1C_290/2026 — Congé d'un ouvrier communal pour refus persistant de coopération

Domaine du droit: Droit public du personnel · Autorité précédente: Tribunal supérieur du canton d'Uri · Composition: Ière Cour de droit public, juge fédéral Müller (président), juge fédéral Kneubühler, juge fédéral suppléant Weber · Issue de la procédure: Recours rejeté

Executive Summary

• Point central: Un ouvrier communal employé depuis 2007 par la commune de Bürglen UR s'est refusé pendant des années à accepter la subordination à un nouveau chef du service d'entretien instaurée en 2015. Après un avertissement (2017), un entretien de crise (2021) et une rupture définitive de la coopération, le Conseil communal a résilié le rapport de travail avec effet au 28 février 2022.
• Décision: Le Tribunal fédéral rejette le recours. Le motif de congé de l'art. 16 al. 2 let. d PV/UR (entrave importante à l'accomplissement des tâches en raison du comportement de l'employé) est réalisé. Il n'y a pas de violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), et le congé n'est ni abusif ni nul.
• Portée: L'arrêt confirme la jurisprudence constante selon laquelle le refus persistant de se conformer à une réorganisation et au nouveau supérieur constitue un motif de congé valable en droit public du personnel. Il précise en même temps les exigences relatives au droit d'être entendu avant un congé: qu'une appréciation interne provisoire de la situation ne transforme pas l'octroi du droit d'être entendu en farce, pour autant que la décision définitive n'ait pas encore été prise.

Faits

Situation initiale et genèse du conflit

A.________ était engagé, selon le contrat de travail du 24 janvier 2007, auprès de la commune de Bürglen UR, pour une durée indéterminée, en tant qu'ouvrier communal au service d'entretien à 100 pour cent. Au 1er juin 2015, la commune a engagé un autre collaborateur au sein du service d'entretien, qui a repris la nouvelle fonction de chef du service d'entretien et qui était lui-même subordonné au chef de la division des constructions. A.________, qui jusqu'alors travaillait pratiquement en toute autonomie, a exprimé son insatisfaction quant à la nouvelle subordination.

Après qu'aucune amélioration ne s'est produite du point de vue de la commune, A.________ a reçu un avertissement par lettre du 21 mars 2017. Il y était invité à soutenir la nouvelle structure organisationnelle et à exécuter les instructions et ordres de son supérieur, à défaut, la résiliation du rapport de travail serait envisagée. Par la suite, divers autres entretiens ont eu lieu, dont un entretien de crise le 23 juin 2021.

Procédure de congé

Le 13 septembre 2021, la présidente de la commune a informé A.________ oralement et par écrit que le Conseil communal avait l'intention de résilier le rapport de travail en raison du manque de collaboration avec le supérieur et du non-respect des instructions. Le secrétaire communal et le chef de la division des constructions ont également participé à cet entretien. A.________ s'est fait représenter par un avocat, a obtenu un accès complet au dossier et a déposé le 18 octobre 2021 une prise de position de sept pages. Par décision du 25 octobre 2021, le Conseil communal a résilié le rapport de travail en respectant le délai de congé de quatre mois, avec effet au 28 février 2022.

Autorités précédentes

Contre la décision de congé, A.________ a formé un recours de droit administratif auprès du Tribunal supérieur du canton d'Uri, qui a transmis la requête au Conseil d'État pour traitement. Celui-ci a rejeté le recours le 21 janvier 2025. Par requête du 17 février 2025, A.________ s'est à nouveau adressé au Tribunal supérieur, qui a rejeté le recours par décision du 24 avril 2026. Le recours en matière de droit public du 27 mai 2026 est dirigé contre cette décision, concluant à ce que le congé soit déclaré nul ou injustifié.

Considérants

Recevabilité (consid. 1–2)

Le Tribunal fédéral examine d'office et avec cognition libre les conditions d'entrée en matière (ATF 152 II 350 consid. 1). Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) d'une dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une affaire de droit public (art. 82 let. a LTF). Le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF ne s'applique pas, car il s'agit d'un litige de caractère pécuniaire: en cas d'admission éventuelle du recours, il existerait un droit à une indemnité selon l'art. 16 al. 4 PV/UR (trois salaires mensuels). La limite de la valeur litigieuse de fr. 15 000.-- (art. 85 al. 1 let. b comb. avec art. 51 al. 1 let. a LTF) est atteinte avec la valeur litigieuse non contestée de fr. 23 263.--.

