1C_510/2025 — Droit de participation des communes en cas de contre-projets cantonaux à des initiatives populaires

Domaine du droit : autonomie communale / droits politiques / primauté du droit fédéral · Autorité précédente : Conseil cantonal de Zurich (édiction) · Composition : Iʳᵉ cour de droit public, juge fédéral Müller (président), juge fédéral Chaix, Kneubühler, Merz, juge fédérale Scherrer Reber · Issue de la procédure : recours rejeté

Executive Summary

• Point central : La ville de Zurich attaque la révision de la LTP/ZH (§§ 29a–29c), par laquelle le canton de Zurich oblige les communes à prendre des mesures de compensation et, le cas échéant, à indemniser la communauté de transport lorsque des mesures constructives ou des prescriptions de circulation ralentissent les transports publics. Elle dénonce une violation du droit de participation au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH, la contrariété au droit fédéral du § 29c LTP/ZH ainsi que l'arbitraire.
• Décision : Le Tribunal fédéral rejette le recours. Le droit de participation des communes est suffisamment préservé, car la ville de Zurich a pu prendre position en temps utile au sein de la commission compétente du Conseil cantonal sur le contre-projet et ses interventions ont été prises en compte dans les délibérations. Le § 29c LTP/ZH n'est pas contraire au droit fédéral, dès lors que la Confédération ne réglemente pas de manière exhaustive la prise en charge des coûts des conséquences indirectes des mesures d'assainissement du bruit. L'arbitraire est écarté d'emblée.
• Portée : L'arrêt précise la portée du droit de participation au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH en cas de contre-projets à des initiatives populaires cantonales : une audition au sein d'une commission du Conseil cantonal peut suffire lorsque la commune concernée a pu prendre position en temps utile et de manière circonstanciée et que ses observations ont été intégrées dans la délibération. Le Tribunal fédéral confirme en même temps la large marge de manœuvre du législateur cantonal dans la répartition des coûts dans le domaine des transports publics, tant que le droit fédéral n'est pas vidé de sa substance.

Faits

A. Situation initiale et révision de la LTP/ZH

Le 18 novembre 2022, l'initiative populaire cantonale « Initiative sur les transports publics » a été déposée dans le canton de Zurich. Elle exigeait en résumé que les communes ne ralentissent ni n'entravent les transports publics par des mesures constructives ou des prescriptions de circulation (limitation à 30 km/h), et qu'elles supportent, à défaut, les surcoûts engendrés pour maintenir l'attractivité des transports publics. Le Conseil d'État a constaté la validité de l'initiative et chargé la Direction de l'économie d'élaborer un contre-projet. Le 14 avril 2025, le Conseil cantonal de Zurich a adopté comme contre-projet à l'« Initiative sur les transports publics » une modification de la loi cantonale sur les transports publics (LTP/ZH ; LS 740.1), introduisant les nouveaux §§ 29a–29c. Selon ces dispositions, les mesures constructives et les prescriptions de circulation sur les routes cantonales et communales doivent en principe être conçues de manière à ne pas ralentir les transports publics (§ 29a). Si elles entraînent néanmoins des ralentissements, les propriétaires des routes concernés doivent prendre des mesures de compensation avec les entreprises de transport (§ 29b). Si celles-ci s'avèrent impossibles ou inefficaces, les propriétaires des routes indemniseront la communauté de transport à hauteur des surcoûts d'exploitation de manière appropriée (§ 29c). Après que le comité d'initiative eut retiré l'initiative populaire et que le délai référendaire se fut écoulé sans être utilisé, le Conseil d'État a mis la modification en vigueur le 1ᵉʳ janvier 2026.

