Executive Summary

• Kernpunkt: Das Kantonsgericht Freiburg (II. Verwaltungsgericht) bestätigt die freihändige Vergabe (adjudication de gré à gré) eines Maintenance-Vertrags für die Standardsoftware E.________ der Strassenverkehrs- und Schifffahrtsämter mehrerer Kantone an die bisherige Anbieterin B.________ AG für die Periode 2027–2031 (CHF 3'388'935.- inkl. MWST) gestützt auf Art. 21 Abs. 2 lit. e AIMP 2019 (Ausnahmetatbestand der Zusatz- und Anschlusslieferungen).
• Entscheidung: Die Beschwerde der Konkurrentin A.________ AG wird abgewiesen; die angefochtene Verfügung des Amtes für Strassenverkehr und Schifffahrt (OCN) wird bestätigt. Die aufschiebende Wirkung wird gegenstandslos.
• Bedeutung: Der Entscheid grenzt sich vom wegweisenden Waadtländer Entscheid MPU.2021.0017 (sowie BGE 150 II 105) ab, indem er die reine Maintenance-Verlängerung einer bestehenden Softwarelösung ohne technologischen Neuanfang als zulässigen Anschlussauftrag qualifiziert — ein Beleg dafür, dass der «Lock-in»-Einwand bei rein Wartungs- und Pflegeverträgen ohne neue Bedarfsdeckung weniger greift als bei Erneuerungs- oder Migrationsprojekten.

Sachverhalt

Ausgangslage und Parteien

Das Amt für Strassenverkehr und Schifffahrt des Kantons Freiburg (Office de la circulation et de la navigation, OCN) hatte im Jahr 2004 nach einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren (Published in der Freiburger Amtsblatt Nr. 49 vom 5. Dezember 2003) den Auftrag für eine Branchensoftwarelösung (E.________) für die Strassenverkehrs- und Schifffahrtsämter der Kantone FR, GE, GL, GR, NW, OW, SG, TG, UR und VS an die D.________ SA (später B.________ AG) für CHF 5'516'119.- pro Jahr vergeben. Im Jahr 2005 schloss das OCN mit B.________ AG einen Rahmenvertrag sowie einen Software-Pflegevertrag (contrat de maintenance logicielle). Dieser Pflegevertrag wurde 2013 und 2020 jeweils um fünf Jahre verlängert.

Am 5. Januar 2026 vergab das OCN den Auftrag für die erneute Verlängerung der Software-Pflege für die Periode vom 1. Januar 2027 bis 31. Dezember 2031 freihändig an B.________ AG für CHF 3'388'935.- inkl. MWST. Im Bericht vom 26. November 2025 begründete das OCN die freihändige Vergabe mit einer vollständigen technischen Abhängigkeit vom bisherigen Lieferanten; ein Wechsel sei technisch nicht möglich und würde erhebliche Mehrkosten verursachen.

Vorverfahren und Parteistandpunkte

A.________ AG, ein im Bereich der Strassenverkehrssoftware tätiges Unternehmen, das eine eigene, konkurrierende Lösung (C.________) anbietet, erhob am 27. Januar 2026 Beschwerde beim Kantonsgericht Freiburg. Sie beantragte primär die Durchführung einer Ausschreibung, subsidiell die Feststellung der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung, und ersuchte um aufschiebende Wirkung. Sie stützte sich insbesondere auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts Waadt MPU.2021.0017 vom 14. Dezember 2021, in welchem dasselbe Beschwerdeführerunternehmen gegen dieselbe Beschwerdegegnerin erfolgreich vorgegangen war und das Gericht die freihändige Vergabe aufgehoben hatte. Die Delegierte Instruktionsrichterin ordnete am 30. Januar 2026 eine dringliche superprovisorische Massnahme an, die jegliche Vollstreckungsmassnahmen bis zur Entscheidung über die aufschiebende Wirkung untersagte.