Dans la mesure où le recourant demande également l'annulation de la décision du Conseil d'État du 21 janvier 2025, le recours est irrecevable, car la décision du Conseil d'État a été remplacée par la décision au fond du Tribunal supérieur (ATF 149 II 1 consid. 4.7; 136 II 539 consid. 1.2).

Griefs formels: Droit d'être entendu (consid. 3)

Pas de fixation prématurée de la décision

Le recourant reproche que le droit d'être entendu ne lui a pas été suffisamment accordé avant le congé. Il s'appuie sur un passage de la note au dossier du secrétaire communal du 23 août 2021, dans lequel il est dit: «Le droit d'être entendu doit être accordé à A. Betschart (Important: ne pas se comporter comme si le congé était déjà acquis)» (traduction libre).

art. 29 al. 2 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

«Les parties ont le droit d'être entendues.»

Le Tribunal fédéral constate que cette déclaration est formulée au conditionnel et qu'elle a été rédigée par le secrétaire communal, qui n'était pas seul compétent pour la décision en matière de personnel. Même s'il avait ainsi exprimé l'avis de la présidente de la commune et du chef de la division des constructions, le congé n'aurait pas été une chose acquise, car le Conseil communal en sa qualité d'organe collégial était compétent pour ce faire — et celui-ci n'a pris sa décision que le 25 octobre 2021. Au moment de l'octroi du droit d'être entendu, le 13 septembre 2021, il existait encore des marges de manœuvre juridiques, par exemple une solution à l'amiable. Le fait que, du point de vue de l'administration communale, la poursuite du rapport de travail n'entrait plus en ligne de compte tient à la nature des choses et ne constitue pas une violation du droit d'être entendu. Ceci correspond à la jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle, en droit public du personnel, des possibilités relativement informelles de s'exprimer avant le congé peuvent satisfaire au droit constitutionnel d'être entendu, pour autant qu'il était clair pour la personne concernée qu'elle devait s'attendre à une telle mesure et qu'il est déterminant de savoir si elle a pu faire valoir son point de vue de manière efficace (ATF 144 I 11 consid. 5.3).

Pas de refus injustifié d'entendre un témoin

Le recourant critique le fait que sa fille, qui aurait entendu une rumeur avant la communication du congé, n'a pas été auditionnée comme témoin dans la procédure devant l'autorité précédente. L'autorité précédente pouvait, dans le cadre d'une appréciation anticipée des preuves exempte d'arbitraire (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 141 I 60 consid. 3.3), renoncer à une audition, car il n'était plus possible d'établir a posteriori quand, par qui et sous quelle forme une telle rumeur avait été répandue. Une simple rumeur ne prouve par ailleurs pas que le congé était déjà acquis.

Pas de violation de l'obligation de motiver

La motivation doit brièvement exposer les considérations qui ont guidé l'autorité. Il n'est pas nécessaire que la motivation de la décision examine de manière approfondie tous les points de vue des parties et réfute expressément chaque moyen (ATF 148 III 30 consid. 3.1; 136 I 229 consid. 5.2). Le recourant était manifestement en mesure de contester la décision de congé de manière appropriée (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1), ce qui exclut une violation de l'obligation de motiver.

Établissement des faits (consid. 4)

Le recourant critique l'établissement des faits par l'autorité précédente, mais expose sur de larges passages sa propre version en des moyens libres, sans préciser en quoi l'autorité précédente aurait établi les faits de manière arbitraire. Une critique purement appelatoire n'est pas recevable devant le Tribunal fédéral (ATF 148 I 104 consid. 1.5).

Il ressort suffisamment clairement du dossier — en particulier par l'avertissement du 21 mars 2017 et le procès-verbal d'entretien du 23 juin 2021 — que le recourant ne voulait pas ou ne pouvait pas accepter la subordination au nouveau chef du service d'entretien. L'autorité précédente pouvait apprécié sa déclaration selon laquelle il dirigeait pratiquement seul le service d'entretien comme une preuve d'un manque de compréhension du rôle. L'argument selon lequel l'âge (55 ans) et les années de service (14 ¾ ans) n'auraient pas été suffisamment pris en compte est également mal fondé: l'autorité précédente a examiné la situation personnelle et a conclu à juste titre qu'il ne pouvait être question d'un congé peu avant la retraite, car au moment du congé, il restait encore environ dix années d'activité lucrative.

