VB.2025.00771 — Rückforderung von Covid-19-Härtefallbeiträgen wegen Doppelsubventionierung mit Kulturhilfen

Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht (Covid-19-Härtefallprogramm, Subventionsrecht) · Vorinstanz: Regierungsrat des Kantons Zürich (Rekursentscheid vom 22. Oktober 2025) · Besetzung: 4. Abteilung/4. Kammer, Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Unternehmen, das gleichzeitig Covid-19-Härtefallbeiträge und branchenspezifische Kulturhilfen des Bundes bezogen hat, ohne eine Spartenrechnung einzureichen, muss die Härtefallbeiträge vollumfänglich zurückzahlen. Der gleichzeitige Bezug beider Hilfen war nach Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 ausgeschlossen.
• Entscheidung: Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigt die Rückforderung von Fr. 192'804.- durch die Finanzdirektion. Die Beschwerdeführerin hatte die Härtefallbeiträge durch eine falsche Selbstdeklaration erwirkt, weshalb ein Verzicht auf die Rückforderung nach § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG ZH ausgeschlossen ist.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die konsequente Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts, dass das Fehlen einer Spartenrechnung den gleichzeitigen Bezug von Härtefallgeldern und Kulturhilfen kategorisch ausschliesst — unabhängig vom tatsächlichen Überlappungsgrad der geförderten Geschäftsbereiche. Er präzisiert, dass auch nachträglich eingereichte Hochrechnungen eine formelle Spartenrechnung nicht ersetzen.

Sachverhalt

Die Beschwerdeführerin, eine 1998 gegründete Aktiengesellschaft mit Sitz in Zürich, bezweckt die Organisation und Durchführung von Unterhaltungsanlässen sowie die Vermietung von Räumlichkeiten und Infrastruktur. Sie betreibt unter anderem einen Nachtclub in der Stadt Zürich, mit den Geschäftsfeldern Clubbetrieb, Gastronomie und Vermietung.

Kulturhilfen: Bereits am 7. September 2020 ersuchte die Beschwerdeführerin die Fachstelle Kultur des Kantons Zürich um Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen. Mit Verfügung vom 9. Dezember 2020 wurde ihr eine Ausfallentschädigung von Fr. 122'659.55 für den Zeitraum Juni bis Oktober 2020 gewährt, wobei Ausfälle von Vermietungserträgen nicht berücksichtigt und Gastroerträge nur gekürzt entschädigt wurden (E. 4.4). Grundlage hierfür war Art. 8 der COVID-Verordnung Kultur (SR 442.15) in der Fassung vom 21. Mai 2020.

Härtefallbeiträge: Am 31. Januar 2021 beantragte die Beschwerdeführerin im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 224'950.- sowie ein rückzahlbares Darlehen von Fr. 325'000.-. Die Finanzdirektion bewilligte das Gesuch mit Verfügung vom 16. Februar 2021 vollumfänglich. Im Antragsformular hatte die Beschwerdeführerin unter der Rubrik «Selbstdeklaration» bestätigt, dass ihr Unternehmen keinen Anspruch auf andere branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes in den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien habe (E. 6) — obwohl die Kulturhilfe-Zusprache vom 9. Dezember 2020 bereits vorlag.

Rückforderung: Am 30. April 2024 informierte die Finanzdirektion die Beschwerdeführerin über die festgestellte Doppelsubventionierung. Die Beschwerdeführerin räumte ein, versehentlich Mittel «aus dem falschen Topf» beantragt zu haben. Nach teilweise unvollständiger Einreichung von Buchhaltungsunterlagen verpflichtete die Finanzdirektion die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 13. Februar 2025 zur Rückzahlung von Fr. 192'804.- innert 30 Tagen. Den Rekurs wies der Regierungsrat am 22. Oktober 2025 ab. Dagegen richtet sich die Beschwerde an das Verwaltungsgericht.

