1C_510/2025 — Diritto di partecipazione dei Comuni in caso di controproposte cantonali a iniziative popolari

Ambito giuridico: Autonomia comunale / Diritti politici / Preminenza del diritto federale · Autorità inferiore: Gran Consiglio del Cantone di Zurigo (decreto) · Composizione: I Divisione di diritto pubblico, giudici federali Müller (presidente), Chaix, Kneubühler, Merz, Scherrer Reber · Esito del procedimento: Ricorso respinto

Executive Summary

• Punto chiave: La Città di Zurigo impugna la revisione della PVG/ZH (§§ 29a–29c), con la quale il Cantone di Zurigo obbliga i Comuni, in caso di misure edilizie e prescrizioni in materia di circolazione che rallentano il trasporto pubblico, ad adottare misure compensative ed eventualmente a indennizzare la comunità tariffale. Deduce una violazione del diritto di partecipazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH, la contrarietà al diritto federale del § 29c PVG/ZH nonché arbitrio.
• Decisione: Il Tribunale federale respinge il ricorso. Il diritto di partecipazione dei Comuni è garantito in misura sufficiente, poiché la Città di Zurigo ha potuto tempestivamente esprimersi sul controprogetto nell'ambito della competente commissione del Gran Consiglio e le sue osservazioni sono state considerate nei dibattiti. Il § 29c PVG/ZH non viola il diritto federale, in quanto la Confederazione non disciplina in modo esaustivo il sostegno dei costi delle conseguenze indirette delle misure di risanamento acustico. L'arbitrio è da escludere.
• Significato: La sentenza precisa la portata del diritto di partecipazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH in caso di controproposte a iniziative popolari cantonali: un'audizione in una commissione del Gran Consiglio può essere sufficiente se il Comune interessato ha potuto tempestivamente e in modo sostanzioso esprimersi e le sue osservazioni sono confluite nella discussione. Al contempo il Tribunale conferma l'ampio margine di discrezionalità del legislatore cantonale nella ripartizione dei costi nel settore del trasporto pubblico, purché non venga svuotato il diritto federale.

Fatti

A. Situazione iniziale e revisione della PVG/ZH

Il 18 novembre 2022 è stata presentata nel Cantone di Zurigo l'iniziativa popolare cantonale «Iniziativa tp». Essa chiedeva in sintesi che i Comuni non dovessero rallentare né ostacolare il trasporto pubblico né mediante misure edilizie né mediante prescrizioni in materia di circolazione (zona 30) e che, in caso contrario, dovessero sostenere i costi aggiuntivi necessari a mantenere l'attrattiva del trasporto pubblico. Il Consiglio di Stato ha accertato la validità dell'iniziativa e ha incaricato la Direzione dell'economia di elaborare un controprogetto. Il 14 aprile 2025 il Gran Consiglio del Cantone di Zurigo ha adottato come controprogetto all'«Iniziativa tp» una modifica della legge cantonale sul trasporto pubblico di persone (PVG/ZH; LS 740.1), che introduce i nuovi §§ 29a–29c. Secondo quest'ultima, le misure edilizie e le prescrizioni in materia di circolazione sulle strade cantonali e comunali devono di principio essere concepite in modo da non rallentare il trasporto pubblico (§ 29a). Qualora ciò nonostante provochino rallentamenti, i proprietari delle strade coinvolti devono adottare misure compensative con le imprese di trasporto (§ 29b). Qualora queste non siano possibili o non idonee, i proprietari delle strade indennizzano la comunità tariffale dei costi aggiuntivi nell'esercizio in misura adeguata (§ 29c). Dopo che il comitato d'iniziativa ha ritirato l'iniziativa popolare e il termine referendario è spirato senza essere utilizzato, il Consiglio di Stato ha posto la modifica in vigore il 1° gennaio 2026.