Motif de congé valable (consid. 5)

Disposition déterminante et qualification juridique

Selon l'art. 16 al. 1 PV/UR, le congé exige un motif valable; il ne doit notamment pas être abusif au sens du code des obligations. Les dispositions reprises du code des obligations ne valent alors pas comme droit privé fédéral, mais comme droit cantonal ou communal subsidiaire (ATF 140 I 320 consid. 3.3; arrêt 8C_693/2021 du 27 octobre 2022 consid. 3.3). Il en résulte que le Tribunal fédéral ne contrôle l'application de ces dispositions que sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.; art. 106 al. 2 LTF).

art. 335 CO (RS 220)Commentaire sur glossagens.ch

«1 Le contrat de durée indéterminée peut être résilié par chacune des parties. 2 La partie qui donne le congé doit motiver sa décision par écrit si l'autre partie le demande.»

art. 336 CO (RS 220)Commentaire sur glossagens.ch

«1 Le congé est abusif lorsqu'il est donné par une partie: a. pour une raison inhérente à la personnalité de l'autre partie, à moins que cette raison n'ait un lien avec le rapport de travail ou ne porte sur un point essentiel un préjudice grave au travail dans l'entreprise; b. en raison de l'exercice par l'autre partie d'un droit constitutionnel, à moins que l'exercice de ce droit ne viole une obligation résultant du contrat de travail ou ne porte sur un point essentiel un préjudice grave au travail dans l'entreprise; c. seulement afin d'empêcher la naissance de prétentions juridiques de l'autre partie, résultant du contrat de travail; d. parce que l'autre partie fait valoir de bonne foi des prétentions résultant du contrat de travail; e. parce que l'autre partie accomplit un service obligatoire, militaire ou dans la protection civile, ou un service civil, en vertu de la législation fédérale, ou parce qu'elle accomplit une obligation légale lui incombant sans qu'elle ait demandé de l'assumer. 2 Est également abusif le congé donné par l'employeur: a. en raison de l'appartenance ou de la non-appartenance du travailleur à une organisation de travailleurs ou en raison de l'exercice conforme au droit d'une activité syndicale; b. pendant que le travailleur, représentant élu des travailleurs, est membre d'une commission d'entreprise ou d'une institution liée à l'entreprise et que l'employeur ne peut prouver qu'il avait un motif justifié de résiliation. c. sans respecter la procédure de consultation prévue pour les licenciements collectifs (art. 335f). 3 Dans les cas prévus à l'al. 2, let. b, la protection du représentant des travailleurs dont le mandat a pris fin en raison d'un transfert des rapports de travail (art. 333) est maintenue jusqu'au moment où ce mandat aurait expiré si le transfert n'avait pas eu lieu.»

Réalisation du motif de congé selon l'art. 16 al. 2 let. d PV/UR

L'intimée s'est prévalue du motif de congé de l'art. 16 al. 2 let. d PV/UR: un motif valable est donné lorsque le comportement de l'employé rend considérablement plus difficile l'accomplissement des tâches du supérieur hiérarchique ou d'autres employés.

L'autorité précédente a constaté qu'une rupture définitive était survenue entre le recourant et son supérieur direct au cours de l'année 2021. Le recourant avait refusé totalement et ouvertement la collaboration au cours des derniers mois de son engagement: il réagissait aux instructions soit pas du tout, soit de manière refusante et répondait que le supérieur n'avait rien à lui dire. Ce comportement a conduit à l'ébranlement du rapport de confiance, à une atteinte significative au climat de travail et à l'impossibilité d'une collaboration fonctionnelle au sein de l'équipe. Le manque de compréhension du rôle et l'attitude de refus étaient suffisamment documentés sur plusieurs années, en particulier par l'avertissement du 21 mars 2017 et le procès-verbal d'entretien du 23 juin 2021.

