BVGer A-573/2025 — Unzulässige Subdelegation der Schutzfristfestlegung im Archivrecht

Rechtsgebiet: Verwaltungsrecht (Archivrecht) · Vorinstanz: Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS · Besetzung: BVGer, Abteilung I — Richterin Ackermann (Vorsitz), Richter Tiefenthal, Richter Metzger, Gerichtsschreiberin Lehner · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, Verfügung aufgehoben, Zurückweisung an Vorinstanz

Executive Summary

• Kernpunkt: Das BVGer hält die im Anhang 3 der Archivierungsverordnung (VBGA) festgelegte 80-jährige Schutzfrist für militärisches Archivgut (E5480B) für rechtswidrig: Das EDI war nicht befugt, abweichende Schutzfristen über die vom Bundesrat bestimmte Regelfrist von 50 Jahren hinaus festzulegen. Allenfalls wäre eine solche Subdelegation zudem wegen der Tragweite der Grundrechtseingriffe nach Art. 48 Abs. 1 RVOG unzulässig.
• Entscheidung: Die Beschwerde eines SRF-Journalisten wird gutgeheissen; die Verfügung des VBS wird aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung zurückgewiesen. Die 80-jährige Schutzfrist ist unbeachtlich; massgeblich ist die verlängerte Schutzfrist von 50 Jahren (Art. 14 Abs. 2 VBGA), die abgelaufen ist. Die Vorinstanz muss prüfen, ob eine Einzelfallbeschränkung nach Art. 12 Abs. 2 BGA gerechtfertigt ist.
• Bedeutung: Der Entscheid klärt erstmals gerichtlich die Grenzen der Subdelegation im Archivierungsverordnungsrecht und stärkt die Informations-, Medien- und Forschungsfreiheit. Die Frage der Subdelegation von Schutzfristen ist höchstrichterlich noch nicht geklärt; ein Weiterzug ans Bundesgericht ist möglich (Art. 82 ff. BGG, Frist 30 Tage).

Sachverhalt

A._______, Journalist beim Schweizer Radio und Fernsehen (SRF), reichte im September 2024 beim Bundesarchiv ein Gesuch um Einsicht in die Unterlagen E5480B#1977/105#464* mit dem Titel «Sauerstoffgewinnungsanlage Grüebli» aus dem Jahr 1959 ein. Das Bundesarchiv überwies das Gesuch zuständigkeitshalber an das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Dieses verwehrte die Einsicht zunächst informell per E-Mail, nach Verlangen einer beschwerdefähigen Verfügung dann mit einer solchen vom 10. Dezember 2024. Begründet wurde die Abweisung damit, dass das Archivgut mit der Signatur E5480B gemäss Anhang 3 der Archivierungsverordnung (VBGA) einer verlängerten Schutzfrist von 80 Jahren unterstehe, die noch nicht abgelaufen sei. Ausserdem sei das Objekt Grüebli nach wie vor als klassifizierte Anlage im Anlageverzeichnis des Chefs der Armee aufgeführt; eine Einsicht sei geeignet, die Sicherheit der Eidgenossenschaft zu gefährden.

Gegen diese Verfügung erhob A._______ Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragte Aufhebung und Bewilligung der Einsicht, eventualiter Rückweisung an die Vorinstanz. Er macht geltend, die 80-jährige Schutzfrist sei gesetzeswidrig, weil die Delegation vom Bundesrat an das EDI in Art. 14 Abs. 5 VBGA gegen Art. 48 Abs. 1 RVOG verstosse; die Festlegung von Schutzfristen könne nicht an ein Departement delegiert werden. Jedenfalls gelte die 30-jährige Schutzfrist nach Art. 9 Abs. 1 BGA, die längst abgelaufen sei. Hilfsweise sei die Verweigerung unverhältnismässig, da die Unterlagen aus dem Jahr 1959 die heutige Anlage nicht mehr beträfen und die Vorinstanz keine Interessenabwägung vorgenommen habe.

Erwägungen

Zuständigkeit und Eintreten

Das BVGer bejaht seine Zuständigkeit gestützt auf Art. 31 VGG, da die angefochtene Verfügung vom VBS als Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der ablehnenden Verfügung formell und materiell beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 VwVG).

