A-7657/2024 — Kein Zugang zu Dokumenten des Mitberichtsverfahrens und zu Verhandlungspositionen im Usbekistan-Vermögenskomplex

Rechtsgebiet: Verwaltungsrecht (Öffentlichkeitsprinzip) · Vorinstanz: Bundesamt für Justiz (BJ) · Besetzung: Abteilung I, Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richter Stephan Metzger, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Joel Günthardt · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Drei Gesellschaften begehrten Zugang zum Bundesratsbeschluss vom Mai 2018 über die Repatriierung von 800 Mio. Fr. zugunsten Usbekistans samt Vor- und Nachbereitungsdokumenten. Das BVGer verweigerte den Zugang gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BGÖ (Mitberichtsverfahren) und eventuelbegründlich auf Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (aussenpolitische Interessen / laufende Verhandlungen).
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen. Die streitgegenständlichen Dokumente (Vorakten 5–10) fallen sämtlich unter das Mitberichtsverfahren und sind endgültig geheim. Selbst eine Interessenabwägung ist ausgeschlossen. Eventualbegründend beeinträchtigt ihre Offenlegung die Verhandlungsposition der Schweiz im noch nicht abgeschlossenen Sharing-Verfahren mit Usbekistan.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die restriktive Praxis zu Art. 8 Abs. 1 BGÖ: Dokumente, die zwischen dem unterzeichneten Departementsantrag und der Beschlussfassung des Bundesrates entstehen, unterliegen pauschal und dauerhaft der Geheimhaltung. Die Aussnahme nach Art. 8 Abs. 4 BGÖ für Verhandlungspositionen greift ergänzend, insbesondere im Kontext des TEVG (internationales Sharing). Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist möglich.

Sachverhalt

Die A._______ AG, die B._______ GmbH und die C._______ S.A. (Gesuchstellerinnen) — Gläubigergruppen aus dem Verfahrenskomplex um blockierte usbekische Vermögenswerte in Genf — ersuchten am 18. Juni 2024 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) um Zugang zum Bundesratsbeschluss vom Mai 2018 betreffend Repatriierung von 800 Mio. Fr. zugunsten der Republik Usbekistan, einschliesslich aller Dokumente in Vor- und Nachbereitung des Beschlusses ab Januar 2017. Ein Teil des Gesuchs wurde an das Bundesamt für Justiz (BJ) überwiesen. Mit E-Mail vom 1. Juli 2024 ersuchten die Gesuchstellerinnen das BJ zusätzlich um Zugang zu Besprechungsprotokollen und elektronischen Textbotschaften in dieser Sache.

Das BJ verweigerte gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) die Einsicht in die gewünschten Dokumente. Nach einem Schlichtungsverfahren vor dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB), der eine Empfehlung zugunsten des BJ abgab, und einem entsprechenden Verfügungsbegehren der Gesuchstellerinnen erliess das BJ am 14. November 2024 eine Verfügung, an der es festhielt. Einen Teil des Gesuchs leitete das BJ an die Bundesanwaltschaft weiter.

Gegen diese Verfügung erhoben die Gesuchstellerinnen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Im Verfahren stellten sie wiederholt Ausstandsbegehren gegen Instruktionsrichter Jürg Marcel Tiefenthal, die vom Bundesgericht im Urteil 2C_329/2025 vom 25. November 2025 (gegen den Zwischenentscheid A-1063/2025) rechtskräftig abgewiesen wurden, sowie zahlreiche Editions-, Beweis- und Vereinigungsanträge.

Erwägungen

Verfahrensfragen: Ausstand und prozessuale Anträge

Das Gericht trat auf die frist- und formgerechte Beschwerde ein (Art. 48 Abs. 1 VwVG; Art. 33 Bst. d VGG). Das erneut in den Schlussbemerkungen vom 28. Januar 2026 erhobene Ausstandsbegehren gegen Richter Tiefenthal wurde als untauglich und unzulässig beurteilt: Die blosse Mitwirkung in einem anderen Verfahren bildet für sich allein keinen Ausstandsgrund (Art. 34 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 38 VGG). Das Bundesgericht hatte dies im Urteil 2C_329/2025 bereits mehrfach festgehalten und die Ausstandsrügen der Beschwerdeführerinnen sowohl im vorliegenden Verfahren als auch in den Parallelverfahren A-5526/2023 und A-2652/2025 abschlägig beurteilt. Ein hinreichend enger Konnex zwischen dem Staatshaftungsverfahren und dem vorliegenden Informationszugangsverfahren besteht nicht.