B. Recours de la ville de Zurich

La ville de Zurich attaque la décision du Conseil cantonal du 14 avril 2025 par la voie d'un recours en matière de droit public. Elle conclut à l'annulation de l'entièreté de la modification de la loi et, à titre subsidiaire, à l'annulation du § 29c LTP/ZH. Elle dénonce en particulier une violation de son droit de participation au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH, selon lequel le canton est tenu d'entendre les communes en temps utile dans les domaines susceptibles d'entraîner une restriction de l'autonomie communale. Elle fait en outre valoir que le § 29c LTP/ZH serait contraire au droit fédéral, car il élargirait la notion de coûts régie par le droit fédéral en matière de mesures d'assainissement acoustique et porterait ainsi atteinte à la LPE et à l'OPB. À titre subsidiaire, elle dénonce l'arbitraire et une violation du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.).

Considérants

1. Recevabilité du recours

Les dispositions attaquées constituent un acte normatif cantonal au sens de l'art. 82 let. b LTF. Dès lors que le canton de Zurich ne prévoit aucune procédure cantonale de contrôle abstrait des normes, elles peuvent être attaquées directement devant le Tribunal fédéral (art. 87 al. 1 LTF combiné avec l'art. 79 al. 2 Cst./ZH). La ville de Zurich a la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 2 let. c LTF, car elle est touchée dans sa qualité de titulaire de la puissance publique par l'édiction des dispositions légales et elle dénonce la violation de son autonomie. Savoir si l'autonomie invoquée existe effectivement n'est pas une question d'entrée en matière, mais d'examen au fond (ATF 146 I 83 consid. 1.2). Les autres conditions d'entrée en matière sur le fond sont remplies.

2. Standard d'examen

Par la voie du recours en matière de droit public, la violation du droit fédéral et de droits constitutionnels cantonaux peut être dénoncée (art. 95 let. a et c LTF). Une commune touchée dans son autonomie peut faire valoir que l'autorité cantonale a méconnu la portée de droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral examine librement l'application du droit fédéral et des droits constitutionnels cantonaux, tandis qu'il n'examine l'application du droit légal et réglementaire cantonal que sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2).

3. Droit de participation au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH

3.1 Portée du droit de participation

L'art. 50 al. 1 Cst. garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal :

art. 50 al. 1 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

« L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. »

Selon l'art. 85 al. 1 Cst./ZH, les communes règlent leurs affaires de manière autonome. Selon la jurisprudence, les communes jouissent d'une autonomie dans un domaine lorsque le droit cantonal ou fédéral ne le réglemente pas de manière exhaustive, mais le laisse en tout ou partie à la commune pour le régler et lui reconnaît ainsi une marge de décision relativement importante (ATF 147 I 433 consid. 4.1 ; cf. à ce sujet la formule directrice sur l'autonomie communale sur glossagens.ch). Le législateur cantonal peut resserrer ultérieurement les limites de l'autonomie qu'il a lui-même fixées par une modification de la loi, pour autant que des compétences directement garanties par la Constitution ne soient pas touchées (ATF 147 I 433 consid. 4.3).

L'art. 85 al. 3 Cst./ZH prescrit au canton d'entendre les communes en temps utile dans les domaines susceptibles d'entraîner une restriction de l'autonomie communale. Le droit de participation doit être accordé de manière exhaustive et exige que les communes puissent faire valoir leurs intérêts à un stade précoce (ATF 147 I 433 consid. 5.1 ; ATF 136 I 265 consid. 3.2). Ce droit est de nature formelle : une violation entraîne l'admission du recours indépendamment du bien-fondé au fond (ATF 147 I 433 consid. 5.1).

3.2 Autonomie des communes dans le domaine des routes et de la circulation

Le Tribunal fédéral constate que les communes du canton de Zurich jouissent d'une certaine autonomie dans le domaine des mesures constructives et des prescriptions de circulation. Les communes sont propriétaires des routes communales (§ 5 StrG/ZH) ; les villes de Zurich et de Winterthur disposent de manière autonome des prescriptions de circulation durables (§§ 27 ss. KSigV). La modification légale attaquée porte sur cette autonomie en obligeant les communes à se coordonner avec d'autres propriétaires de routes et entreprises de transport ainsi qu'à indemniser le cas échéant la communauté de transport. Le législateur cantonal peut certes resserrer l'autonomie, mais il doit entendre les communes préalablement à une telle restriction au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH.

