VB.2025.00331 — Kindertagesstätte in der Landwirtschaftszone: keine teilweise Änderung nach Art. 24c RPG

Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht · Vorinstanz: Baurekursgericht des Kantons Zürich · Besetzung: Verwaltungsgericht ZH, 3. Abteilung/3. Kammer, Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Nadja Keller-Stemmle · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Wohnteil eines bäuerlichen Gebäudes in der Landwirtschaftszone und im Landschaftsschutzgebiet Greifensee soll in eine Kindertagesstätte für 22 Kinder mit 14 Mitarbeitenden umgenutzt werden. Zu prüfen ist, ob dies als teilweise Änderung im Sinn der erweiterten Besitzstandsgarantie (Art. 24c Abs. 2 RPG) bewilligungsfähig ist oder eine unzulässige vollständige Zweckänderung darstellt.
• Entscheidung: Das Verwaltungsgericht ZH weist die Beschwerde ab und verneint die Identitätswahrung. Die Umnutzung von Wohnen zu Kindertagesstätte ist eine gewerbliche Nutzung mit erheblicher Nutzungsintensivierung, Mehrverkehr und zusätzlichen Umweltbelastungen. Die Zuweisung zur Landschaftsschutzzone gebietet einen strengen Massstab.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die BGer-Rechtsprechung zur vollständigen Zweckänderung bei gewerblicher Umnutzung altrechtlicher Wohnbauten und grenzt die Zonenkonformitätsrechtsprechung zu Kindertagesstätten in Wohnzonen ausdrücklich vom Art. 24c RPG-Kontext ab. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist möglich (Art. 82 ff. BGG, Frist 30 Tage).

Sachverhalt

Der Beschwerdeführer ersuchte die Gemeinde Fällanden um Bewilligung für die Umnutzung des Wohnteils eines ehemals bäuerlichen Gebäudes (mit Wohn- und Ökonomieteil) in eine Kinderkrippe zur ganztägigen Betreuung von bis zu 22 Kindern im Vorschulalter, montags bis freitags, durch insgesamt 14 Mitarbeitende. Das Gebäude liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone, im Perimeter des kantonalen Landschaftsschutzobjekts Nr. 1521 (Greifensee) und in der Landschaftsschutzzone IIIB gemäss der Greifensee-Schutzverordnung. Baulich ist an der Nordwestfassade der Abbruch eines Abortanbaus und die Erstellung einer Fluchttreppe bis ins Dachgeschoss geplant; im Innern erfolgt eine untergeordnete Grundrissanpassung.

Gemeinderat und Baudirektion verweigerten die Bewilligungen. Das Baurekursgericht wies den Rekurs ab. Daraufhin gelangte der Beschwerdeführer ans Verwaltungsgericht.

Erwägungen

Erweiterte Besitzstandsgarantie nach Art. 24c RPG und Identitätswahrung

Da der Beschwerdeführer keinen landwirtschaftlichen Betrieb führt, scheidet eine Bewilligung als zonenkonformes Vorhaben nach Art. 22 RPG aus. Massgeblich ist einzig Art. 24c RPG. Der Bundesrat hat die zulässigen Änderungen in Art. 42 RPV konkretisiert. Die massgebenden Bestimmungen lauten:

Art. 24c Abs. 1 und 2 RPG (SR 700)Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. 2 Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.»

Art. 42 Abs. 1 RPV (SR 700.1)«Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig.»

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist darauf abzustellen, ob die Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordner Natur ist. In die Gesamtbeurteilung einzubeziehen sind namentlich das äussere Erscheinungsbild, die Nutzungsart und das Nutzungsmass, die Anzahl Wohneinheiten, die Erschliessung, die wirtschaftliche Zweckbestimmung sowie die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt (BGer, 23. Januar 2023, 1C_567/2021 E. 3.4). Fehlt es an der Identität, handelt es sich um eine vollständige Änderung, wodurch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG ausgeschlossen ist. Der massgebliche Vergleichszustand ist der Zustand im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet; Stichtag ist regelmässig der 1. Juli 1972 (BGE 129 II 396 E. 4.2.1).