Das OCN und die B.________ AG beantragten Nichteintreten beziehungsweise Abweisung der Beschwerde. Sie machten geltend, A.________ AG fehle die Beschwerdelegitimation, da sie nicht über ein On-Premises-System verfüge und die Maintenance der Anwendung E.________ nicht übernehmen könne, da ihr insbesondere der Quellcode nicht zur Verfügung stehe. Sachlich sei ein Wechsel des Lieferanten technisch unmöglich; es handle sich um eine reine Verlängerung der Wartung einer bestehenden, seit über 20 Jahren im Einsatz stehenden Lösung und nicht — wie im Kanton Waadt — um die Beschaffung einer neuen Applikation.

Erwägungen

Beschwerdelegitimation und «doppelte Relevanz»

Das Kantonsgericht bejahte die Beschwerdelegitimation von A.________ AG unter Heranziehung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Nach Art. 76 Abs. 1 lit. a CPJA (kantonales Verwaltungsrechtspflegegesetz) ist beschwerdelegitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. In der Rechtsprechung zu öffentlichen Beschaffungen verfügt der übergangene Submissionar über ein solches Interesse, wenn er bei Gutheissung seiner Beschwerde realistische Chancen auf den Erhalt des Auftrags hatte (BGE 141 II 14 E. 4.1; BGer 2C_203/2014 vom 9. Mai 2015). Bei freihändigen Vergaben steht die Beschwerdelegitimation grundsätzlich nur Unternehmen zu, die plausibel darlegen, dass sie tatsächliche Fähigkeit und Absicht haben, ein Angebot in Bezug auf den vom Auftraggeber definierten Beschaffungsgegenstand einzureichen (Art. 56 Abs. 5 AIMP 2019; BGE 150 II 105 E. 5.3; BGE 137 II 313 E. 3.3.2).

Das Gericht stellte fest, dass sich die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin beide im Markt für Softwarelösungen für kantonale Strassenverkehrsämter betätigen. Da die Beschwerdeführerin rügt, die Vergabestelle habe den Beschaffungsgegenstand rechtswidrig spezifiziert (indem sie die Wartung der bestehenden Lösung ohne Prüfung eines Systemwechsels fortschreibt), muss die Legitimationsprüfung die Frage erfassen, ob diese Spezifikation rechtskonform ist. Die Frage der Legitimation überschneidet sich hier mit der materiellen Streitfrage. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Theorie der «doppelten Relevanz» (BGE 141 II 14 E. 5.1) genügt es im Legitimationsstadium, dass der Beschwerdeführer glaubhaft macht, dass die Voraussetzungen für die gerichtliche Zuständigkeit gegeben sind; die endgültige Klärung erfolgt bei der materiellen Prüfung. Das Kantonsgericht verwies ausdrücklich auf den Waadtländer Entscheid MPU.2021.0017 E. 2a, der in einem analogen Fall — ebenfalls zwischen denselben beiden Unternehmen — die Legitimation bejaht hatte.

Ausnahmetatbestand der Anschluss- und Zusatzlieferungen (Art. 21 Abs. 2 lit. e AIMP 2019)

Die zentrale Norm des Entscheids ist Art. 21 Abs. 2 lit. e des Interkantonalen Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (AIMP 2019; kantonales Konkordatsrecht, im Kanton Freiburg in Kraft gemäss dem Freiburger Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen vom 2. Februar 2022, LCMP; RSF 122.91.1). Diese Bestimmung entspricht wörtlich Art. 21 Abs. 2 lit. e des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1):

Art. 21 BöB (SR 172.056.1)Kommentierung auf glossagens.ch

«2 Die Auftraggeberin kann einen Auftrag unabhängig vom Schwellenwert freihändig vergeben, wenn eine der nachstehenden Voraussetzungen erfüllt ist: […] e. Ein Wechsel der Anbieterin für Leistungen zur Ersetzung, Ergänzung oder Erweiterung bereits erbrachter Leistungen ist aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen nicht möglich, würde erhebliche Schwierigkeiten bereiten oder substanzielle Mehrkosten mit sich bringen.»

