A-8986/2025 — BAV-Sicherheitsmassnahmen für Güterwagen kollidieren mit Interoperabilitätsrecht

Rechtsgebiet: Eisenbahnverwaltungsrecht (Interoperabilität) · Vorinstanz: Bundesamt für Verkehr (BAV), Abteilung Sicherheit · Besetzung: BVGer, Abteilung I, Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Stephan Metzger, Gerichtsschreiber Thomas Ritter · Verfahrensergebnis: Beschwerden gutgeheissen, Dispositiv-Ziffern 2–13 der Verfügung vom 23. Oktober 2025 aufgehoben, Sache an Vorinstanz zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) hebt die vom Bundesamt für Verkehr (BAV) nach der Entgleisung im Gotthard-Basistunnel erlassenen Sicherheitsmassnahmen für Güterwagen auf, weil diese einseitig nationale technische Anforderungen festlegen, ohne das staatsvertraglich und gesetzlich vorgesehene Verfahren für Abweichungen von den verbindlichen europäischen Technischen Spezifikationen für Interoperabilität (TSI) einzuhalten.
• Entscheidung: Die Allgemeinverfügung des BAV vom 23. Oktober 2025 wird aufgehoben; die Sache wird an das BAV zurückgewiesen zur Prüfung, ob und gegebenenfalls in welcher Handlungsform nationale Anforderungen nach den geregelten Verfahren (Notifikation, Sonderfall-Regelung) festgesetzt werden können.
• Bedeutung: Der Entscheid klärt erstmals gerichtlich, dass das BAV zwar aufsichtsrechtlich zuständig ist, von TSI-abweichenden Massnahmen aber nur unter Einhaltung der bilateralstaatsvertraglichen und innerstaatlichen Verfahrensregeln (Art. 23f Abs. 3 EBG, Beschlüsse des Gemischten Landverkehrsausschusses) erlassen darf — und bestätigt damit die vom Bundesgericht in BGer 2C_26/2019 aufgestellte Vorrangregelung der TSI.
• Instanzenzug: Gegen den Entscheid kann innert 30 Tagen beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff. BGG). Ein Weiterzug ist nicht bekannt; ein paralleler Entscheid (A-8992/2025) wurde am selben Tag erlassen.

Sachverhalt

Am 10. August 2023 entgleiste der Güterzug Nr. 45016 im Gotthard-Basistunnel. Die Schweizerische Sicherheitsuntersuchungsstelle (SUST) stellte als Ursache einen Bruch der Radscheibe infolge thermischer Überbelastung der Radlauffläche fest, wobei sich Risse über einen längeren Zeitraum gebildet hatten. Die SUST empfahl dem BAV, bei der Eisenbahnagentur der EU (ERA) ein Verfahren des Joint Network Secretariat (JNS) zu beantragen, was das BAV auch tat. Der JNS-Bericht vom 11. Juli 2024 (mehrfach aktualisiert) enthielt Empfehlungen zu risikobegrenzenden Massnahmen, darunter einen minimalen Radsatzdurchmesser von 864 mm für bestimmte laufflächengebremste Radsatztypen sowie intensivere Sichtprüfungen.

Das BAV erliess am 11. September 2025 eine Verfügung mit Sicherheitsmassnahmen, die es am 23. Oktober 2025 (nach Eingang von Beschwerden) teilweise anpasste und neu erliess: Mindestradsatzdurchmesser von 864 mm für bestimmte Radsatztypen, wagentechnische Untersuchungen nach definierten Kilometerintervallen, Klangprobe (Hammertest) durch die Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU), Umsetzungsfristen bis 31. Dezember 2025 bzw. 31. Dezember 2026. Die Verfügung wurde per E-Mail an betroffene Unternehmen verschickt und auf der BAV-Webseite publiziert; allfälligen Beschwerden entzog das BAV die aufschiebende Wirkung.