B. Ricorso della Città di Zurigo

La Città di Zurigo impugna il decreto del Gran Consiglio del 14 aprile 2025 con un ricorso in materia di diritto pubblico. Chiede l'annullamento dell'intera modifica della legge, in via subordinata l'annullamento del § 29c PVG/ZH. Deduce in particolare una violazione del suo diritto di partecipazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH, secondo cui il Cantone deve tempestivamente audire i Comuni in settori che possono condurre a una limitazione dell'autonomia comunale. Inoltre fa valere che il § 29c PVG/ZH sarebbe contrario al diritto federale, poiché estenderebbe il concetto di costo disciplinato dal diritto federale in materia di risanamento acustico e violerebbe dunque la LPAmb e l'OIF. In via subordinata deduce arbitrio e una violazione del principio di buona fede (art. 9 Cost.).

Considerazioni

1. Ammissibilità del ricorso

Le disposizioni impugnate sono un atto cantonale ai sensi dell'art. 82 lett. b LTF. Poiché il Cantone di Zurigo non prevede alcuna procedura cantonale di controllo astratto delle norme, esse possono essere impugnate direttamente dinanzi al Tribunale federale (art. 87 cpv. 1 LTF in relazione all'art. 79 cpv. 2 KV/ZH). La Città di Zurigo è legittimata a ricorrere ex art. 89 cpv. 2 lett. c LTF, poiché è toccata dall'adozione delle disposizioni legislative nella sua qualità di ente detentore di poteri sovrani e deduce la violazione della sua autonomia. Se l'autonomia invocata sussista effettivamente non è una questione di ammissibilità, bensì di esame nel merito (DTF 146 I 83 consid. 1.2). Gli ulteriori requisiti per una decisione nel merito sono adempiuti.

2. Criterio di esame

Con il ricorso in materia di diritto pubblico si può dedurre la violazione del diritto federale e dei diritti costituzionali cantonali (art. 95 lett. a e c LTF). Un Comune toccato nella sua autonomia può far valere che l'autorità cantonale ha disconosciuto la portata dei diritti costituzionali. L'applicazione del diritto federale e dei diritti costituzionali cantonali è esaminata liberamente dal Tribunale federale, mentre l'applicazione del diritto legislativo e regolamentare cantonale è esaminata unicamente sotto il profilo del divieto di arbitrio (DTF 147 I 433 consid. 4.2).

3. Diritto di partecipazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH

3.1 Portata del diritto di partecipazione

L'art. 50 cpv. 1 Cost. garantisce l'autonomia comunale secondo la misura prevista dal diritto cantonale:

art. 50 cpv. 1 Cost. (RS 101)Commentario su glossagens.ch

«L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.»

Secondo l'art. 85 cpv. 1 KV/ZH i Comuni regolano autonomamente i loro affari. Secondo la giurisprudenza, i Comuni sono autonomi in un settore materiale quando il diritto cantonale o federale non lo disciplina in modo esaustivo, bensì lo lascia totalmente o parzialmente alla regolamentazione del Comune e gli riconosce una libertà di decisione relativamente rilevante (DTF 147 I 433 consid. 4.1; cfr. in proposito la formula guida sull'autonomia comunale su glossagens.ch). Il legislatore cantonale può restringere successivamente i limiti dell'autonomia da lui tracciati mediante una modifica della legge, purché non siano toccate competenze garantite direttamente dalla Costituzione (DTF 147 I 433 consid. 4.3).

L'art. 85 cpv. 3 KV/ZH prescrive che il Cantone audisca tempestivamente i Comuni in settori che possono condurre a una limitazione dell'autonomia comunale. Il diritto di partecipazione deve essere concesso integralmente e esige che i Comuni possano presentare tempestivamente i loro interessi (DTF 147 I 433 consid. 5.1; DTF 136 I 265 consid. 3.2). La pretesa è di natura formale: una sua violazione conduce all'accoglimento del ricorso a prescindere dalla fondatezza materiale (DTF 147 I 433 consid. 5.1).