Das Kantonsgericht leitete aus dieser Bestimmung und dem Musterbotschaft der interkantonalen Vergabebehörde (Message-type AIMP 2019 vom 8. September 2022) vier kumulative Voraussetzungen ab, die kumulativ erfüllt sein müssen:

1. Konnexitätsbeziehung: Zwischen der neuen Leistung und der ursprünglich vergebenen Leistung muss eine sachliche und zeitliche Verbindung bestehen. Sachlich erfordert dies, dass die Zusatzleistung dieselben wesentlichen technischen Spezifikationen aufweist wie der Ursprungsauftrag (vgl. Jaquier, «Le gré à gré exceptionnel dans les marchés publics», 2018, N. 642 ff.).
2. Proportionalität: Der Zusatzauftrag muss in einem vernünftigen Verhältnis zum Ursprungsauftrag stehen. Der Wert des Zusatzmarktes sollte denjenigen des Grundmarktes nicht übersteigen, «ausser bei duly gerechtfertigter Ausnahme» (Message-type AIMP 2019, S. 57). Bei Dauerverträgen sind Vertragslaufzeiten über fünf Jahre acceptable, insbesondere wenn längere Laufzeiten aus wirtschaftlichen Gründen — wie Investitionsschutz oder Produktlebenszyklus — gerechtfertigt sind; dies gilt namentlich für die Wartung und den Betrieb von IT-Systemen (Message-type AIMP 2019, S. 51).
3. Rechtmässigkeit des Ursprungsauftrags: Der Grundmarkt muss rechtskonform vergeben worden sein, idealerweise mindestens im Einladungsverfahren (Message-type AIMP 2019, S. 57). Dies verhindert die Umgehung des Vergaberechts durch vorgeschobene «kleine Aufträge», die dann als Sprungbrett für grössere freihändige Anschlussvergaben dienen (vgl. Jaquier, N. 659).
4. Unmöglichkeit des Lieferantenwechsels: Ein Wechsel des Anbieters muss absolut oder relativ unmöglich sein. «Duplikation» bedeutet nicht 200%, sondern dass bestimmte Kosten doppelt anfallen (Jaquier, N. 705). Nicht jede Kostenerhöhung rechtfertigt den Verzicht auf Wettbewerb; die Mehrkosten müssen ausser Verhältnis zum Preis des freihändig zu vergebenden Auftrags stehen (Message-type AIMP 2019, S. 57).

Subsumtion: Konnexität und Abgrenzung zum «neuen Produkt»

Das Kantonsgericht stellte fest, dass das OCN als kompetente Vergabestelle den Beschaffungsgegenstand autonom definieren darf und nicht verpflichtet ist, ein neues System zu beschaffen, wenn es dies nicht will. Nach der Rechtsprechung (BGE 137 II 313 E. 3.3.1; VG ZU VB.2015.00780 vom 8. November 2016 E. 3.1) definiert die Auftragsbehörde nach ihren Bedürfnissen, was sie beschaffen möchte, und ein Gericht kann ihr nicht aufzwingen, ein anderes Produkt zu erwerben. Die Limitierung des Beschaffungsgegenstands auf die Wartung des bestehenden Systems ist daher grundsätzlich zulässig.

Die Beschwerdeführerin wandte ein, dass das streitige Geschäft nicht nur Wartung umfasse, sondern auch Software-Entwicklungen enthalte, und dass die Applikation im Laufe der Jahre permanent weiterentwickelt worden sei. Das Kantonsgericht hielt dem entgegen, dass der Software-Pflegevertrag von 2005 ausdrücklich die Entwicklung der Applikation einschliesst und dass gemäss dem Dokument «Wartung 2027» die jährlichen Wartungskosten bei einigen hunderttausend Franken liegen, während die verschiedenen Erweiterungen nur einige zehntausend Franken ausmachen und damit weniger als 10% der jährlichen Wartungskosten betragen. Ungeachtet der Anzahl der Erweiterungen rechtfertigen die damit verbundenen Kosten nicht die Annahme einer massiven Systemänderung oder gar der Beschaffung eines neuen Produkts. Massgeblich ist die Schwelle: Nur eine massive Modifikation des bestehenden Systems würde einen vollständigen Ersatz durch eine andere Lösung und gegebenenfalls eine Migration rechtfertigen; andernfalls gingen die getätigten Investitionen und das Know-how der Mitarbeiter verloren (vgl. VG GR U 2016 80 vom 26. April 2017 E. 3c).