3.3 Applicabilité en cas de contre-projets à des initiatives populaires

Le Conseil d'État est d'avis que l'art. 85 al. 3 Cst./ZH n'est pas applicable en cas de contre-projet à une initiative populaire cantonale, car une procédure de consultation violerait l'égalité des chances des auteur-e-s de l'initiative et les contraintes temporelles excluraient une audition de toutes les communes. Le Tribunal fédéral émet des doutes quant à cette position, mais laisse finalement la question ouverte.

En ce qui concerne l'égalité des chances, le Tribunal fédéral renvoie à l'art. 34 al. 2 Cst. :

art. 34 al. 2 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

« La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. »

L'art. 34 al. 2 Cst. exige, sur le plan formel, que le contre-projet ne soit pas privilégié par rapport à l'initiative dans la procédure de vote (ATF 150 I 17 consid. 4.2 ; ATF 113 Ia 46 consid. 5a). Une audition préalable des communes n'est toutefois guère susceptible de préjuger du résultat du scrutin et de porter ainsi atteinte à la liberté de vote découlant de l'art. 34 al. 2 Cst. (cf. à ce sujet le commentaire de la libre formation de l'opinion et de l'expression fidèle de la volonté sur glossagens.ch). Quant aux contraintes temporelles, le Conseil d'État disposait de 16 mois pour l'élaboration du contre-projet (§ 130 al. 4 GPR/ZH) dans un délai global de 36 mois jusqu'à la votation populaire (art. 30 al. 2 Cst./ZH). Il ne paraît pas exclu qu'une audition suffisante des communes fût également possible dans ce cadre temporel.

3.4 Audition suffisante au sein de la commission du Conseil cantonal

Le Tribunal fédéral n'a pas besoin de trancher définitivement la question de l'applicabilité de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH en cas de contre-projets, car seul importe l'audition effectivement menée. La Commission de l'énergie, des transports et de l'environnement (KEVU) du Conseil cantonal a invité, outre les organisations de secours et d'autres instances, des représentations des villes de Zurich et de Winterthur ainsi que de l'Association des présidents de communes à sa séance du 27 août 2024. Trois membres du Conseil municipal de la ville de Zurich ont pu y exposer leur position sur l'initiative populaire et le contre-projet du Conseil d'État au moyen d'une présentation. Ces exposés ont été intégrés dans l'évaluation de la commission : le contre-projet a ainsi été adapté en fonction des critiques de la ville de Zurich de telle sorte que tous les propriétaires de routes le long d'une ligne doivent être intégrés dans la procédure.

Le Tribunal fédéral estime cette audition suffisante. Il distingue délibérément cet arrêt de l'arrêt 1C_477/2021, 1C_479/2021 du 3 novembre 2022 (in : ZBl 125/2024 p. 386), dans lequel une audition au sein d'une commission du Conseil cantonal avait été jugée insuffisante. Dans cette affaire, seuls deux représentants de l'Association des présidents de communes avaient été entendus, mais non des représentants des communes recourantes elles-mêmes. En l'espèce, trois membres du Conseil municipal de la recourante ont tout au moins été entendus et ont pu exposer leur point de vue de manière détaillée avant l'édiction du contre-projet. De plus, il s'agissait dans l'arrêt 1C_477/2021 d'une initiative parlementaire pour laquelle une procédure de consultation est prescrite par la loi (§ 65 al. 3 KRG/ZH) — ce qui ne s'applique pas à un contre-projet à une initiative populaire. Le renvoi à Tobias Jaag (commentaire de la Cst./ZH, n. 21 ad art. 85) étaye l'avis selon lequel une participation au sein de commissions et de groupes de travail ne remplace cert pas le droit à une procédure de consultation, dans la mesure où une obligation légale de consultation existe ; en revanche, l'intégration des communes au sein de commissions constitue en principe une possibilité d'audition au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH, dans la mesure où aucune obligation légale de consultation n'existe.