3.2 Autonomia dei Comuni nel settore stradale e della circolazione

Il Tribunale federale accerta che ai Comuni del Cantone di Zurigo compete una certa autonomia nel settore delle misure edilizie e delle prescrizioni in materia di circolazione. I Comuni sono proprietari delle strade comunali (§ 5 StrG/ZH), le Città di Zurigo e Winterthur dispongono autonomamente delle prescrizioni permanenti in materia di circolazione (§§ 27 segg. KSigV). La modifica legislativa impugnata investe questa autonomia, obligando i Comuni a coordinarsi con gli altri proprietari di strade e le imprese di trasporto nonché eventualmente a indennizzare la comunità tariffale. Il legislatore cantonale può certamente restringere l'autonomia, ma deve audire i Comuni prima di una tale limitazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH.

3.3 Applicabilità in caso di controproposte a iniziative popolari

Il Consiglio di Stato sostiene l'opinione che l'art. 85 cpv. 3 KV/ZH non trovi applicazione in caso di controproposta a un'iniziativa popolare cantonale, poiché una consultazione violerebbe la parità delle chances dei promotori dell'iniziativa e le condizioni temporali escluderebbero un'audizione di tutti i Comuni. Il Tribunale federale esprime dubbi su questa opinione, ma lascia in definitiva la questione aperta.

Per quanto concerne la parità delle chances, il Tribunale rinvia all'art. 34 cpv. 2 Cost.:

art. 34 cpv. 2 Cost. (RS 101)Commentario su glossagens.ch

«La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto.»

L'art. 34 cpv. 2 Cost. esige sotto il profilo formale che il controprogetto non sia avvantaggiato rispetto all'iniziativa nella procedura di votazione (DTF 150 I 17 consid. 4.2; 113 Ia 46 consid. 5a). Un'audizione preventiva dei Comuni è tuttavia improbabilmente idonea a pregiudicare l'esito della votazione e a ledere così la libertà di voto derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. (cfr. in proposito il commentario della libera formazione della volontà ed espressione fedele del voto su glossagens.ch). Per quanto riguarda le condizioni temporali, il Consiglio di Stato disponeva di 16 mesi per l'elaborazione del controprogetto (§ 130 cpv. 4 GPR/ZH) presso un termine complessivo di 36 mesi fino alla votazione popolare (art. 30 cpv. 2 KV/ZH). Non appare escluso che anche in questo quadro temporale sarebbe stata possibile un'audizione sufficiente dei Comuni.

3.4 Audizione sufficiente nella commissione del Gran Consiglio

Il Tribunale federale non deve chiarire in modo esaustivo la questione dell'applicabilità dell'art. 85 cpv. 3 KV/ZH in caso di controproposte, poiché è determinante l'audizione effettivamente svolta. La Commissione dell'energia, dei trasporti e dell'ambiente (KEVU) del Gran Consiglio ha invitato, oltre alle organizzazioni della luce blu e ad altre sedi, anche rappresentanze delle Città di Zurigo e Winterthur nonché dell'Associazione dei presidenti comunali alla sua seduta del 27 agosto 2024. Tre membri della Municipalità della Città di Zurigo hanno potuto esporre in una presentazione la loro posizione sull'iniziativa popolare e sul controprogetto del Consiglio di Stato. Le esposte sono confluite nella valutazione della Commissione: così il controprogetto è stato adattato sulla base delle critiche della Città di Zurigo nel senso che tutti i proprietari delle strade lungo una linea devono essere coinvolti nella procedura.

Il Tribunale federale ritiene questa audizione sufficiente. Distingue deliberatamente il caso dalla sentenza 1C_477/2021, 1C_479/2021 del 3 novembre 2022 (in: ZBl 125/2024 pag. 386), in cui un'audizione in una commissione del Gran Consiglio era stata ritenuta insufficiente. In quel caso erano stati auditi soltanto due rappresentanti dell'Associazione dei presidenti comunali, ma non i rappresentanti dei Comuni ricorrenti stessi. Nel caso di specie sono stati quantomeno auditi tre membri della Municipalità della ricorrente, che hanno potuto esporre dettagliatamente il loro punto di vista prima dell'adozione del controprogetto. Inoltre, la sentenza 1C_477/2021 riguardava un'iniziativa parlamentare, per la quale una consultazione è prevista per legge (§ 65 cpv. 3 KRG/ZH) — il che non vale per un controproposta a un'iniziativa popolare. Il rinvio a Tobias Jaag (Commentario alla KV/ZH, n. 21 all'art. 85) conferma l'opinione che una partecipazione in commissioni e gruppi di lavoro non sostituisca il diritto di consultazione per quanto vige un obbligo legale di consultazione; che il coinvolgimento dei Comuni in commissioni costituisca tuttavia di principio una possibilità di audizione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH, in quanto non vige un obbligo legale di consultazione.