Das Kantonsgericht grenzte den Fall sodann ausdrücklich vom Waadtländer Fall MPU.2021.0017 ab: Dort hatte die Vergabestelle einen neuen Bedarf geäussert und eine technologische Neugestaltung der bestehenden Lösung angestrebt, um sich an aktuelle Programmiersprachen und die Herausforderungen der Cyberadministration anzupassen; die Kosten für den Erwerb der neuen Applikation (CHF 45'891'000.-) lagen weit über den Wartungskosten des streitigen Freiburger Geschäfts. Im vorliegenden Fall hingegen liegt keine Neubeschaffung vor, sondern die Fortführung und Wartung einer bestehenden Lösung. Der Konnexitätsbezug zur Leistung von 2005 ist damit gewahrt.

Subsumtion: Unmöglichkeit des Lieferantenwechsels

Das Kantonsgericht stellte fest, dass unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin die Wartung der Applikation E.________ nicht übernehmen kann, da ihr insbesondere der Quellcode nicht zur Verfügung steht. B.________ AG hält gemäss dem Rahmenvertrag für Softwarelizenzen vom 28. September 2005 die exklusiven Rechte an der Applikation. Da das streitige Geschäft ausschliesslich die Verlängerung des Wartungsvertrags betrifft und nicht die Beschaffung einer neuen Lösung, ist ein Lieferantenwechsel nicht möglich.

Subsumtion: Proportionalität

Die jährliche Wartungsgebühr betrug bei Vertragsabschluss 2005 CHF 424'780.- (exkl. MWST), mit einer jährlichen Preiserhöhung von 3% ab dem zweiten vollständigen Wartungsjahr. Zwei Vertragszusätze verlängerten den Vertrag 2013 und 2020 um jeweils fünf Jahre; die Jahresgebühr stieg dabei auf CHF 549'400.- und dann auf CHF 585'000.-, jeweils mit jährlicher Anpassung an den Landesindex der Konsumentenpreise. Der streitige Vertrag sieht jährliche Kosten von CHF 627'000.- (exkl. MWST) vor, was über fünf Jahre CHF 3'388'935.- (inkl. MWST) entspricht. Das Kantonsgericht hielt fest, dass die Kostenerhöhung teilweise auf die Preisindexierung und teilweise auf regelmässige Software-Erweiterungen seit 2005 zurückgeht. Die Kosten seien über zwanzig Jahre konstant, aber massvoll gestiegen, und die Erhöhung aus dem streitigen Geschäft bleibe proportional. Eine Nichtanerkennung dieser Erhöhung würde die Wartung eines bestehenden IT-Systems verhindern, was gerade nicht Sinn der Regelung sei, da der Schutz getätigter Investitionen — insbesondere bei IT-Systemen — von wesentlicher Bedeutung ist und ihre vorzeitige Obsoleszenz vermieden werden muss.

Ergebnis

Das Kantonsgericht kam zum Schluss, dass sämtliche Voraussetzungen für die freihändige Vergabe nach Art. 21 Abs. 2 lit. e AIMP 2019 erfüllt sind. Die Beschwerde wurde abgewiesen und die angefochtene Verfügung bestätigt. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde gegenstandslos.

Nebenentscheide

Die Verfahrenskosten von CHF 3'000.- wurden der unterlegenen Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 131 CPJA). Der Beschwerdegegnerin B.________ AG wurde eine Parteientschädigung von CHF 8'107.50 (inkl. 8,1% MWST) zugesprochen; die von ihren Anwälten aufgeführten 129,8 Stunden wurden als unverhältnismässig erachtet (die Beschwerdeführerin hatte 25,5 Stunden aufgewendet) und auf 30 Stunden reduziert (Art. 8 Abs. 1 Tarif JA; Art. 137, 140, 141 CPJA). Das OCN als Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 1 Abs. 1 LOCN; RSF 122.23.7) ging es um Verwaltungsvermögen, nicht um Finanzvermögen, und es verfügt über eine eigene Rechtsabteilung, weshalb die Voraussetzungen von Art. 139 CPJA nicht erfüllt waren und kein Anspruch auf Parteientschädigung bestand.