Vierzehn Beschwerdeführerinnen (Güterwagenhalterinnen und EVU) erhoben Beschwerde. Sie rügten namentlich einen Verstoss gegen den Grundsatz der Interoperabilität: Die Massnahmen griffen in den harmonisierten europäischen Regelungsbereich ein, ohne das dafür vorgesehene Verfahren einzuhalten; die TSI-konformen Güterwagen müssten grenzüberschreitend ohne zusätzliche nationale Anpassungen verkehren können. Das BVGer stellte mit Zwischenverfügung vom 24. November 2025 die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.

Während des Verfahrens aktualisierte das JNS seinen Bericht mehrfach (19. Dezember 2025, 7. August 2026) und verschärfte die Empfehlungen. Die ERA teilte dem BAV am 19. Februar 2026 mit, dass Akteure, die die Empfehlungen nicht anwenden, gegenüber den nationalen Sicherheitsbehörden nachzuweisen hätten, dass sie mit anderen Massnahmen mindestens denselben Sicherheitsstandard erreichen.

Erwägungen

Zulässigkeit: Allgemeinverfügung und Zuständigkeit des BAV

Das BVGer bejaht ein zulässiges Anfechtungsobjekt. Die Beschwerdeführerinnen hatten sinngemäss Nichtigkeit geltend gemacht: Die Massnahmen hätten generell-abstrakten Regelungscharakter und überschritten die Kompetenzen des BAV. Das Gericht hält dem entgegen, dass die Massnahmen zwar an einen grösseren, aber nach erteilten Bewilligungen und Registereinträgen (Art. 8c, Art. 17a, Art. 17b EBG) bestimmbaren Adressatenkreis gerichtet seien und hinreichend konkretisierte Sachverhalte regelten — exakte Mindestdurchmesser, genau bestimmte Untersuchungsintervalle und -inhalte für bestimmte Radsatztypen. Sie könnten ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden. Die Massnahmen sind somit als Allgemeinverfügung zu behandeln (E. 1.3.2–1.3.3, im Anschluss an BGE 147 II 300 E. 2 und BGE 139 V 143 E. 1.2).

Die Zuständigkeit des BAV ergibt sich aus seiner Rolle als Aufsichtsbehörde. Bau und Betrieb der Eisenbahnen unterstehen der Aufsicht des Bundes (Art. 87 BV); Art. 10 Abs. 2 EBG bezeichnet das BAV als Aufsichtsbehörde. Diese umfasst die Überwachung der Einhaltung der Sicherheitsvorschriften, namentlich dass Fahrzeuge nach den Anforderungen der Sicherheit betrieben und instand gehalten werden (Art. 17 Abs. 1 EBG, Art. 2 Abs. 1 EBV, Art. 9 EBV). Zwar sieht Art. 10 Abs. 2 EBG keine explizite Verfügungsbefugnis vor; dies schliesst aber die Verfügungsbefugnis einer Behörde innerhalb ihres zugewiesenen Aufgabenbereichs nicht aus — analog zu BGer 2C_715/2008 E. 4.5 (Aufsicht über die Luftfahrt). Das Instrument der unmittelbar verbindlichen Verfügung ist erforderlich, um die Aufsichtsfunktion wirksam zu erfüllen (E. 1.4.2).

Interoperabilität: Vorrang der TSI und Notifikationsverfahren

Der zentrale Prüfpunkt ist die Vereinbarkeit der Massnahmen mit dem eisenbahnrechtlichen Interoperabilitätsregime. Das BVGer legt dar, dass das Schweizer Eisenbahnrecht die vereinheitlichten technischen Spezifikationen der EU (TSI) — insbesondere die TSI Güterwagen (Verordnung [EU] Nr. 321/2013) — für verbindlich erklärt hat (AB 15b AB-EBV i.V.m. Anhang Nr. 6 AB-EBV). Die TSI Güterwagen regelt unter anderem die erforderlichen Eigenschaften von Radsätzen, Rädern und Bremsen einschliesslich der thermischen Belastbarkeit und der Instandhaltung.