Grundrechtliche Relevanz der Archivierungseinsicht

Das BVGer stellt einleitend fest, dass die Einsicht in staatliche Archivunterlagen grundrechtliche Relevanz hat. Die Medienfreiheit nach Art. 17 BV erfasst grundsätzlich jede Form der journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind (BGE 137 I 209 E. 4.2; BGer 1C_257/2022 vom 7. Juni 2023 E. 7.1). Der Zugang zu amtlichen Unterlagen kann in den Schutzbereich der Forschungsfreiheit nach Art. 20 BV fallen (BGE 127 I 145 E. 4d/bb). Auch die Informationsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 BV wird durch die Öffentlichkeit der Verwaltung verwirklicht (BGE 142 II 313 E. 3.1), auch wenn Art. 16 Abs. 3 BV Einschränkungen bei der Beschaffung aus nicht allgemein zugänglichen Quellen vorsieht. Der EGMR räumt zudem Medienschaffenden unter Umständen Rechte auf Zugang zu behördlichen Unterlagen ein (EGMR, Urteil Magyar Helsinki Bizottság gegen Ungarn vom 8. November 2016, Nr. 18030/11, § 164 ff.).

Der Onlinekommentar zu Art. 17 BV hält fest, dass die Medienfreiheit Medienschaffenden ein Recht auf Zugang zu staatlichen Quellen vermittelt, das nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung über die im Rahmen der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 BV garantierten Zugangsrechte hinausgeht (vgl. Onlinekommentar zu Art. 17 BV, Rz. 23). Diese dogmatische Einordnung bestätigt die Auffassung des BVGer, dass die Archivverweigerung einen Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen darstellt. Der Onlinekommentar zu Art. 16 BV verweist seinerseits auf BGE 127 I 145 (Bundesarchiv) als Beleg dafür, dass die Informationsfreiheit auch den Zugang zu archivierten Akten betrifft, wenn auch mit Einschränkungen bei nicht allgemein zugänglichen Quellen (vgl. Onlinekommentar zu Art. 16 BV, Rz. 92 ff.).

Zentrale Auslegung von Art. 48 RVOG: Grenzen der Subdelegation

Das BVGer prüft in einer konkreten Normenkontrolle die Rechtmässigkeit des Eintrags in Anhang 3 VBGA, wonach die Schutzfrist für das Archivgut E5480B 80 Jahre beträgt. Es erörtert zunächst die verfassungs- und gesetzesmässigen Vorgaben zur Delegation von Rechtsetzungskompetenzen:

Art. 48 Abs. 1 RVOG (SR 172.010)«Der Bundesrat kann die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtssätzen auf die Departemente übertragen. Er berücksichtigt dabei die Tragweite der Rechtssätze.»

Der Vorbehalt des formellen Gesetzes für schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte (Art. 164 Abs. 1 Bst. b und c BV; Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV analog) dient der demokratischen Legitimation und der Gewaltenteilung. Die demokratische Legitimation ist bei Departementsverordnungen abgeschwächt (BGE 147 I 485 E. 3.1.1; BGE 143 I 253 E. 6.2). Rechtsetzungsaufgaben von wesentlicher politischer, finanzieller oder wirtschaftlicher Tragweite sind nicht für eine Delegation an ein Departement geeignet. Die Tragweite bestimmt sich unter anderem danach, ob eine Bestimmung Aussenwirkung hat (höhere Tragweite) oder sich vorwiegend auf Bundesbehörden bezieht (geringere Tragweite; Botschaft RVOG, BBl 1993 III 997, 1098). Technische Vorschriften können eher delegiert werden.

Auslegung von Art. 9 und Art. 12 BGA: Schutzfristen und Delegation

Art. 9 BGA (SR 152.1)«1 Das Archivgut des Bundes steht der Öffentlichkeit nach Ablauf einer Schutzfrist von 30 Jahren unter Vorbehalt der Artikel 11 und 12 unentgeltlich zur Einsichtnahme zur Verfügung. 2 Unterlagen, welche bereits vor ihrer Ablieferung an das Bundesarchiv öffentlich zugänglich waren, bleiben auch weiterhin öffentlich zugänglich.»