Einordnung in die Rechtsprechung

Verhältnis zu BGE 150 II 105 und der «Microsoft»-Rechtsprechung

Der vorliegende Entscheid steht im Spannungsfeld der aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichts zu freihändigen Vergaben im IT-Bereich. Der wegweisende Leitentscheid BGE 150 II 105 vom 6. November 2023 (bestätigt in BGer 2C_50/2022) hatte die frühere «Microsoft»-Praxis (BGE 137 II 313) teilweise aufgegeben und die Beweislast umgekehrt: Bei einer freihändigen Vergabe, die auf der Behauptung der Alternativlosigkeit gestützt wird, muss nun die Vergabestelle den Beweis erbringen, dass keine angemessene Alternative existiert; der beschwerdeführende Dritte muss für seine Legitimation lediglich glaubhaft machen, dass er eine substituierbare Leistung anbieten kann und will. Das Bundesgericht hob in jenem Fall die freihändige Vergabe auf, weil die Vergabestelle keine Markterkundung vorgenommen und die am Markt bekannten Konkurrenten nicht einmal kontaktiert hatte (vgl. auch den Kommentar zu Art. 21 BöB auf glossagens.ch, der diesen Paradigmenwechsel ausführlich darstellt).

Der Freiburger Entscheid berührt sich inhaltlich eng mit BGE 150 II 105, da derselbe Markt (Software für Strassenverkehrsämter) und dieselben Unternehmen beteiligt sind. Er gelangt jedoch zu einem anderen Ergebnis, weil der sachliche Unterschied massgeblich ist: Im Fall BGE 150 II 105 (sowie dem zugrundeliegenden Waadtländer Entscheid MPU.2021.0017) ging es um die Beschaffung einer neuen Applikationsversion (V20) mit technologischer Neugestaltung für CHF 45'891'000.-, also um einen Neu-/Ersatzauftrag, der eine Markterkundung und Wettbewerb verlangt hätte. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine reine Wartungs- und Pflegevertragsverlängerung für eine bestehende, seit über 20 Jahren im Einsatz stehende Lösung ohne neuen Bedarf und ohne technologischen Umbau. Der Umfang der Erweiterungen liegt unter 10% der jährlichen Wartungskosten und überschreitet die Schwelle zum «neuen Produkt» nicht.

Verhältnis zum Waadtländer Entscheid MPU.2021.0017

Das Kantonsgericht setzte sich ausführlich mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts Waadt MPU.2021.0017 vom 14. Dezember 2021 auseinander, der von der Beschwerdeführerin als precedent angerufen worden war. In jenem Fall hatte das Verwaltungsgericht Waadt die freihändige Vergabe aufgehoben, weil weder die Ausnahme nach Art. 8 Abs. 1 lit. c aRLMP-VD (technische Besonderheiten) noch nach Art. 8 Abs. 1 lit. g aRLMP-VD (Anschlusslieferungen) erfüllt waren: Die Vergabestelle hatte nicht aktiv geprüft, ob Alternativ- oder Ersatzlösungen existieren, und das streitige Geschäft stand in keinem Proportionalitätsverhältnis zum Ursprungsauftrag (sowohl kosten- als auch laufzeitmässig). Der Bundesgerichtsurteil BGer 2C_50/2022 vom 6. November 2023 bestätigte den Waadtlanger Entscheid.