Art. 23f EBG (SR 742.101)«Zuständigkeiten 1 Der Bundesrat erlässt unter Berücksichtigung des internationalen Rechts: a. die grundlegenden Anforderungen für Teilsysteme und Interoperabilitätskomponenten; b. die übrigen zur Aufrechterhaltung der Interoperabilität mit dem europäischen Eisenbahnsystem erforderlichen Vorschriften. 2 Er kann mit ausländischen Staaten oder internationalen Einrichtungen Vereinbarungen über die Zusammenarbeit bei der Erarbeitung und Anwendung internationaler Vorschriften und Normen abschliessen. 3 Das BAV erlässt unter Berücksichtigung des internationalen Rechts: a. die technischen Ausführungsbestimmungen für Teilsysteme und Interoperabilitätskomponenten; b. die Bestimmungen, die in Ergänzung oder Abweichung von den technischen Spezifikationen Interoperabilität (TSI) gelten; es notifiziert diese der Europäischen Kommission und meldet ihr Teile des Eisenbahnsystems, für die in den TSI besondere Vorkehrungen vorübergehender oder dauerhafter Art erforderlich sind. 4 Es notifiziert der Europäischen Kommission oder der Zwischenstaatlichen Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr die übrigen Bestimmungen betreffend Sicherheit und Interoperabilität, die in Ergänzung zu europäischem oder internationalem Recht oder in Abweichung davon gelten. 5 Es bezeichnet im Einvernehmen mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft die technischen Normen, die geeignet sind, die grundlegenden Anforderungen und die technischen Ausführungsbestimmungen zu konkretisieren. Soweit möglich bezeichnet es international harmonisierte Normen.»

Die verfügten Massnahmen tangieren den interoperabilitätsrelevanten Regelungsbereich, weil sie Eigenschaften von Rädern bzw. Radsätzen betreffen und Anordnungen enthalten, die von den vereinheitlichten Vorgaben abweichen oder zusätzliche Pflichten schaffen. Die TSI sehen keinen minimalen Radsatzdurchmesser von 864 mm für die betroffenen Radsatztypen und keine nach Kilometerleistung und Bremssohlentyp definierten Untersuchungsintervalle vor. Die Massnahmen stehen damit materiell im Widerspruch zu AB 15b i.V.m. Anhang 6 AB-EBV, der die TSI Güterwagen für massgebend erklärt (E. 3.4).

Das BVGer räumt ein, dass das bilaterale Landverkehrsabkommen (LVA; SR 0.740.72) und das innerstaatliche Recht die Möglichkeit vorsehen, von den TSI abweichende oder ergänzende nationale Vorschriften zu erlassen — etwa als Sonderfall nach Art. 13 Abs. 2 der Interoperabilitätsrichtlinie 2016/797 oder als dringliche Präventionsmassnahme nach Art. 14 Abs. 4 und 7 dieser Richtlinie. Das BAV ist dafür die gesetzlich bezeichnete Behörde (Art. 23f Abs. 3 EBG). In der Begründung der angefochtenen Verfügung äussert sich das BAV jedoch nicht zu deren Vereinbarkeit mit den Interoperabilitätsbestimmungen. Es ist nicht erkennbar, dass das BAV nationale Vorschriften oder Sonderfälle festgelegt und der EU nach Art. 27 der Verordnung 2016/796 notifiziert hat (E. 3.5, mit Verweis auf BGer 2C_26/2019 E. 7.4). Auch ist aus der Verfügung nicht ersichtlich, dass es sich um vorläufige nationale Sicherheitsmassnahmen nach Art. 17 Abs. 6 der Eisenbahnsicherheitsrichtlinie 2016/798 oder Art. 26 Abs. 3 der Interoperabilitätsrichtlinie 2016/797 handeln würde — die Verfügung enthält keine zeitliche Befristung (E. 3.6).