Art. 12 BGA (SR 152.1)«1 Besteht bei bestimmten Kategorien von Archivgut ein überwiegendes schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse gegen die Einsichtnahme durch Dritte, so kann der Bundesrat in einer Verordnung zeitlich befristet die Einsichtnahme nach Ablauf der Schutzfrist beschränken oder untersagen. 2 Besteht im Einzelfall bei Archivgut ein überwiegendes schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse gegen die Einsichtnahme durch Dritte, so kann die abliefernde Stelle oder das Bundesarchiv eine Einsichtnahme nach Ablauf der Schutzfrist zeitlich befristet beschränken oder untersagen.»

Art. 12 Abs. 1 BGA enthält eine Delegation an den Bundesrat: Er kann für bestimmte Kategorien von Archivgut verlängerte Schutzfristen festlegen. Gestützt darauf hat der Bundesrat in Art. 14 Abs. 2 VBGA die Regelfrist von 50 Jahren bestimmt und in Art. 14 Abs. 3 und 4 VBGA die schutzwürdigen Interessen näher definiert. Art. 14 Abs. 5 VBGA enthält sodann eine Subdelegation an das EDI: «Die Bestände mit besonderen Schutzfristen nach Artikel 12 Absatz 1 des Gesetzes sind in Anhang 3 aufgeführt. Die Liste kann vom Eidgenössischen Departement des Innern geändert oder ergänzt werden.»

Umfang und Zulässigkeit der Subdelegation

Das BVGer stellt fest, dass aus Wortlaut und Systematik des Art. 14 VBGA nicht ohne Weiteres ersichtlich ist, wie weit die Delegation an das EDI reicht. Es untersucht die Entstehungsgeschichte von Anhang 3 VBGA und kommt zu folgenden Feststellungen:

• Die ursprüngliche Version von Anhang 3 VBGA vom 8. September 1999 enthielt keine von der 50-jährigen Frist abweichenden Schutzfristen. Bei einzelnen Kategorien (inklusive E5480B) hiess es unter «Bemerkungen», dass zusätzliche Schutzfristen über 50 Jahre je nach Gebrauchsdauer der Anlage verfügt würden — dies bezog sich auf die Einzelfallbeschränkung nach Art. 12 Abs. 2 BGA.
• Erst mit einer Änderung durch das EDI am 28. Oktober 2004 erschienen vereinzelt Schutzfristen von 80 oder mehr Jahren. Für das Archivgut E5480B wurde die 80-jährige Frist am 29. August 2012 aufgenommen; ab dem 25. Oktober 2023 wurde sie in einer eigenen Spalte «Schutzfrist» verankert.

Das BVGer folgert daraus, dass die originäre Systematik dafür spricht, dass hinsichtlich der Festlegung von Schutzfristen keine Delegation an das EDI vorgesehen war. Gestützt wird dies durch die Evaluation von Bolliger/Gerber/Cottier (2020), die ebenfalls Zweifel an der Delegationspraxis äussern. Das EDI war demnach nicht befugt, längere Schutzfristen als 50 Jahre vorzusehen. Die 80-jährige Schutzfrist ist nicht mit übergeordnetem Recht vereinbar und unbeachtlich.

Das Gericht prüft hilfsweise, ob — man ginge entgegen dieser Auffassung von einer Delegation der Fristfestlegung aus — diese gegen Art. 48 Abs. 1 RVOG verstösst. Angesichts der Bedeutung der Archivierungseinsicht für die Informations-, Medien- und Wissenschaftsfreiheit ist die Festlegung von Schutzfristen eine wichtige rechtsetzende Aufgabe mit massgeblicher Aussenwirkung. Von einer Bestimmung geringer Tragweite, zu deren Erlass der Bundesrat ein Departement beauftragen darf, kann keine Rede sein. Eine solche Delegationsnorm verstiesse gegen Art. 48 Abs. 1 RVOG.