Le grief de violation des droits de procédure de tiers (autres communes non entendues) est rejeté par la référence au fait qu'une partie ne peut pas dénoncer devant le Tribunal fédéral la violation des droits de procédure de tiers (art. 89 al. 1 let. c LTF ; arrêt 1C_266/2024 du 5 mars 2026 consid. 3.2).

4. Contrariété au droit fédéral du § 29c LTP/ZH

La ville de Zurich fait valoir à titre subsidiaire que le § 29c LTP/ZH serait contraire au droit fédéral. Elle argue que les surcoûts des transports publics engendrés par des mesures de limitation à 30 km/h dans le cadre de l'assainissement acoustique des routes constitueraient des coûts indirects qui ne seraient pas imputables selon le principe du pollueur-payeur de la LPE. Le canton élargirait ainsi la notion de coûts régie par le droit fédéral en matière d'assainissement acoustique.

Le Tribunal fédéral applique le standard d'examen déterminant en matière de contrôle abstrait des normes : une norme cantonale n'est annulée que si elle se prête à toute interprétation compatible avec le droit fédéral de rang supérieur (ATF 147 I 136 consid. 1.4 ; ATF 145 I 26 consid. 1.4 ; ATF 143 I 137 consid. 2.2). Le Tribunal fédéral s'impose, pour des raisons de fédéralisme, de proportionnalité et d'autonomie communale, une certaine retenue.

Le principe de la primauté du droit fédéral au sens de l'art. 49 al. 1 Cst. se lit comme suit :

art. 49 al. 1 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

« Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. »

Le Tribunal fédéral constate que le droit fédéral de l'environnement ne réglemente pas la prise en charge des conséquences indirectes de mesures d'assainissement du bruit — telles que les surcoûts d'exploitation des transports publics (cf. sur la systématique de la primauté du droit fédéral l'aperçu sur glossagens.ch). L'OFEV confirme dans son avis que les répercussions sur l'horaire des transports publics ne constituent pas des mesures limitant les émissions, mais le cas échéant des conséquences indirectes de ces dernières. La répartition des coûts de ces autres dépenses pourrait tout au plus être normée au moyen d'une règle d'indemnisation de droit spécial. La question de savoir si les coûts indirects doivent être imputés selon le principe du pollueur-payeur de la LPE passe, selon le Tribunal fédéral, à côté de la question, car le droit fédéral ne règle pas qui doit supporter ces coûts indirects. Ce qui est déterminant, en revanche, est de savoir si la réglementation cantonale viole ou vide de sa substance la légigation fédérale en matière de protection de l'environnement et de lutte contre le bruit. Dès lors que la nouvelle réglementation n'exige aucune interdiction de mesures constructives ou de prescriptions de circulation et que l'obligation d'indemnisation ne s'applique qu'à titre subsidiaire lorsque des mesures de compensation s'avèrent impossibles, il n'y a ni violation ni vidage de substance du droit fédéral (cf. également le commentaire sur la primauté du droit fédéral sur glossagens.ch).

5. Arbitraire et bonne foi (art. 9 Cst.)

La recourante dénonce à titre subsidiaire que le législateur cantonal poursuivrait, par la règle spéciale de répartition des coûts, le but de facto de dissuader les communes de procéder à des assainissements acoustiques et de faire ainsi échec à la pondération des intérêts au sens de l'art. 11 al. 2 LPE. Le Tribunal fédéral nie une violation de l'art. 9 Cst. Un acte normatif est arbitraire lorsqu'il ne repose sur aucun motif sérieux de nature objective (ATF 134 I 23 consid. 8). Il ressort des travaux préparatoires que le but premier du Conseil d'État était d'éviter les temps perdus dans les transports publics par des mesures de compensation, non d'empêcher les assainissements acoustiques. La prise en charge d'éventuels surcoûts par les communes était conçue comme une mesure subsidiaire. Une volonté délibérée de faire échec au droit fédéral n'est pas apparente.