Ergebnis: Aufhebung und Rückweisung

Die Massnahmen entsprechen nicht den geltenden Ausführungsbestimmungen zur Interoperabilität und müssen aufgehoben werden. Die Sache wird an das BAV zurückgewiesen (Art. 61 Abs. 1 VwVG) zur Prüfung, ob und gegebenenfalls in welcher Handlungsform das BAV innerhalb seines Spielraums nationale Anforderungen nach den dargelegten Rechtsgrundlagen und dem darin geregelten Ablauf festsetzen kann. Falls das BAV erneut eine (Allgemein-)Verfügung erlässt, ist darauf zu achten, dass deren Begründung eine klare Angabe der angewandten Rechtsgrundlagen enthält und die Eröffnung unter Wahrung der geltenden Formvorschriften erfolgt (Art. 34 ff. VwVG). Dabei sind auch die aktualisierten JNS-Empfehlungen sowie die Arbeiten des Gemischten Landverkehrsausschusses zu berücksichtigen (E. 4.1).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Vorrangregelung der TSI nach BGer 2C_26/2019

Der Entscheid steht in direkter Linie zu BGer 2C_26/2019 vom 22. Dezember 2021, in dem das Bundesgericht den Vorrang der TSI gegenüber nationalen technischen Vorschriften bejahte. Das BGer hielt in E. 7.4 fest, dass die Vorrangregelung von Art. 15b Abs. 3 EBV keinen Raum für von den TSI abweichende nationale technische Vorschriften lasse, für die das BAV keine notifizierten nationalen technischen Vorschriften (NNTV) erlassen hat. Das BVGer wendet diesen Grundsatz auf den vorliegenden Fall an: Da das BAV die verfügten Massnahmen nicht als NNTV notifiziert hat und sich in der Begründung nicht auf eine Ausnahmeregelung stützt, stehen die Massnahmen materiell im Widerspruch zu den verbindlich erklärten TSI. Der Entscheid bestätigt damit die vom BGer aufgestellte Vorrangregelung und überträgt sie von der TSI PRM (Behindertengleichstellung) auf die TSI Güterwagen — eine konsequente Fortführung der Rechtsprechung, die den Vorrang der TSI als systemübergreifendes Prinzip des Schweizer Interoperabilitätsrechts bestätigt.

Bestätigung der Gleichwertigkeits- statt Übernahmepflicht nach dem LVA

In E. 3.3.1 zitiert das BVGer BGer 2C_258/2025 vom 8. Januar 2026 E. 5.1 für den Grundsatz, dass das LVA die Schweiz nicht zur Übernahme des acquis communautaire, sondern zur Gleichwertigkeit ihrer Rechtsvorschriften verpflichtet. Diese Differenzierung ist für den vorliegenden Fall zentral: Das BAV darf nationale Regelungen erlassen, die von EU-Recht abweichen, muss aber das im LVA (Art. 52 Abs. 2 ff.) und in den Beschlüssen des Gemischten Landverkehrsausschusses (Nrn. 2/2019, 2/2020) vorgesehene Notifikationsverfahren einhalten. Das BVGer präzisiert, dass dieses Verfahren nicht nur formale Pflicht ist, sondern die materielle Voraussetzung für die Zulässigkeit nationaler Abweichungen darstellt — eine Konkretisierung, die über die in BGer 2C_258/2025 (die strassenverkehrsrechtliche Unternehmenslizenzierung betreffend) geäusserten Grundsätze hinausgeht und sie auf das technische Eisenbahnrecht anwendet.