Ergebnis zur Schutzfrist und Folgeprüfung

Die 80-jährige Schutzfrist ist unbeachtlich. Es gilt jedoch nicht die 30-jährige Schutzfrist nach Art. 9 Abs. 1 BGA (wie der Beschwerdeführer meint), sondern die verlängerte Schutzfrist von 50 Jahren nach Art. 14 Abs. 2 VBGA, da das Archivgut E5480B nach wie vor eine Kategorie mit besonderen Schutzfristen nach Art. 12 Abs. 1 BGA bildet. Diese 50-jährige Frist ist für die Unterlagen aus dem Jahr 1959 (abgeliefert 1977) zwischenzeitlich abgelaufen (Art. 10 BGA, Art. 13 Abs. 1 VBGA). Unter Vorbehalt der Einzelfallprüfung stehen die Unterlagen der Öffentlichkeit zur Einsicht zur Verfügung.

Das BVGer weist die Sache an die Vorinstanz zurück, damit diese prüft, ob eine Einzelfallbeschränkung nach Art. 12 Abs. 2 BGA gerechtfertigt ist. Die bisherige Begründung des VBS — die Klassifizierung der Anlage im Anlageverzeichnis des Chefs der Armee — genügt nicht: Die Klassifizierung von Unterlagen entfällt nach Ablauf der regulären Schutzfrist von 30 Jahren (Art. 14 Abs. 2 ISG i.V.m. Art. 26 Abs. 1 und 3 BGA). Für eine Verweigerung nach Art. 12 Abs. 2 BGA bedürfte es einer besonderen Ausgangslage, die von der Vorinstanz nicht belegt wurde. Die Vorinstanz muss eine konkrete Interessenabwägung vornehmen, das Einsichtsinteresse des Beschwerdeführers würdigen und mildere Massnahmen prüfen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Delegations- und Subdelegationsfragen: noch nicht höchstrichterlich geklärt

Die zentrale Rechtsfrage dieses Urteils — ob die Subdelegation der Schutzfristfestlegung vom Bundesrat an das EDI via Art. 14 Abs. 5 VBGA mit Art. 48 Abs. 1 RVOG vereinbar ist — ist höchstrichterlich bislang nicht geklärt. Das Bundesgericht hat sich in seiner Rechtsprechung zum Archivierungsrecht mehrfach mit Schutzfristen und Interessenabwägungen befasst, die Delegationsfrage jedoch nicht behandelt. BGE 127 I 145 befasst sich mit der Informations- und Wissenschaftsfreiheit beim Zugang zu archivierten Strafakten und bestätigt, dass kein genereller Anspruch auf Beschaffung von Informationen aus nicht allgemein zugänglichen Quellen besteht, lässt die Frage der Delegation von Schutzfristkompetenzen aber offen. Auch BGE 139 I 129 behandelt das Einsichtsrecht in Archivgut während laufender Schutzfrist nach Justizöffentlichkeitsgesichtspunkten, nicht jedoch die Zulässigkeit der Subdelegation.

Das BVGer stützt seine Argumentation auf die allgemeinen Delegationsgrundsätze des Bundesgerichts zu Art. 48 RVOG und Art. 164 Abs. 2 BV (BGE 144 II 376 E. 7.2; BGE 144 III 353 E. 2.3) und wendet diese erstmals auf das Archivierungsverordnungsrecht an. Die historische Analyse der Entstehung von Anhang 3 VBGA — ursprünglich ohne abweichende Fristen, erst nachträglich durch EDI-Änderungen eingeführt — ist ein starkes Indiz dafür, dass der Bundesrat die Fristfestlegung gar nicht delegieren wollte. Diese dogmatische Einordnung geht über die bisherige Rechtsprechung hinaus und präzisiert die Grenzen departementaler Rechtsetzung im Archivrecht. Ein Weiterzug ans Bundesgericht liegt nahe und wäre geeignet, die Frage höchstrichterlich zu klären.

Interessenabwägung im Archivzugangsrecht: Bestätigung der BGer-Linie

Soweit das BVGer die Anforderungen an eine Einzelfallbeschränkung nach Art. 12 Abs. 2 BGA formuliert, bestätigt es die Rechtsprechung des Bundesgerichts. In 1C_257/2022 vom 7. Juni 2023 (Crypto-Affäre) hat das Bundesgericht festgehalten, dass die Zugehörigkeit eines Archivdossiers zu einer Kategorie nach Art. 12 Abs. 1 BGA nicht per se eine Einsicht in jedem konkreten Fall ausschliesst, und dass eine Interessenabwägung erforderlich ist (vgl. die Zusammenfassung auf bger-update.ch). Das BVGer wendet diese Grundsätze an: Die pauschale Berufung auf die Klassifizierung der Anlage genügt nicht; die Vorinstanz muss die Gefährdung schutzwürdiger öffentlicher Interessen in konkreter Weise darlegen und eine sorgfältige Interessenabwägung durchführen. In diesem Punkt stimmt das Urteil mit der BGer-Rechtsprechung überein.