Kindertagesstätte als gewerbliche Nutzung

Der Beschwerdeführer macht geltend, bei der Nutzung als Kindertagesstätte handle es sich um eine Wohnnutzung, und beruft sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Zonenkonformität von Kindertagesstätten in Wohnzonen. Das Bundesgericht bejaht in dieser Rechtsprechung ein funktionales Verständnis des Wohnens: Wohnzonen seien offensichtlich auch für den Aufenthalt von Kindern bestimmt (BGer, 6. September 2010, 1C_148/2010 E. 2.2.3; vgl. auch BGer, 28. April 2025, 1C_518/2024 E. 2.5). Auch grössere Kindertagesstätten seien in ihrer Zweckbestimmung eng mit der Wohnzone verbunden und daher zonenkonform (BGer, 15. März 2013, 1C_207/2012 E. 2.3).

Das Verwaltungsgericht hält dieser Argumentation entgegen, dass sich diese Rechtsprechung auf die Zonenkonformität innerhalb von Wohnzonen bezieht und nicht ohne Weiteres auf die Frage übertragen werden kann, ob die Umnutzung eines zonenwidrigen Wohnhauses in eine Kindertagesstätte im Rahmen von Art. 24c Abs. 2 RPG als bloss teilweise Änderung zu qualifizieren ist (E. 4.2.2). Der Betrieb einer Kindertagesstätte stellt keine klassische Wohnnutzung dar; auch eine kollektive Wohnnutzung liegt nicht vor. Letztere bejahte das Bundesgericht bei der Verwendung eines Gebäudes als Altersheim oder zur Beherbergung von Asylsuchenden, weil diese Nutzungen der dauerhaften Unterbringung von Personen dienen (BGer, 11. Mai 2016, 1C_168/2015 E. 3.5.2). Bei einer Kindertagesstätte steht hingegen die tageweise Betreuung zu marktüblichen Preisen im Vordergrund; sie ist als gewerbliche Nutzung zu qualifizieren. Der wirtschaftlichen Zweckbestimmung erfährt damit eine relevante Änderung. Immerhin räumt das Gericht ein, dass die gewisse Nähe zur Wohnnutzung die Umnutzung nicht von vornherein ausschliesst, weshalb eine Gesamtwürdigung angezeigt ist (E. 4.3). Das ARE hält in seiner Vollzugshilfe zu Art. 24c RPG grundsätzlich die Unzulässigkeit einer Zweckänderung von Wohnen zu Gewerbe fest.

Verneinung der Identitätswahrung

Die Identitätswahrung wird trotz der festgestellten Nähe zur Wohnnutzung verneint. Ausschlaggebend sind drei Faktoren:

Erstens erfährt das Nutzungsmass eine erhebliche Steigerung. Das Personenaufkommen mit 22 betreuten Kindern und 14 Betreuungspersonen ist im Vergleich zu einer einzelnen Wohneinheit deutlich höher. Kinder und Betreuungspersonen sind fast ganztätig vor Ort und nutzen das Wohnhaus als primären Aufenthaltsort. Der Beschwerdeführer Einwand, als Referenzzustand könnten vier Mehrpersonenhaushalte angenommen werden, wird zurückgewiesen: massgeblich ist der Zustand im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet (Art. 42 Abs. 2 RPV), nicht eine hypothetische Nutzung. Aus den Baugesuchsplänen mit nur einem Eingang, einer Küche und zwei Badezimmern ist auf eine Wohneinheit zu schliessen (E. 4.5.2).

Zweitens ist mit erheblichem Mehrverkehr zu rechnen. Aufgrund der peripheren Lage und der allgemeinen Lebenserfahrung ist davon auszugehen, dass ein grosser Teil der Eltern ihre Kinder mit dem Privatwagen bringt und abholt. Der Mehrverkehr wirkt sich auch auf den C-Weg aus, einen Verkehrsträger in der Landwirtschaftszone und im Landschaftsschutzgebiet. Die Gemeinde hatte in der Baubewilligung die Pflicht zur Erstellung von insgesamt sechs Parkplätzen angeordnet (E. 4.5.3 f.).