La censura della violazione dei diritti processuali di terzi (altri Comuni non auditi) è respinta con il rinvio al fatto che una parte non può dedurre dinanzi al Tribunale federale la violazione dei diritti processuali di terzi (art. 89 cpv. 1 lett. c LTF; sentenza 1C_266/2024 del 5 marzo 2026 consid. 3.2).

4. Contrarietà al diritto federale del § 29c PVG/ZH

La Città di Zurigo fa valere in via subordinata che il § 29c PVG/ZH sarebbe contrario al diritto federale. Argomenta che i costi aggiuntivi del trasporto pubblico derivanti da misure di zona 30 nel quadro del risanamento acustico delle strade costiturebbero costi indiretti non imputabili secondo il principio di causalità della LPAmb. Il Cantone estenderebbe così il concetto di costo disciplinato dal diritto federale in materia di risanamento acustico.

Il Tribunale federale applica il criterio di esame determinante del controllo astratto delle norme: una norma cantonale è annullata soltanto se si sottrae a ogni interpretazione compatibile con il diritto federale superiore (DTF 147 I 136 consid. 1.4; DTF 145 I 26 consid. 1.4; DTF 143 I 137 consid. 2.2). Il Tribunale federale si impone per ragioni di federalismo, proporzionalità e autonomia comunale una certa riserva.

Il principio della preminenza del diritto federale ex art. 49 cpv. 1 Cost. recita:

art. 49 cpv. 1 Cost. (RS 101)Commentario su glossagens.ch

«Il diritto federale prevale su quello cantonale contrario.»

Il Tribunale accerta che il diritto federale in materia ambientale non disciplina il sostegno dei costi delle conseguenze indirette delle misure di risanamento acustico — quali i costi aggiuntivi nell'esercizio del trasporto pubblico (cfr. per la sistematica della preminenza del diritto federale la panoramica su glossagens.ch). L'UFAM conferma nella sua presa di posizione che gli effetti sull'orario del trasporto pubblico non sono misure di limitazione delle emissioni, bensì eventualmente conseguenze indirette di queste ultime. La ripartizione dei costi di tali altri oneri potrebbe eventualmente essere normata mediante una regolamentazione d'indennizzo di diritto speciale. La questione se i costi indiretti debbano essere imputati secondo il principio di causalità della LPAmb, a parere del Tribunale, manca il bersaglio, poiché il diritto federale non disciplina chi debba sostenere tali costi indiretti. È piuttosto determinante se la regolamentazione cantonale violi o svuoti la legislazione federale in materia di protezione dell'ambiente e contro il rumore. Poiché la nuova regolamentazione non esige alcun divieto di misure edilizie o di prescrizioni in materia di circolazione e l'obbligo d'indennizzo interviene soltanto in via sussidiaria quando le misure compensative non sono possibili, non vi è alcuna violazione o svuotamento del diritto federale (cfr. anche il commentario sulla preminenza del diritto federale su glossagens.ch).

5. Arbitrio e buona fede (art. 9 Cost.)

La ricorrente deduce in via subordinata che il legislatore cantonale perseguirebbe con la regolamentazione speciale sulla ripartizione dei costi di fatto l'obiettivo di dissuadere i Comuni dal risanamento acustico e di eludere così la ponderazione degli interessi di diritto federale ex art. 11 cpv. 2 LPAmb. Il Tribunale federale esclude una violazione dell'art. 9 Cost. Un atto è arbitrario se non si fonda su seri motivi oggettivi (DTF 134 I 23 consid. 8). Dai materiali emerge che l'obiettivo primario del Consiglio di Stato consisteva nell'evitare i tempi persi nel trasporto pubblico mediante misure di compensazione, non già nell'impedire i risanamenti acustici. L'assunzione di eventuali costi aggiuntivi da parte dei Comuni era concepita come misura sussidiaria. Un'elusione consapevole del diritto federale non è evidente.