Der Onlinekommentar zu Art. 17 BV betont, dass die Medienfreiheit ein Recht auf Zugang zu staatlichen Quellen vermittelt, das über die Informationsfreiheit hinausgeht (vgl. Onlinekommentar zu Art. 17 BV, Rz. 23). Das BVGer bestätigt dies, indem es die Archivverweigerung als Eingriff in die Medienfreiheit qualifiziert und die Vorinstanz zur konkreten Interessenabwägung verpflichtet. Allerdings grenzt sich das BVGer insoweit ab, als es die Grundrechtsrelevanz zwar bejaht, die materielle Interessenabwägung aber an die Vorinstanz zurückverweist, statt sie selbst vorzunehmen — eine Zurückhaltung, die dem gesetzlichen Prüfungsmassstab (Art. 49 VwVG) und der forensischen Aufklärungspflicht der Verwaltungsbehörde entspricht.

Verwandte Annex-Entscheide: A-7505/2025 (Hezbollah-Dossiers)

Ein eng verwandter Entscheid desselben Gerichts (BVGer, Abteilung I) liegt mit A-7505/2025 vom 11. September 2026 vor. Dort ging es um die Verweigerung des EDA, Einsicht in drei Hezbollah-Dossiers zu gewähren. Das BVGer hob die Verfügung ebenfalls auf und wies die Sache zur differenzierten Interessenabwägung zurück, da die pauschale Begründung nicht genügte und das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt war. Beide Entscheide teilen die Kernbotschaft: Eine pauschale Archivverweigerung ohne konkrete Interessenabwägung und Prüfung milderer Massnahmen ist rechtswidrig. Während A-7505/2025 jedoch die Anwendungspraxis von Art. 13 BGA (Einsicht während der Schutzfrist) rügt, befasst sich A-573/2025 mit der vorgelagerten Frage der Rechtmässigkeit der Schutzfristfestlegung selbst — eine Frage, die in A-7505/2025 nicht zur Debatte stand.

BGE 148 II 273: Person der Zeitgeschichte im Archivrecht

Das Bundesgericht hat in BGE 148 II 273 die Rechtsprechung zu absoluten und relativen Personen der Zeitgeschichte im Archivrecht entwickelt und eine fehlende umfassende Interessenabwägung gerügt. Das vorliegende Urteil schliesst sich dieser Linie an, soweit es die Notwendigkeit einer konkreten Interessenabwägung betont, geht aber in der Delegationsfrage darüber hinaus.

Fazit

Das Urteil ist von praxisrelevanter Bedeutung für das schweizerische Archivrecht. Es klärt erstmals gerichtlich, dass das EDI nicht befugt war, im Anhang 3 VBGA abweichende Schutzfristen von über 50 Jahren festzulegen, und dass eine solche Subdelegation — selbst wenn sie vom Wortlaut her gedeckt wäre — wegen der grundrechtlichen Tragweite der Schutzfristfestlegung gegen Art. 48 Abs. 1 RVOG verstiesse. Damit werden zahlreiche im Anhang 3 VBGA verzeichnete Archivbestände mit Fristen von über 50 Jahren potentiell rechtswidrig blockiert, was weit über den Einzelfall der Sauerstoffgewinnungsanlage Grüebli hinausgeht. Der Entscheid stärkt die Position von Medienschaffenden und Forschenden beim Zugang zu historischen Bundesarchivbeständen und verpflichtet die Behörden zu einer konkreten, nachvollziehbaren Interessenabwägung. Da die zentrale Delegationsfrage höchstrichterlich noch ungeklärt ist und das VBS als Unterliegende eine Beschwerde ans Bundesgericht erheben kann, steht eine wegweisende Klärung durch das BGer noch aus.