Drittens sind weitere Mehrbelastungen der Umwelt in Bezug auf Abwasser, Beheizung und Siedlungsabfälle zu erwarten (vgl. BGer, 25. August 2023, 1C_434/2022 E. 5.3). Hinzu kommt der bauliche Anbau der Fluchttreppe mit nicht unerheblichem Volumen (E. 4.5.5).

Zusammenfassend handelt es sich bei der geplanten Umnutzung um eine unzulässige, vollständige Zweckänderung. Es würde eine schleichende Ausdehnung der Bauzone ermöglicht, was mit dem Trennungsgrundsatz (Art. 1 Abs. 1 RPG; Art. 75 Abs. 1 BV) nicht vereinbar ist. Dieser geniesst Verfassungsrang (BGE 147 II 309 E. 5.5).

Verschärfter Massstab wegen Landschaftsschutzzone

Die Zuweisung des Grundstücks zur Landschaftsschutzzone hat zur Folge, dass bei der Prüfung des Identitätserfordernisses ein strenger Massstab anzulegen ist (vgl. BGer, 12. Juni 2023, 1C_518/2021 E. 3.8). Die Greifensee-Schutzverordnung verlangt die umfassende und ungeschmälerte Erhaltung der Greifenseelandschaft. Für die Schutzzone IIIB gilt, dass bei Veränderungen an bestehenden Bauten die Vereinbarkeit mit den Schutzzielen gegeben sein muss und der Wert des Schutzgebiets nicht beeinträchtigt werden darf. Der betriebsbedingte Mehrverkehr mit entsprechenden Lärm- und Lichtimmissionen dringt störend ins Schutzgebiet ein und mindert dessen Wert in relevanter Weise (E. 4.6).

Interessenabwägung nach Art. 24c Abs. 5 RPG

Die Interessenabwägung erübrigt sich, da die Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24c Abs. 2 RPG nicht erfüllt sind. Auf jeden Fall wären die öffentlichen Interessen an der strikten Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet überwiegend. Der akute Bedarf an Kinderbetreuungseinrichtungen kann höchstens allgemein und nicht speziell in der Landwirtschaftszone ausgewiesen werden; auch die Nähe zur Natur vermag das öffentliche Interesse nicht zu überwiegen (E. 4.7).

Anspruch auf rechtliches Gehör

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101)Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Begründungspflicht, weil das vorinstanzliche Urteil nur auf einer Seite materielle Beurteilungen enthalte. Das Verwaltungsgericht hält dem entgegen, dass die Vorinstanz zu den wesentlichen Aspekten — Zweckänderung von Wohnen zu gewerblicher Nutzung und Mehrverkehr — genügend dargelegt habe, von welchen Überlegungen sie sich leiten liess. Eine einlässliche Auseinandersetzung mit sämtlichen Vorbringen war nicht erforderlich (vgl. BGE 148 III 30 E. 3.1). Der Beschwerdeführer war in der Lage, den Entscheid sachgerecht anzufechten (E. 5).

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die gefestigte BGer-Rechtsprechung zur erweiterten Besitzstandsgarantie ein und bestätigt diese in mehreren Punkten, nimmt aber eine wichtige dogmatische Abgrenzung vor.

Bestätigung der Rechtsprechung zur vollständigen Zweckänderung: Das Bundesgericht hat in BGE 140 II 509 festgehalten, dass die vollständige Umwandlung einer zonenwidrig gewordenen Sägerei in Ferienwohnungen keine teilweise Änderung im Sinn von Art. 24c RPG darstellt. Das Verwaltungsgericht wendet diesen Grundsatz auf die Umnutzung Wohnen zu Kindertagesstätte an und gelangt zum selben Ergebnis: die wirtschaftliche Zweckbestimmung erfährt eine relevante Änderung, die Identität der Baute wird nicht gewahrt. Dies steht im Einklang mit der im Glossagens-Kommentar zu Art. 24c RPG und der ARE-Vollzugshilfe vertretenen Auffassung, dass eine Zweckänderung von Wohnen zu Gewerbe grundsätzlich unzulässig ist. Auch der Ansatz, die verschiedenen Faktoren (Nutzungsart, Nutzungsmass, wirtschaftliche Zweckbestimmung, Auswirkungen auf Raum und Umwelt) in einer Gesamtbetrachtung zu würdigen, entspricht der ständigen Rechtsprechung (vgl. BGE 127 II 215 zur Zusammenfassung der Rechtsprechung zur teilweisen Änderung).