Contextualisation dans la jurisprudence

Confirmation de la jurisprudence relative au droit de participation (art. 85 al. 3 Cst./ZH)

L'arrêt s'inscrit dans la continuité de la jurisprudence zurichoise en matière de droit de participation. Les arrêts de principe déterminants ATF 136 I 265 (adoption du plan directeur, participation à la procédure du plan directeur) et ATF 147 I 433 (planification des décharges, participation des communes et des associations de communes à but déterminé) avaient établi le droit de participation au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH comme un droit formel exhaustif des communes, dont la violation entraîne l'annulation de l'acte indépendamment du bien-fondé au fond. Le présent arrêt confirme pleinement ces principes, mais les applique à une nouvelle constellation : le contre-projet à une initiative populaire cantonale au niveau de la loi.

L'orientation dogmatique centrale consiste en ce que le Tribunal fédéral estime l'audition au sein d'une commission du Conseil cantonal suffisante, bien qu'il l'eût jugée insuffisante dans l'arrêt 1C_477/2021, 1C_479/2021 du 3 novembre 2022. La distinction repose sur deux critères : premièrement, la commune recourante elle-même doit être entendue (par ses organes), et non une association qui la représente — dans l'arrêt 1C_477/2021, seuls des représentants de l'Association des présidents de communes avaient été convoqués, mais non les communes recourantes elles-mêmes. Deuxièmement, il y a lieu de déterminer s'il existe une obligation légale de procéder à une consultation : en cas d'initiative parlementaire (comme dans l'arrêt 1C_477/2021), le § 65 al. 3 KRG/ZH prescrit une procédure de consultation qui ne peut être remplacée par une audition en commission. En cas de contre-projet à une initiative populaire, une telle base légale fait défaut, de sorte qu'une audition en commission est, selon la doctrine de Jaag (n. 21 ad art. 85 Cst./ZH), reconnue en principe comme une possibilité d'audition au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH. Cette différenciation précise la jurisprudence antérieure et est dogmatiquement cohérente avec la méthodologie d'examen en deux étapes de l'autonomie communale, selon laquelle le domaine protégé par l'autonomie est déterminé au premier stade selon le droit cantonal et l'on examine au second stade si l'ingérence cantonale porte atteinte à l'autonomie.

Par rapport au commentaire sur glossagens.ch relatif à l'art. 50 Cst., selon lequel le législateur cantonal peut « resserrer ultérieurement » l'autonomie, « pour autant que des compétences ou des exigences directement garanties par la Constitution ne soient pas touchées », l'arrêt confirme cette délimitation : le Tribunal fédéral reconnaît expressément que la législation cantonale est compétente pour restreindre ultérieurement l'autonomie, mais exige le respect du droit de participation formel comme mesure de protection procédurale.

Précision dans le rapport avec l'égalité des chances en matière de contre-projets (art. 34 al. 2 Cst.)

L'arrêt examine le rapport de tension entre le droit de participation des communes (art. 85 al. 3 Cst./ZH) et l'égalité des chances des auteur-e-s de l'initiative (art. 34 al. 2 Cst.). Le Tribunal fédéral avait développé dans l'ATF 150 I 17 (cf. résumé sur bger-update.ch) les principes relatifs au contre-projet formel et exige que le contre-projet ne soit pas privilégié dans la procédure de vote. Le présent arrêt précise : une audition préalable des communes sur le contre-projet ne préjuge pas du résultat du scrutin et ne porte pas atteinte à la liberté de vote découlant de l'art. 34 al. 2 Cst. Cela concorde avec le commentaire de l'art. 34 Cst. sur glossagens.ch, selon lequel la liberté de vote peut être entravée par des mesures des autorités ou privées, mais qu'une audition dans la procédure législative ne saurait être qualifiée d'influence illicite sur la formation de l'opinion des ayants droit de vote. Le Tribunal fédéral laisse toutefois expressément ouverte la question de savoir si l'art. 85 al. 3 Cst./ZH est applicable en cas de contre-projets, et décide uniquement sur la base de l'audition effectivement menée.