Erwägungen

Zuständigkeit und anwendbares Recht (E. 1–2)

Das Verwaltungsgericht ist zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion im Covid-19-Härtefallprogramm (§§ 41 ff. VRG, LS 175.2). Massgebend für die Voraussetzungen der Gewährung ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der Beitragszusprechung, mithin das Covid-19-Gesetz (SR 818.102) in der Fassung vom 1. Januar 2021 und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in der Fassung vom 14. Januar 2021 (E. 2.2). Für die Kulturhilfen kommt — da das Gesuch vor dem 21. September 2020 eingereicht wurde — die COVID-Verordnung Kultur in der Fassung vom 21. Mai 2020 zur Anwendung (E. 2.2).

Subventionsrechtliche Einordnung (E. 3)

Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des zürcherischen Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2), wie das Bundesgericht in BGer 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025, E. 1.2.12, festgehalten hat. Die Rückforderung stützt sich auf § 14 StaatsbeitragsG, der eine ausreichende gesetzliche Grundlage darstellt (E. 3.1). Das Bundesgericht hat in BGer 2C_99/2023 vom 10. Juni 2024, E. 1.4.2.1 und 1.4.2.2, bestätigt, dass die bundesrechtlichen Kriterien der HFMV 20 im Rahmen des Zürcher Härtefallprogramms als subsidiäres kantonales Recht zur Anwendung gelangen (E. 3.3).

Doppelsubventionierungsverbot (E. 4)

Die zentrale Rechtsfrage betrifft das Verhältnis von Härtefallbeiträgen und branchenspezifischen Kulturhilfen. Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz bestimmte als Voraussetzung für die Bundesunterstützung, dass die Unternehmen keinen Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes haben:

Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz (SR 818.102)«Die Unterstützung durch den Bund setzt voraus, dass die Unternehmen vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig waren und dass sie nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes haben. Diese Covid-19-Finanzhilfen schliessen die Kurzarbeitsentschädigungen, die Entschädigungen des Erwerbsausfalls sowie die gestützt auf die Covid-19-Solidarbürgschaftsverordnung vom 25. März 2020 und das Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetz vom 18. Dezember 2020 gewährten Kredite nicht mit ein.»

Der Bundesrat präzisierte diese Regelung in Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20:

Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 (SR 951.262)«Das Unternehmen hat gegenüber dem Kanton belegt, dass es: […] c. keinen Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes in den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien hat.»

Das Gericht stellt fest, dass es sich bei den Ausfallentschädigungen nach Art. 8 COVID-Verordnung Kultur um branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 handelt (E. 4.2). Es folgt damit seiner eigenen Rechtsprechung in VB.2024.00004 vom 21. November 2024, E. 5.2 f.

Spartenrechnung als Ausnahme (E. 4.3–4.4)

Das Doppelsubventionsierungsverbot gilt nicht ausnahmslos. Art. 12 Abs. 2ter Covid-19-Gesetz und die entsprechende verordnungsrechtliche Bestimmung in Art. 2a HFMV 20 ermöglichen den gleichzeitigen Bezug verschiedener Hilfen, wenn die Tätigkeiten eines Unternehmens klar abgegrenzt sind und keine Überlappungen bestehen:

Art. 2a HFMV 20 (SR 951.262)«Unternehmen, deren Tätigkeitsbereiche mittels Spartenrechnung klar abgegrenzt werden, können beantragen, dass die Anforderungen nach den Artikeln 3 Absatz 1 Buchstaben b und c, 4 Absatz 1 Buchstabe c, 5, 5a und 8 je Sparte separat beurteilt werden.»