Abgrenzung der Zonenkonformitätsrechtsprechung: Die zentrale dogmatische Leistung des Entscheids liegt in der ausdrücklichen Abgrenzung zwischen der Zonenkonformität von Kindertagesstätten in Wohnzonen (BGer, 6. September 2010, 1C_148/2010; BGer, 15. März 2013, 1C_207/2012) und der Prüfung der Identitätswahrung nach Art. 24c Abs. 2 RPG. Das Bundesgericht hatte ein funktionales Verständnis des Wohnbegriffs entwickelt und Kindertagesstätten als mit der Wohnnutzung eng verwandt qualifiziert. Das Verwaltungsgericht zu Recht, dass diese Rechtsprechung nicht auf den Art. 24c-Kontext übertragen werden kann: Während es bei der Zonenkonformität um die Frage geht, ob eine Nutzung dem Zweck einer Wohnzone entspricht, geht es bei Art. 24c RPG darum, ob eine Nutzungsänderung im Vergleich zum Referenzzustand (Stichtag 1. Juli 1972) von untergeordnater Natur ist. Diese Abgrenzung ist dogmatisch schlüssig und bisher nicht höchstrichterlich geklärt; sie dürfte den Kern eines allfälligen Weiterzugs ans Bundesgericht bilden.

Bestätigung des strengen Massstabs im Landschaftsschutz: Die Heranziehung eines strengeren Massstabs bei der Identitätsprüfung in Landschaftsschutzzonen folgt der BGer-Rechtsprechung (BGer, 12. Juni 2023, 1C_518/2021 E. 3.8). Die zusätzliche Dimension, dass der Mehrverkehr den Wert des Schutzgebiets mindert und den Schutzzielen der Greifensee-Schutzverordnung ungenügend Rechnung trägt, präzisiert diese Rechtsprechung für den Fall einer Nutzungsintensivierung durch eine Kindertagesstätte.

Verhältnis zur kollektiven Wohnnutzung: Die Abgrenzung zur kollektiven Wohnnutzung (BGer, 11. Mai 2016, 1C_168/2015 E. 3.5.2 — Altersheim und Asylunterkunft als Kollektivunterkunft zu Wohnzwecken) ist tragfähig: Während Altersheime und Asylunterkünfte der dauerhaften Unterbringung dienen, steht bei der Kindertagesstätte die professionelle Betreuungsleistung im Vordergrund. Diese Unterscheidung ist für die Qualifikation als gewerbliche vs. Wohnnutzung im Art. 24c RPG-Kontext massgeblich.

Weiterzug: Der Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist innerhalb von 30 Tagen seit Zustellung durch Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) möglich. In der OCL-Datenbank ist keine Instanzenkette verzeichnet. Die zentrale Vorfrage — ob die Zonenkonformitätsrechtsprechung zu Kindertagesstätten auf Art. 24c RPG übertragen werden kann — ist höchstrichterlich noch nicht entschieden.

Fazit

Das Verwaltungsgericht Zürich weist die Beschwerde gegen die Verweigerung der Baubewilligung für die Umnutzung eines Wohnhauses in eine Kindertagesstätte in der Landwirtschaftszone ab. Der Entscheid ist dogmatisch sorgfältig argumentiert: Er bestätigt die BGer-Rechtsprechung zur vollständigen Zweckänderung bei gewerblicher Umnutzung altrechtlicher Wohnbauten und lehnt eine Übertragung der Zonenkonformitätsrechtsprechung zu Kindertagesstätten auf den Art. 24c RPG-Kontext ab. Die zusätzliche Heranziehung des strengeren Massstabs wegen der Landschaftsschutzzone und die Beurteilung des Mehrverkehrs als relevanter Eingriff in die Schutzziel des Greifensee-Gebiets verstärken das Ergebnis. Die Frage, ob eine Kindertagesstätte in der Landwirtschaftszone unter Art. 24c RPG bewilligungsfähig sein kann, ist höchstrichterlich noch offen — der Entscheid bietet dem Bundesgericht eine fundierte Vorlage.