Confirmation de la retenue lors du contrôle abstrait des normes

L'examen de la contrariété au droit fédéral du § 29c LTP/ZH confirme la jurisprudence constante relative à la retenue judiciaire lors du contrôle abstrait des normes (ATF 147 I 136 consid. 1.4 ; ATF 145 I 26 consid. 1.4 ; ATF 143 I 137 consid. 2.2). Le Tribunal fédéral n'annule une norme cantonale que si elle se prête à toute interprétation compatible avec le droit fédéral. Cela correspond à la présentation de la primauté du droit fédéral sur glossagens.ch, selon laquelle en cas de doute la norme cantonale n'est pas contraire si une interprétation compatible avec le droit fédéral est possible.

Il est dogmatiquement important de constater que le droit fédéral de l'environnement ne réglemente pas de manière exhaustive la prise en charge des conséquences indirectes des mesures d'assainissement du bruit. L'OFEV confirme que les surcoûts d'exploitation des transports publics ne sont pas des mesures limitant les émissions, mais des conséquences indirectes. La réglementation cantonale de la répartition des coûts de tels coûts indirects ne viole pas la primauté du droit fédéral, car la Confédération n'a pas réglementé ce domaine de manière exhaustive. Cela concorde avec la systématique de la hiérarchie des normes sur glossagens.ch, selon laquelle le droit cantonal n'est pas contraire lorsque la Confédération n'a pas adopté de réglementation exhaustive.

Rapport thématique avec l'initiative sur la fluidité du trafic de Schaffhouse

Un domaine thématiquement apparenté a été traité par le Tribunal fédéral dans l'arrêt 1C_345/2025 du 31 mars 2026 (cf. résumé sur bger-update.ch). Il y était question de l'initiative sur la fluidité du trafic du canton de Schaffhouse, qui visait à fixer une limitation de vitesse à 50 km/h sur les routes cantonales à l'intérieur des localités et à ne entraver ni ralentir le flux de circulation par des mesures constructives ou des prescriptions de circulation. Le Tribunal fédéral avait estimé cette initiative admissible, car le législateur cantonal dispose d'une large marge de manœuvre dans la concrétisation des prescriptions fédérales en matière de vitesse. Les deux arrêts concernent le rapport de tension entre l'aménagement cantonal de la circulation et les prescriptions fédérales — tandis que l'arrêt schaffhousois examinait l'admissibilité d'une initiative, le présent arrêt traite des limites procédurales et de droit fédéral d'un contre-projet au niveau de la loi.

Conclusion

L'arrêt 1C_510/2025 rejette le recours de la ville de Zurich contre la révision de la LTP/ZH sur tous les points. Il confirme la jurisprudence établie en matière de droit de participation au sens de l'art. 85 al. 3 Cst./ZH, mais précise les exigences relatives à l'audition des communes dans le contexte des contre-projets à des initiatives populaires cantonales : une audition au sein d'une commission du Conseil cantonal peut suffire lorsque la commune concernée a pu prendre position en temps utile et de manière circonstanciée par ses propres organes, que ses observations ont été intégrées dans la délibération et qu'aucune obligation légale de consultation n'existe. La distinction d'avec l'arrêt 1C_477/2021 s'opère de manière dogmatiquement rigoureuse au moyen du critère de l'audition directe de la commune recourante et de l'existence d'une obligation légale de consultation. Sur le fond, le Tribunal fédéral confirme la large marge de manœuvre du législateur cantonal dans la répartition des coûts dans le domaine des transports publics : dès lors que le droit fédéral de l'environnement ne réglemente pas la prise en charge des coûts indirects des mesures d'assainissement du bruit, une réglementation cantonale de droit spécial en matière de répartition des coûts n'est pas contraire à la primauté du droit fédéral, tant qu'elle ne vide pas de sa substance la législation sur la protection contre le bruit.