Obligation de protection et proportionnalité

Le recourant reproche à l'autorité précédente une violation des principes de droit fédéral relatifs à l'obligation de protection et à la proportionnalité. Le Tribunal fédéral répond que le recourant a été informé à plusieurs reprises, bien avant le prononcé du congé, de la nécessité de modifier son comportement. Les nombreux entretiens menés sur une longue période montrent que le congé n'a nullement été prononcé de manière précipitée, mais qu'il a constitué le point final d'une évolution de longue durée. L'autorité précédente pouvait déduire sans arbitraire que des mesures d'accompagnement plus poussées comme mesures moins radicales — par exemple un coaching ou une médiation — n'auraient pas été prometteuses dès le départ compte tenu de l'attitude fondamentale adoptée par le recourant. Ceci correspond à la qualification dogmatique présentée dans le commentaire Glossagens sur l'art. 336 CO, selon laquelle la protection contre le congé du CO n'est pas une protection de l'existence du rapport de travail, mais un système de sanctions, et que la liberté de résiliation ne trouve ses limites que dans l'interdiction de l'abus.

Pas d'exercice détourné du droit de résiliation

Le recourant fait valoir que le conflit avec son supérieur serait dû à des causes structurelles que l'intimée aurait dû corriger. Ni l'absence d'un cahier des charges à jour ni les autres prétendus déficits organisationnels n'étaient toutefois susceptibles de justifier le comportement du recourant. Il n'y avait aucune indication que le supérieur se serait fait remarquer lui-même par un comportement inadapté ou que ses instructions étaient inadéquates, dénuées de sens ou autrement nuisibles pour l'exploitation.

Nullité ou caractère abusif (consid. 6)

L'autorité précédente pouvant conclure à un motif de congé valable conformément au droit fédéral, il n'y a pas non plus de congé abusif, et encore moins de congé nul. Le recours se révèle infondé tant dans sa conclusion principale que dans sa conclusion subsidiaire.

Intégration dans la jurisprudence

Confirmation de la jurisprudence relative au motif de congé valable en cas de congé lié au comportement

Le présent arrêt s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle cohérente, selon laquelle le refus persistant de coopération et le manque de compréhension du rôle à l'égard du supérieur constituent un motif de congé valable en droit public du personnel. Le Tribunal fédéral a déjà confirmé dans l'ATF 140 I 320 consid. 3.3 le principe selon lequel les dispositions du CO auxquelles le droit du personnel cantonal renvoie valent comme droit cantonal et ne sont contrôlables que de manière limitée (contrôle d'arbitraire). Dans l'arrêt 1C_728/2025, le Tribunal fédéral a également confirmé le 9 juin 2026 qu'un congé fondé sur un motif valable n'est pas abusif, et a illustré la distinction entre l'indemnité de départ (vice de procédure) et l'indemnité (violation de l'obligation de protection) en droit public du personnel. Dans l'arrêt 1C_474/2024 du 21 février 2025 également, le Tribunal fédéral a retenu que des problèmes de comportement persistants malgré des avertissements répétés justifient un congé et que le refus de l'autorité précédente d'admettre d'autres preuves est admissible lorsque des preuves suffisantes sont déjà disponibles.

La particularité du cas d'espèce réside dans la dimension temporelle: le conflit existait depuis la réorganisation de 2015, a donné lieu à un premier avertissement en 2017, a été abordé en 2021 lors d'un entretien de crise et a finalement conduit au congé après plusieurs mois supplémentaires de refus ouvert de coopération. Le Tribunal fédéral souligne expressément que c'est précisément cette longue genèse, avec de multiples occasions de modifier le comportement, qui fait apparaître le congé comme proportionné et réfute le reproche d'un agissement précipité. Ceci est en accord avec la systématique présentée dans le commentaire Glossagens sur l'art. 335 CO, selon laquelle le congé ordinaire et le congé avec effet immédiat entretiennent un rapport graduel: lorsque les conditions du congé avec effet immédiat font défaut, le congé ordinaire reste possible — et en l'espèce, c'était précisément un congé ordinaire qui avait été prononcé après plusieurs avertissements préalables.