Die zahlreichen Editions- und Beweisanträge wurden in antizipierter Beweiswürdigung abgewiesen, da die im Recht liegenden Akten eine ausreichende Würdigung des Sachverhalts erlauben und die weiteren Anträge auf Mutmassungen zu einem «Kuhhandel» beruhen. Das Gesuch um Vereinigung mit den Parallelverfahren A-113/2025 und A-2652/2025 wurde abgewiesen, da unterschiedliche Vorinstanzen und Sachverhalte involviert sind; das Staatshaftungsverfahren A-5526/2023 war bereits entschieden und damit gegenstandslos.

Materiell: Mitberichtsverfahren (Art. 8 Abs. 1 BGÖ)

Das Gericht stellte dem sachlichen Hauptgrund voran, dass die streitgegenständlichen Dokumente unter den Ausnahmetatbestand des Mitberichtsverfahrens fallen. Das BGÖ bezweckt die Transparenz der Verwaltungstätigkeit (Art. 1 BGÖ) und statuiert ein Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt. Im vorliegenden Fall konnte jedoch die Frage, ob die Dokumente zudem dem sachlichen Ausschluss nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ (internationale Rechts- und Amtshilfe) unterliegen, offenbleiben.

Art. 8 Abs. 1 und Abs. 4 BGÖ (SR 152.3)«1 Es besteht kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens.

2 Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.

3 Der Bundesrat kann ausnahmsweise beschliessen, amtliche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens auch nach dem Entscheid nicht zugänglich zu machen.

4 Amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen sind in keinem Fall zugänglich.

5 Der Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet.»

Das Mitberichtsverfahren bezeichnet den letzten Verfahrensschritt vor einem Entscheid des Bundesrates. Es beginnt mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement (Art. 5 Abs. 1bis RVOV) und endet mit der Beschlussfassung durch den Bundesrat. Es umfasst sämtliche während seiner Dauer erstellten amtlichen Dokumente, einschliesslich persönlicher Aufzeichnungen der Bundesratsmitglieder und der gesamten Kommunikation zwischen Departementen und Bundesrat. Art. 8 Abs. 1 BGÖ schützt das Kollegialitätsprinzip und die freie Willens- und Meinungsbildung des Bundesrates. Der Ausschluss des Zugangsrechts ist endgültig und dauert auch nach dem Entscheid auf unbestimmte Zeit an; selbst eine Interessenabwägung ist ausgeschlossen (BGE 136 II 399 E. 2.3.1; BVGer A-2070/2017 E. 4.3.4.2; Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, S. 2013 f.).

Hingegen gehören Beilagen, die vor dem Mitbericht erstellt wurden — wie der nicht unterzeichnete Bundesratsantrag oder Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens — nicht zu den geheimen Dokumenten, da sie das Kollegialitätsprinzip in der Regel nicht beeinträchtigen (BGE 136 II 399 E. 2.3.2 f.).

Das Gericht stellte fest, dass die streitgegenständlichen Vorakten 5 bis 10 sämtlich Dokumente des Mitberichtsverfahrens sind: Der Antrag der Departementsvorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (Vorakte 7), die dazugehörigen Schreiben (Vorakten 8–10) sowie die Vorakten 5 und 6 (inkl. Bundesratsbeschluss) dienenen alle der internen Willensbildung und fallen unter Art. 8 Abs. 1 BGÖ. Es gibt keine Hinweise, dass die Schreiben bereits zuvor in einem Ämterkonsultationsverfahren entstanden. Die Rüge der Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz verhalte sich rechtsmissbräuchlich, wurde als nicht substanziiert dargetan verworfen.