Das Kantonsgericht Freiburg unterschied den eigenen Fall präzise: Im Waadtlanger Fall hatte der Auftraggeber einen neuen Bedarf artikuliert und eine technologische Neugestaltung angestrebt; der Auftragswert der neuen Applikation (CHF 45'891'000.-) überstieg die Wartungskosten des Freiburger Geschäfts bei weitem. Im Freiburger Fall dagegen liegt eine reine Wartungsverlängerung ohne Neubedarf vor. Diese Abgrenzung ist dogmatisch stichhaltig und entspricht der Lehre, wonach umfangreiche nachträgliche Software-Entwicklungen zulässig sind, solange sie nicht die Grenze zur Lieferung eines neuen Produkts überschreiten (VG ZU VB.2015.00780 vom 8. November 2016 E. 4.2; VG GR U 2016 80 vom 26. April 2017 E. 3c; Fröhlich-Bleuler, «Die Vergabe von IT-Verträgen», in Aktuelles Vergaberecht 2016, N. 64).

Verhältnis zur Glossagens-Kommentierung

Die Glossagens-Kommentierung zu Art. 21 Abs. 2 lit. e BöB hebt als zentrale Schranken des Anschlussauftrags hervor: (1) der Grundauftrag muss wettbewerbskonform vergeben worden sein, (2) der Folgeauftrag darf wertmässig den Grundauftrag nicht übersteigen, und (3) die Mehrkosten müssen konkret beziffert und plausibilisiert werden. Der Freiburger Entscheid erfüllt diese Anforderungen: Der Grundauftrag von 2004 wurde nach öffentlicher Ausschreibung vergeben; die Erhöhung der jährlichen Wartungsgebühr von CHF 424'780.- auf CHF 627'000.- über zwanzig Jahre ist massvoll und durch Indexierung und Erweiterungen sachlich begründet; die Mehrkosten sind im Dokument «Wartung 2027» ausgewiesen. Ein wesentlicher dogmatischer Unterschied zu den in der Glossagens-Kommentierung dokumentierten Fällen der «Kettenvergabe» (BGE 150 II 105; BVGer B-3580/2021) liegt jedoch darin, dass hier kein sequenzieller Aufbau eines Lock-in durch wiederholte Freihandvergaben ohne Wettbewerb vorliegt, sondern die konsequente Fortschreibung eines nachträglich nicht mehr wettbewerbsfähig auszuschreibenden Wartungsvertrags für eine spezifische, exklusiv lizenzierte Individualsoftware.

Weiterzug ans Bundesgericht

Gemäss dem Dispositiv kann der Entscheid, soweit er eine Grundsatzfrage betrifft, innerhalb von 30 Tagen nach Zustellung beim Bundesgericht angefochten werden. Die Opencaselaw-Datenbank verzeichnet bislang keinen Weiterzug (keine Vor- oder Nachinstanzen gefunden). Ob die Beschwerdeführerin, die im Waadtlanger Vorfall bis zum Bundesgericht gelangte (BGer 2C_50/2022), auch hier den Weiterzug wählt, ist offene Spekulation; die grundsätzliche Bedeutung der Abgrenzung zwischen Anschluss-Wartungsauftrag und Neubeschaffung könnte einen Anlass bieten.

Fazit

Der Entscheid des Kantonsgerichts Freiburg ist ein instruktiver Anwendungsfall des Ausnahmetatbestands der Anschluss- und Zusatzlieferungen (Art. 21 Abs. 2 lit. e AIMP 2019 / BöB) im Bereich der IT-Wartungsverträge. Er bestätigt, dass die reine Verlängerung eines Pflegevertrags für eine bestehende, exklusiv lizenzierte Individualsoftware ohne Neubedarf und ohne technologischen Umbau als Zusatzlieferung qualifiziert werden kann, selbst wenn das System seit über 20 Jahren im Einsatz steht. Die dogmatisch saubere Abgrenzung zum Fall BGE 150 II 105 / MPU.2021.0017 — Neubeschaffung mit technologischem Umbau versus reine Wartungsverlängerung — ist das Kernstück des Entscheids und trägt zur Präzisierung der Rechtsprechung bei. Der Entscheid illustriert, dass der «Lock-in»-Einwand, der in der jüngsten Rechtsprechung zunehmend zur Aufhebung freihändiger IT-Vergaben geführt hat, dort an seine Grenzen stösst, wo der Auftraggeber keinen neuen Bedarf formuliert und die Leistung sachlich und wertmässig in der Kontinuität des ursprünglichen, wettbewerbskonform vergebenen Auftrags bleibt.