Précision sur le droit d'être entendu lors du congé

Les considérants relatifs au droit d'être entendu précisent les principes posés dans l'ATF 144 I 11 consid. 5.3. Le Tribunal fédéral y avait retenu que, en droit public du personnel, des possibilités relativement informelles de s'exprimer avant le congé peuvent satisfaire au droit constitutionnel d'être entendu, pour autant qu'il était clair pour la personne concernée qu'elle devait s'attendre à une telle mesure et qu'il est déterminant de savoir si elle a pu faire valoir son point de vue de manière efficace. Le présent arrêt applique ces principes à une constellation dans laquelle le recourant faisait valoir que le congé était déjà décidé au moment de l'octroi du droit d'être entendu. Le Tribunal fédéral précise qu'une appréciation interne provisoire de la situation de fait et de droit par la préparation de la décision — en l'espèce sous forme d'une note au dossier du secrétaire communal — ne transforme pas l'octroi du droit d'être entendu en farce, tant que la décision définitive est encore pendante auprès de l'organe compétent (en l'espèce le Conseil communal) et qu'il reste des marges de manœuvre juridiques. Ceci concorde avec la jurisprudence, selon laquelle il tient à la nature des choses que les organes de décision doivent préalablement procéder à une certaine appréciation, mais qu'il est déterminant que cette appréciation soit manifestement provisoire et subordonnée aux déclarations de la personne concernée.

Dans l'arrêt 1C_593/2025 du 10 mars 2026, le Tribunal fédéral a également examiné le droit d'être entendu lors d'un congé en droit public du personnel et a constaté que celui-ci peut être respecté même en cas de bref délai pour prendre position lorsque les circonstances du cas d'espèce (en l'occurrence: rapport de travail à durée déterminée, formation juridique de la personne concernée) le justifient. Les deux arrêts conjointement montrent que le Tribunal fédéral applique, lors de l'examen du droit d'être entendu dans la procédure de congé, un critère pragmatique et lié au cas d'espèce et ne pose pas d'exigences formalistes, pour autant que la personne concernée ait eu l'occasion de s'exprimer de manière efficace.

Rapport avec l'obligation de protection et le principe de proportionnalité

Le considérant selon lequel des mesures moins radicales telles qu'un coaching ou une médiation n'auraient pas été prometteuses dès le départ compte tenu de l'attitude fondamentale adoptée par le travailleur se démarque des cas dans lesquels le Tribunal fédéral a admis une violation de l'obligation de protection parce que l'employeur n'avait engagé aucune mesure concrète pour résoudre le conflit — comme par exemple dans la décision de la Commission de recours administratif de Saint-Gall III/2-2019/3 du 29 juin 2021, qui a admis une violation de l'obligation de protection parce qu'aucune mesure concrète n'avait été prise pour résoudre le conflit entre un collaborateur cadre et l'autorité hiérarchique. Le Tribunal fédéral, en l'espèce, a en revanche pu constater sans arbitraire que de telles mesures n'étaient pas exigibles ici, car le recourant avait fondamentalement rejeté la réorganisation dès le départ et n'avait manifesté aucune disposition à coopérer.

La systématique du droit public du personnel présentée sur la page thématique consacrée aux congés injustifiés sur glossagens.ch expose que, pour le personnel cantonal et communal, les lois cantonales sur le personnel respectives contiennent leurs propres règles relatives aux motifs de congé, à l'indemnité et au maintien de l'engagement. Le cas d'espèce illustre cette déclinaison de manière éloquente: le règlement du personnel d'Uri (PV/UR) exige à l'art. 16 al. 1 un motif valable et renvoie, pour le caractère abusif, au CO, mais la disposition déterminante — l'art. 16 al. 2 let. d PV/UR (entrave importante à l'accomplissement des tâches en raison du comportement de l'employé) — est spécifiquement de droit public et n'a pas d'équivalent direct en droit privé. Le Tribunal fédéral limite son contrôle à l'arbitraire, ce qui tient compte du fait que cette disposition est de droit cantonal.

Conclusion

L'arrêt 1C_290/2026 constitue un exemple illustratif de la contrôlabilité limitée du droit du personnel cantonal par le Tribunal fédéral. Le congé d'un ouvrier communal de longue date, qui a refusé pendant six ans d'accepter une réorganisation du service d'entretien et a finalement rompu totalement la collaboration avec son supérieur, a été confirmé comme conforme au droit fédéral par le Tribunal fédéral. L'arrêt confirme trois points centraux de la jurisprudence jusqu'ici: Premièrement, le refus persistant de coopération constitue un motif de congé valable. Deuxièmement, le droit d'être entendu est satisfait lorsque la personne concernée a eu l'occasion de s'exprimer en détail sur l'affaire, même si l'autorité a déjà formé une appréciation provisoire en interne. Troisièmement, un congé n'est pas disproportionné lorsqu'il est prononcé après plusieurs avertissements préalables et des entretiens menés sur des années comme point final d'une évolution conflictuelle de longue durée et que des mesures moins radicales étaient d'emblée vouées à l'échec.