Eventualbegründung: Aussenpolitische Interessen (Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)

Ungeachtet des Hauptgrundes prüfte das Gericht die subeventualbegründliche Anwendung von Art. 8 Abs. 4 BGÖ in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ.

Art. 7 Abs. 1 BGÖ (SR 152.3)Kommentierung auf glossagens.ch

«Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung:

a. die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann;

b. die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;

c. die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;

d. die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können;

e. die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt werden können;

f. die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können;

g. Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;

h. Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.»

Art. 8 Abs. 4 BGÖ erklärt amtliche Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen in jedem Fall für unzugänglich. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ erlaubt die Verweigerung, wenn die aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Die befürchtete Beeinträchtigung muss erheblich sein, und es muss ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen (BGE 142 II 313 E. 4.2; BGer 1C_346/2023 E. 4.1). Das ernsthafte Risiko muss sich nicht auf das Verhandlungsergebnis beziehen; entscheidend ist, ob die Information an sich geeignet ist, die Ausgangslage der Schweiz zu schwächen (BGE 142 II 313 E. 4.2; BVGer A-5260/2021 E. 5.2.2).

Der aussenpolitischen Komponente ist bei der Überprüfung mit einer gewissen Zurückhaltung Rechnung zu tragen. Diese Zurückhaltung betrifft jedoch einzig die politische Opportunität, nicht die rechtliche Beurteilung; der Entscheid muss insgesamt nachvollziehbar bleiben und sachlich sein (BGE 142 II 313 E. 4.3).

Das Gericht stellte auf das TEVG (SR 312.4) ab, das die Teilung eingezogener Vermögenswerte regelt. Der Verhandlungsprozess mit Usbekistan über die Aufteilung und Rückgabe der eingezogenen Vermögenswerte ist noch nicht abgeschlossen. Die fraglichen Dokumente stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Stossrichtung der Teilungsvereinbarung und würden die Verhandlungspositionen der Schweiz offenlegen. Anknüpfend an BVGer A-5260/2021 E. 5.3.2, wo das Gericht bereits den Zugang zur Teilungsvereinbarung mit Usbekistan mit dem Verweis auf aussenpolitische Interessen abgelehnt hatte, bejahte das BVGer auch hier eine erhebliche und ernstzunehmende Gefahr der Beeinträchtigung — sowohl gegenüber Usbekistan als auch gegenüber anderen Staaten, die an solche Teilungsvereinbarungen gebunden sind oder solche künftig abschliessen könnten. Ein teilweiser Zugang fällt aus denselben Gründen ausser Betracht.

Weitere Rügen

Das Vorbringen, die streitgegenständlichen E-Mails seien keine amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ und somit fänden die Ausnahmetatbestände keine Anwendung, verwarf das Gericht als widersprüchlich: Wären die Dokumente keine amtlichen Dokumente, fände das BGÖ keine Anwendung, und es bestünde vornherein kein Zugangsanspruch. Auch die Berufung auf bereits publizierte andere Dokumente (etwa die Restitutionsvereinbarung vom 17. August 2022) verfing nicht, da die aktive Information der Behörde für den passiven Zugang nicht relevant ist und die streitgegenständlichen Dokumente davon nicht betroffen sind. Blosse Behauptungen über angebliche Unregelmässigkeiten oder strafrechtlich relevantes Verhalten verschaffen keinen Rechtsanspruch auf Zugang.

Einordnung in die Rechtsprechung

Mitberichtsverfahren: Bestätigung der konstanten Praxis

Der Entscheid bestätigt die seit BGE 136 II 399 und BVGer A-2070/2017 etablierte Praxis zu Art. 8 Abs. 1 BGÖ. Der Grundsatzentscheid BGE 133 II 209 hatte das Öffentlichkeitsprinzip des BGÖ zwar grundsätzlich auch auf Leitungsorgane erstreckt, jedoch den Bundesrat als Kollegialbehörde vom BGÖ ausgenommen. BGE 136 II 399 präzisierte, dass Beilagen, die vor dem Mitbericht erstellt wurden, nicht der Geheimhaltung unterliegen. Das vorliegende Urteil wendet diese Abgrenzung an: Da die streitgegenständlichen Schreiben (Vorakten 8–10) erst nach Einleitung des Mitberichtsverfahrens entstanden sind und keine Hinweise auf ein vorheriges Ämterkonsultationsverfahren bestehen, fallen sie vollumfänglich unter die Geheimhaltung.

