centrale en matière de révision

L'arrêt applique conséquemment le principe issu de ATF 141 V 9 consid. 2.3 : une simple appréciation médicale divergente d'un état de fait inchangé ne suffit pas ; une modification des constatations médicales est nécessaire. Le Tribunal fédéral précise toutefois un important aspect procédural : la question de savoir s'il existe une telle modification des constatations médicales ne peut pas être appréciée lorsque le dossier est lacunaire et que les avis médicaux ne se penchent pas sur l'évolution de l'état de santé depuis la décision de référence. Il en résulte un examen en deux étapes : il faut d'abord que l'état de fait soit suffisamment élucidé pour qu'il soit possible d'apprécier si une modification est intervenue ; ce n'est qu'ensuite que la question, relevant du droit de la révision, de l'importance de la modification peut être tranchée. Cela correspond à l'examen en deux étapes de la révision de la rente exposé dans le commentaire de l'art. 17 LPGA, selon lequel il y a lieu, dans un premier temps, d'examiner obligatoirement si l'état de fait déterminant s'est modifié de manière substantielle par rapport à la décision de référence.

Lien avec la page thématique sur l'assurance-invalidité

La systématique de la nouvelle demande exposée sur la page thématique consacrée à l'assurance-invalidité sur glossagens.ch est confirmée par l'arrêt : après un rejet entré en force, une nouvelle demande n'est examinée que s'il est rendu plausible que les circonstances se sont modifiées de manière à influencer les droits. L'arrêt illustre toutefois que cette plausibilisation n'exige pas que la personne assurée apporte déjà la preuve complète de la modification des constatations médicales — l'Office AI doit plutôt, après être entrée en matière, procéder de son côté aux investigations nécessaires pour vérifier ou réfuter la détérioration rendue plausible. La page thématique expose à juste titre que le point de comparaison est le dernier examen matériel du droit à la rente ; l'arrêt complète ce point en ce sens qu'une décision sans comparaison des revenus et sans expertise sert également de base de comparaison.

Contraste avec 8C_725/2024 : instruction complète vs. lacunaire

Dans 8C_725/2024, le Tribunal fédéral avait confirmé la négation d'une détérioration par l'autorité précédente au motif qu'une expertise polydisciplinaire y avait été établie, qui se penchait de manière approfondie sur l'évolution de l'état de santé depuis la décision de référence. L'autorité précédente pouvait, sur cette base, constater sans arbitraire qu'il n'y avait pas de modification des constatations médicales, mais seulement une appréciation divergente d'un état de fait inchangé. En l'espèce, c'est précisément une telle base de décision médicale fiable qui faisait défaut. Les deux arrêts illustrent ainsi les deux faces d'une même médaille : lorsqu'une instruction suffisante est disponible, l'appréciation au regard du droit de la révision par le Tribunal fédéral n'est examinée que sous l'angle de l'arbitraire ; lorsqu'elle fait défaut, le principe d'instruction est violé et la cause doit être renvoyée.

Conclusion

L'arrêt 8C_623/2025 est une application conséquente du principe d'instruction dans la procédure de nouvelle demande de l'assurance-invalidité. Il confirme que l'Office AI, après être entrée en matière sur une nouvelle demande, ne peut s'en tenir à des rapports médicaux sommaires, mais doit élucider de manière ciblée l'évolution de l'état de santé depuis la dernière décision refusant la rente. Le message dogmatique central est que l'obligation d'établir les faits (art. 43 al. 1 et art. 61 let. c LPGA) atteint l'administration non seulement au stade de l'appréciation de l'importance d'une modification, mais déjà au stade de la création des conditions permettant d'apprécier si une modification est intervenue. Le renvoi à l'Office AI — et non au tribunal cantonal — correspond à la jurisprudence constante selon laquelle les investigations nécessaires relèvent en premier lieu de l'administration. Les frais judiciaires de fr. 800.— sont mis à la charge de l'intimée ; celle-ci doit indemniser la recourante pour la procédure devant le Tribunal fédéral à hauteur de fr. 3'000.— (art. 66 al. 1 et art. 68 al. 1 et 2 LTF).