Collocamento nella giurisprudenza

Conferma della giurisprudenza sul diritto di partecipazione (art. 85 cpv. 3 KV/ZH)

La sentenza si colloca nella linea tradizionale della giurisprudenza zurighese sul diritto di partecipazione. Le decisioni guida determinanti DTF 136 I 265 (adozione del piano direttore, partecipazione nella procedura del piano direttore) e DTF 147 I 433 (pianificazione delle discariche, partecipazione dei Comuni e dei consorzi di scopo) avevano stabilito il diritto di partecipazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH quale diritto formale integrale dei Comuni, la cui violazione conduce all'annullamento dell'atto a prescindere dalla fondatezza materiale. La presente sentenza conferma integralmente questi principi, ma li applica a una nuova costellazione: il controprogetto a un'iniziativa popolare cantonale a livello legislativo.

L'orientamento dogmatico centrale consiste nel fatto che il Tribunale ritiene l'audizione in una commissione del Gran Consiglio sufficiente, sebbene nella sentenza 1C_477/2021, 1C_479/2021 del 3 novembre 2022 avesse ritenuto una tale audizione insufficiente. La distinzione avviene sulla base di due criteri: in primo luogo, il Comune ricorrente deve essere audito esso stesso (tramite i suoi organi), non soltanto un'associazione che lo rappresenta — nella sentenza 1C_477/2021 erano stati invitati unicamente rappresentanti dell'Associazione dei presidenti comunali, ma non i Comuni ricorrenti stessi. In secondo luogo, è determinante se vige un obbligo legale di consultazione: in caso di un'iniziativa parlamentare (come in 1C_477/2021) il § 65 cpv. 3 KRG/ZH prescrive una consultazione, che non può essere sostituita da un'audizione in commissione. In caso di controproposta a un'iniziativa popolare manca una tale base legale, sicché un'audizione in commissione è riconosciuta di principio come possibilità di audizione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH secondo la dottrina di Jaag (n. 21 all'art. 85 KV/ZH). Questa differenziazione precisa la giurisprudenza finora ed è dogmaticamente coerente con la metodologia di esame a due livelli dell'autonomia comunale, secondo cui su un primo livello va determinato il settore tutelato dall'autonomia secondo il diritto cantonale e su un secondo livello va esaminato se l'intervento cantonale violi l'autonomia.

Rispetto al commentario su glossagens.ch all'art. 50 Cost., secondo cui il legislatore cantonale può «restringere successivamente» l'autonomia, «purché non siano toccate competenze o requisiti garantiti direttamente dalla Costituzione», la sentenza conferma questa delimitazione: Il Tribunale riconosce esplicitamente che la legislazione cantonale ha la competenza per la limitazione successiva dell'autonomia, ma esige il rispetto del diritto di partecipazione formale quale salvaguardia procedurale.

Precisazione nel rapporto con la parità delle chances in caso di controproposte (art. 34 cpv. 2 Cost.)

La sentenza si confronta con il rapporto di tensione tra il diritto di partecipazione dei Comuni (art. 85 cpv. 3 KV/ZH) e la parità delle chances dei promotori dell'iniziativa (art. 34 cpv. 2 Cost.). Il Tribunale federale aveva sviluppato in DTF 150 I 17 (cfr. Riassunto su bger-update.ch) i principi sul controprogetto formale ed esige che il controprogetto non sia avvantaggiato nella procedura di votazione. La presente sentenza precisa: un'audizione preventiva dei Comuni sul controprogetto non pregiudica l'esito della votazione e non lede la libertà di voto derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. Ciò è in armonia con il Commentario all'art. 34 Cost. su glossagens.ch, secondo cui la libertà di voto può essere pregiudicata da misure delle autorità o private, ma un'audizione nella procedura legislativa non può essere qualificata come influenzamento inammissibile della formazione della volontà degli elettori. Il Tribunale lascia tuttavia esplicitamente aperta la questione se l'art. 85 cpv. 3 KV/ZH sia in generale applicabile in caso di controproposte, e decide unicamente sulla base dell'audizione effettivamente svolta.