Der dogmatische Kern — dass der Ausschluss endgültig ist, auch nach dem Bundesratsentscheid fortdauert und selbst eine Interessenabwägung ausgeschlossen ist — wird durch das vorliegende Urteil ausdrücklich bekräftigt. Dies steht in einem Spannungsverhältnis zum allgemeinen Verhältnismässigkeitsprinzip, das bei anderen Ausnahmetatbeständen nach Art. 7 BGÖ einen Vorrang von Schwärzung und Aufschub verlangt (vgl. Glossagens-Kommentar zu Art. 7 BGÖ, Abschnitt Verhältnismässigkeitsprinzip). Während Art. 7 Abs. 1 lit. a BGÖ (freie Meinungs- und Willensbildung) nach der Rechtsprechung in der Regel nach der Beschlussfassung entfällt und nur ausnahmsweise fortdauert — etwa beim Kollegialitätsprinzip des Bundesrates (Art. 12 RVOG), vgl. Glossagens, Rechtsprechung zu Art. 7 BGÖ: Schutz der Willensbildung erlischt nach Beschlussfassung —, statuiert Art. 8 Abs. 1 BGÖ für das Mitberichtsverfahren gerade diese Ausnahme als Regelfall: Die Geheimhaltung ist pauschal und dauerhaft. Das BVGer macht dies im vorliegenden Fall nicht zum Gegenstand einer eigenständigen dogmatischen Auseinandersetzung, sondern wendet die etablierte Praxis unbefangen an. Eine höchstrichterliche Klärung, ob diese pauschale und zeitlich unbegrenzte Geheimhaltung mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vollumfänglich vereinbar ist, steht aus; das Bundesgericht hat sich zu dieser Frage bislang nicht verbindlich geäussert.

Aussenpolitische Interessen: Bestätigung und Konkretisierung im TEVG-Kontext

Die Eventualbegründung reiht sich in die konstante Rechtsprechung zu Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ ein. BGE 142 II 313 hatte als Leitentscheid festgehalten, dass das Risiko der Beeinträchtigung sich nicht auf das Verhandlungsergebnis beziehen muss, sondern genügt, dass die Information geeignet ist, die Ausgangslage der Schweiz zu schwächen. Das Bundesgericht bestätigte diese Lesart zuletzt im Urteil 1C_346/2023 vom 16. Dezember 2024, in dem es den Zugang zu einer Aktennotiz der ESTV im Steueramtshilfeverfahren mit Indien gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ verweigerte. Die dortigen Erwägungen zur Zurückhaltung bei der Überprüfung aussenpolitischer Einschätzungen der Exekutive — kein «völliger Freipass», aber ein nachvollziehbarer und sachlicher Entscheid als Massstab — werden vom BVGer im vorliegenden Urteil wörtlich übernommen.

Neu ist die Anwendung dieser Grundsätze auf das TEVG und die Aufteilung eingezogener Vermögenswerte mit Usbekistan. Das BVGer hatte in A-5260/2021 vom 1. November 2023 bereits den Zugang zur Teilungsvereinbarung selbst abgelehnt. Das vorliegende Urtel erweitert diesen Schutz auf die Dokumente, die der Vorbereitung des Bundesratsbeschlusses dienten, der der Teilungsvereinbarung zugrunde liegt. Der Entscheid konkretisiert damit, dass der Schutz aussenpolitischer Interessen im Sharing-Kontext nicht nur die fertige Vereinbarung, sondern auch die vorgelagerten bundesrätlichen Willensbildungsakten erfasst — soweit diese nicht ohnehin schon unter Art. 8 Abs. 1 BGÖ fallen. Diese Ausweitung ist dogmatisch folgerichtig, da Sharing-Abkommen als politische Vereinbarungen besonders sensible Informationen enthalten, deren einseitige Veröffentlichung die Position der Schweiz auch gegenüber Drittstaaten schwächen kann.