Aufsichtsbefugnis und Verfügungsbefugnis

Die Bejahung der aufsichtsrechtlichen Verfügungsbefugnis des BAV (E. 1.4.2) bestätigt die in BGer 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 4.5 für die Luftfahrt aufgestellte Rechtsprechung, dass eine Aufsichtsbehörde innerhalb ihres Aufgabenbereichs zur Verfügung befugt ist, auch wenn das Gesetz dies nicht explizit vorsieht. Das BVGer überträgt diesen Grundsatz auf die Eisenbahnaufsicht und erweitert ihn um die Erwägung, dass die Verfügungsbefugnis «grundsätzlich erforderlich» ist, um Sicherheitsanforderungen «effektiv durchsetzen zu können» — eine Formulierung, die über das BGer-Urteil hinausgeht und die Durchsetzungsbefugnis der Aufsichtsbehörde stärker akzentuiert.

Grenzen der Allgemeinverfügung im Sicherheitsbereich

Die Qualifikation der Massnahmen als Allgemeinverfügung (E. 1.3.2) folgt der etablierten Rechtsprechung zu den Strukturmerkmalen der Allgemeinverfügung (BGE 147 II 300 E. 2.2; BGE 139 V 143 E. 1.2; BGE 134 II 272 E. 3.2). Das BVGer betont, dass der Adressatenkreis «nach erteilten Bewilligungen und Registereinträgen definiert» ist und die Massnahmen «ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden» können. Diese Einordnung als «Rechtsschutzschleuse» (vgl. BGE 151 I 19 E. 6.1) ist praktisch bedeutsam: Wären die Massnahmen als generell-abstrakter Erlass qualifiziert worden, hätte das BVGer nicht darauf eintreten können, und die betroffenen Unternehmen hätten erst im Einzelfall Rechtsschutz erlangen müssen — ein Ergebnis, das dem Interesse an zeitnaher Klärung sicherheitsrelevanter Streitfragen abträglich gewesen wäre.

Kein höchstrichterlicher Präzedenzfall zur Interoperabilität bei Güterwagen

Die Frage, unter welchen Voraussetzungen das BAV nach einem Unfall nationale Sicherheitsmassnahmen für Güterwagen erlassen darf, die von den TSI abweichen, war bislang nicht höchstrichterlich geklärt. Das BGer hat in 2C_26/2019 die Vorrangfrage für die TSI PRM entschieden, nicht aber für die TSI Güterwagen und nicht im Kontext einer post-accident-Sicherheitsverfügung. Der vorliegende Entscheid ist die erste gerichtliche Beurteilung dieser Frage und gibt dem BAV einen verbindlichen Rahmen für künftige Massnahmen: Die aufsichtsrechtliche Zuständigkeit besteht, aber die Inanspruchnahme von Abweichungen vom TSI-Regime setzt die Einhaltung des Notifikationsverfahrens und eine entsprechende Begründung voraus. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist möglich (Art. 82 ff. BGG, Frist 30 Tage); ein solcher ist nach aktenkundigem Stand nicht bekannt.

Fazit

Das BVGer hebt die Sicherheitsmassnahmen des BAV für Güterwagen auf, nicht weil diese inhaltlich unsinnig wären, sondern weil das BAV das rechtlich vorgesehene Verfahren für Abweichungen von den verbindlichen europäischen TSI nicht eingehalten hat. Der Entscheid ist von erheblicher praktischer Bedeutung: Er bestätigt die Vorrangstellung der TSI im Schweizer Eisenbahnrecht (in Fortführung von BGer 2C_26/2019), akzentuiert die aufsichtsrechtliche Verfügungsbefugnis des BAV und gibt dem BAV einen klaren verfahrensrechtlichen Rahmen für künftige Sicherheitsmassnahmen nach Unfällen — Notifikation der EU, Begründung der Rechtsgrundlage, allfällige Befristung als vorläufige Massnahme. Die Rückweisung ermöglicht es dem BAV, die Massnahmen nachzubessern; die JNS-Empfehlungen vom 7. August 2026 und die Arbeiten des Gemischten Landverkehrsausschusses bieten dafür eine harmonisierte Grundlage.