Conferma della riserva nel controllo astratto delle norme

L'esame della contrarietà al diritto federale del § 29c PVG/ZH conferma la giurisprudenza consolidata sulla riserva giudiziaria nel controllo astratto delle norme (DTF 147 I 136 consid. 1.4; DTF 145 I 26 consid. 1.4; DTF 143 I 137 consid. 2.2). Il Tribunale annulla una norma cantonale soltanto se si sottrae a ogni interpretazione compatibile con il diritto federale. Ciò corrisponde all'Esposizione della preminenza del diritto federale su glossagens.ch, secondo cui in caso di dubbio la norma cantonale non è contraria se è possibile un'interpretazione compatibile con il diritto federale.

Dogmaticamente rilevante è l'accertamento che il diritto federale in materia ambientale non disciplina in modo esaustivo il sostegno dei costi delle conseguenze indirette delle misure di risanamento acustico. L'UFAM conferma che i costi aggiuntivi nell'esercizio del trasporto pubblico non sono misure di limitazione delle emissioni, bensì conseguenze indirette. La regolamentazione cantonale della ripartizione dei costi di tali costi indiretti non viola la preminenza del diritto federale, poiché la Confederazione non ha disciplinato in modo esaustivo questo settore. Ciò è in armonia con la Sistematica della gerarchia delle norme su glossagens.ch, secondo cui il diritto cantonale non è contrario se la Confederazione non ha adottato una regolamentazione esaustiva.

Connessione fattuale con l'iniziativa sul flusso del traffico di Sciaffusa

Un settore fattualmente connesso è stato trattato dal Tribunale federale nella sentenza 1C_345/2025 del 31 marzo 2026 (cfr. Riassunto su bger-update.ch). Vi si trattava dell'iniziativa sul flusso del traffico del Cantone di Sciaffusa, che intendeva fissare il limite di 50 km/h sulle strade cantonali in centro abitato e non ostacolare né rallentare il flusso del traffico di principio né mediante misure edilizie né mediante prescrizioni in materia di circolazione. Il Tribunale federale ha ritenuto questa iniziativa ammissibile, poiché il legislatore cantonale dispone di un ampio margine di manovra nella concretizzazione delle prescrizioni federali in materia di velocità. Entrambe le sentenze concernono il rapporto di tensione tra modellamento cantonale del traffico e prescrizioni federali — mentre la sentenza sciaffusiana esaminava l'ammissibilità di un'iniziativa, la presente sentenza tratta i limiti procedurali e di diritto federale di un controprogetto a livello legislativo.

Conclusione

La sentenza 1C_510/2025 respinge il ricorso della Città di Zurigo contro la revisione della PVG/ZH sotto ogni profilo. Essa conferma la giurisprudenza consolidata sul diritto di partecipazione ex art. 85 cpv. 3 KV/ZH, ma precisa le esigenze relative all'audizione dei Comuni nel contesto di controproposte a iniziative popolari cantonali: un'audizione in una commissione del Gran Consiglio può essere sufficiente se il Comune interessato ha potuto tempestivamente e in modo sostanzioso esprimersi tramite i propri organi, le sue osservazioni sono confluite nella discussione e non vige un obbligo legale di consultazione. La distinzione rispetto alla sentenza 1C_477/2021 avviene dogmaticamente in modo netto attraverso il criterio dell'audizione diretta del Comune ricorrente e la sussistenza di un obbligo legale di consultazione. Sotto il profilo materiale il Tribunale conferma l'ampio margine di discrezionalità del legislatore cantonale nella ripartizione dei costi nel settore del trasporto pubblico: poiché il diritto federale in materia ambientale non disciplina il sostegno dei costi indiretti delle misure di risanamento acustico, una regolamentazione cantonale di diritto speciale sulla ripartizione dei costi non viola la preminenza del diritto federale, purché non svuoti o eluda la legislazione contro il rumore.