Der Glossagens-Kommentar zu Art. 7 BGÖ, Abschnitt D (aussenpolitische Interessen) nennt als typische Anwendungsbereiche «Verhandlungsmandate für Staatsverträge, vertrauliche diplomatische Noten, Steueramtshilfe» und formuliert als Leitsatz, dass aussenpolitische Schutzinteressen eine Zugangsverweigerung «insbesondere bei Verhandlungsspielräumen und vertraulichen Verhandlungspositionen im Rahmen internationaler Vertragsabschlüsse» rechtfertigen, «solange deren Bekanntwerden die Verhandlungsmacht der Schweiz mindert». Das vorliegende Urteil bestätigt diese Einordnung und überträgt sie auf bilaterale Vermögensaufteilungen nach dem TEVG. Der Hinweis im Glossagens-Kommentar, dass die Behörde «sich nicht auf pauschale Vertraulichkeitsbehauptungen berufen» darf, sondern «das Schadensrisiko konkret darlegen» muss (Rechtsprechung zu Art. 7 BGÖ: Aussenpolitische Schutzinteressen bei steuerrechtlicher Amtshilfe), wird vom BVGer dahingehend umgesetzt, dass es die plausible Darlegung der Vorinstanz zum noch nicht abgeschlossenen Verhandlungsprozess und zur Sensibilität der Dokumente als ausreichend erachtet. Eine darüber hinausgehende konkrete Substantiierung des Schadensszenarios verlangt das Gericht nicht — was mit der zurückhaltenden Überprüfung aussenpolitischer Einschätzungen (BGE 142 II 313 E. 4.3) im Einklang steht, aber den vom Glossagens-Kommentar postulierten Substantiierungsstandard leicht relativiert.

Ausstandsfragen: übereinstimmend mit dem Bundesgericht

Das Ausstandsbegehren wurde in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts als untauglich qualifiziert (Art. 34 Abs. 2 BGG i.V.m. Art. 38 VGG). Das BGer hatte im Urteil 2C_329/2025 vom 25. November 2025 — gegen den Zwischenentscheid A-1063/2025 im vorliegenden Verfahren — die Ausstandsrügen bereits rechtskräftig abgewiesen. Das BVGer verweist darauf und lehnt es ab, die wiederholte Rüge erneut zu substanziieren.

Weiterzug

Gegen den Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die appeal-chain-Anfrage bei OpenCaseLaw ergab keinen Hinweis auf ein bereits hängiges Weiterzugsverfahren; ein solches ist jedoch nicht ausgeschlossen, da das BGer-Urteil 2C_329/2025 lediglich den Zwischenentscheid zum Ausstand betraf. Der vorliegende Endentscheid ist gesondert anfechtbar. Ob die Frage der zeitlich unbegrenzten Geheimhaltung des Mitberichtsverfahrens Gegenstand einer BGer-Präzisierung werden wird, bleibt abzuwarten.

Fazit

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt in zweifacher Hinsicht die etablierte BGÖ-Praxis: Erstens unterliegen Dokumente des Mitberichtsverfahrens nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ einer pauschalen, dauerhaften und nicht abwägungsfähigen Geheimhaltung — auch der Bundesratsbeschluss selbst und die ihm unmittelbar vorausgehenden Akten bleiben geheim. Zweitens rechtfertigen laufende internationale Verhandlungen im Sinne von Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten, die die Verhandlungsposition der Schweiz offenlegen würden. Im Kontext des TEVG und der Vermögensaufteilung mit Usbekistan erweitert das Gericht den Schutz auf die vorgelagerten Willensbildungsakten des Bundesrates. Blosse Behauptungen von Unregelmässigkeiten oder strafrechtlich relevantem Verhalten können das Öffentlichkeitsprinzip nicht durchbrechen. Der Entscheid fügt sich nahtlos in die restriktive Transparenzpraxis bei bundesrätlichen Kollegialentscheiden und aussenpolitisch sensiblen Verhandlungsdokumenten ein; dogmatische Neuland werden nicht betreten.