Die Finanzdirektion hatte die Praxis, Unternehmen mit Kulturhilfen zusätzlich Härtefallbeiträge zu gewähren, wenn letztere nur zur Deckung des Verlusts in einer klar abgegrenzten, nicht von Kulturhilfen erfassten Sparte genutzt wurden und eine Spartenrechnung eingereicht wurde (E. 4.3). Im vorliegenden Fall hatte die Beschwerdeführerin jedoch keine Spartenrechnung im Sinn von Art. 2a HFMV 20 eingereicht. Die Gewährung der Härtefallentschädigungen erfolgte daher unter Berücksichtigung des Gesamtunternehmens (E. 4.4). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Fachstelle Kultur bei den Kulturhilfen ihrerseits eine Art Spartenbetrachtung vorgenommen hatte — diese war auf der Seite der Härtefallbeiträge nicht analog anwendbar.

Umfang der Rückforderung (E. 5)

Das Gericht erwägt, dass bei Fehlen einer Spartenrechnung eine teilweise — subsidiäre — Deckung von durch Kulturhilfen nicht vollständig abgedeckten Verlusten durch Härtefallentschädigungen nicht vorgesehen ist (E. 5.1). Die Finanzdirektion hatte der Beschwerdeführerin in Nachachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) die Möglichkeit eingeräumt, nachträglich eine Spartenrechnung einzureichen (E. 5.2). Die Beschwerdeführerin kam dem nicht nach. Die bei den Akten liegenden Gesuche für Ausfallentschädigungen enthielten zwar eine Aufschlüsselung, diese basierte jedoch auf zukunftsgerichteten Hochrechnungen und nicht auf tatsächlich angefallenen Erträgen und Aufwänden getrennt nach Sparten (Clubbetrieb, Gastronomie, Vermietung) für den relevanten Zeitraum (E. 5.3). Die Beschwerdeführerin gab zudem an, dass die Vermietung des Clubs an Dritte in der Bilanz nicht von der Durchführung eigener Events getrennt wird. Das Gericht hält fest, dass bei sich überlappenden Geschäftsbereichen, die keine Trennung nach Sparten ermöglichen, eine Spartenbetrachtung nach Art. 12 Abs. 2ter Covid-19-Gesetz ohnehin ausser Betracht fällt (E. 5.3). Die vollumfängliche Rückforderung ist daher nicht zu beanstanden (E. 5.4).

Kein Verzicht auf Rückforderung (E. 6)

Nach § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG ZH kann auf die Rückforderung verzichtet werden, wenn die empfangende Person infolge des Beitragsentscheids Massnahmen getroffen hat, die nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig gemacht werden können (lit. a), und die Rechtsverletzung für sie nicht leicht erkennbar war (lit. b). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Das Gericht stellt fest, dass die Beschwerdeführerin die Zusprache von Härtefallbeiträgen durch falsche Angaben erwirkt hat: Die Verfügung der Fachstelle Kultur vom 9. Dezember 2020 erging vor dem Härtefallantrag vom 31. Januar 2021, sodass die Beschwerdeführerin bei Antragstellung wusste oder hätte wissen müssen, dass sie Kulturhilfen bezog, die Selbstdeklaration aber trotzdem abgab. Der Verzicht auf die Rückforderung ist daher ausgeschlossen, womit offenbleiben kann, ob die Voraussetzung nach lit. a erfüllt wäre.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der eigenen Leitpraxis (VB.2024.00004)

Der vorliegende Entscheid steht in direkter Linie mit VB.2024.00004 vom 21. November 2024, in dem das Zürcher Verwaltungsgericht erstmals umfassend die Qualifikation von Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen als branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 vornahm und das Erfordernis der Spartenrechnung nach Art. 2a HFMV 20 als zwingende Voraussetzung für den gleichzeitigen Bezug beider Hilfen bestätigte. Der hier entschiedene Fall bestätigt diese Praxis in allen wesentlichen Punkten und wendet sie auf einen Sachverhalt an, bei dem die Beschwerdeführerin — anders als in VB.2024.00004, wo die Spartenrechnung ebenfalls fehlte — ausdrücklich einräumte, versehentlich Mittel «aus dem falschen Topf» beantragt zu haben. Diese Einräumung verstärkt die rechtmässige Grundlage der Rückforderung zusätzlich, ohne dass das Gericht darauf entscheidend abstellen müsste.

Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Praxis zum Subventionsbegriff

Das Bundesgericht hat in BGer 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025, E. 1.2, die Covid-19-Härtefallmassnahmen des Kantons Zürich als Subventionen im Sinn von Art. 83 lit. k BGG qualifiziert und für den Kanton Zürich — in Übereinstimmung mit der Luzerner Rechtslage (BGer 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023) — bejaht, dass es sich um eine Ermessenssubvention ohne Rechtsanspruch handelt. Der vorliegende Entscheid übernimmt diese Subventionsqualifikation (E. 3.1) und leitet daraus die Anwendbarkeit des kantonalen Staatsbeitragsgesetzes als Rückforderungsgrundlage ab. In diesem Punkt besteht volle Übereinstimmung.

Bestätigung der bundesgerichtlichen Abgrenzung: Gewährung vs. Rückforderung

Von besonderer Bedeutung ist die Abgrenzung zwischen der Gewährung von Härtefallbeiträgen (Ermessenssubvention, keine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 83 lit. k BGG) und der Rückforderung solcher Beiträge. In BGer 2C_48/2024 vom 23. Januar 2025, E. 1.1, hat das Bundesgericht — unter ausdrücklicher Berufung auf eine gefestigte Rechtsprechung — festgehalten, dass die Ausnahme von Art. 83 lit. k BGG nicht für Entscheide gilt, welche die Rückzahlung einer Subvention betreffen. Das Zürcher Verwaltungsgericht weist in seiner Rechtsmittelbelehrung (E. 8) zutreffend darauf hin, dass gegen Entscheide betreffend Rückforderung von Subventionen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG auch dann offensteht, wenn kein Anspruch auf die Subvention bestand. Der Entscheid ist — wie in der Metazeile vermerkt — noch nicht rechtskräftig; ein Weiterzug ans Bundesgericht ist somit möglich und steht der Beschwerdeführerin offen.

Präzisierung zur Spartenrechnung

Der Entscheid präzisiert die Anforderungen an eine taugliche Spartenrechnung in zweierlei Hinsicht: Erstens genügen Hochrechnungen von erwarteten Ertragsausfällen — wie sie in den Gesuchen für Ausfallentschädigungen verwendet wurden — nicht den Anforderungen an eine Spartenrechnung, die tatsächlich angefallene Erträge und Aufwände getrennt nach Geschäftsfeldern für den relevanten Zeitraum ausweisen muss (E. 5.3). Zweitens stellt das Gericht klar, dass bei sich strukturell überlappenden Geschäftsbereichen, die buchhalterisch nicht trennbar sind, eine Spartenbetrachtung nach Art. 12 Abs. 2ter Covid-19-Gesetz von vornherein ausser Betracht fällt, da das Gesetz klar abgrenzbare Tätigkeiten voraussetzt (E. 5.3). Diese Präzisierung geht über die Erwägungen in VB.2024.00004 hinaus, wo diese spezifischen Fragen nicht behandelt wurden.

Praxis im kantonalen Vergleich

Die Rechtsfrage der Rückforderung von Covid-19-Härtefallbeiträgen beschäftigt auch andere Kantone: Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern befasst sich in 100 2025 434 vom 15. September 2026 ebenfalls mit dem Doppelsubventionsierungsverbot von Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz und Art. 2a HFMV 20, das Kantonsgericht Basel-Landschaft in 810 24 37 vom 27. November 2024 mit der Rückforderung von Corona-Härtefallhilfen, und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen in B 2025/223 vom 29. Juni 2026 mit dem Widerruf und der Rückforderung von Härtefallmassnahmen wegen Dividendenbeschlüssen. Der vorliegende Zürcher Entscheid fügt sich in diese kantonale Praxis ein und ist insoweit ein Beleg für eine schweizweit konvergierende Handhabung der Rückforderung von zu Unrecht bezogenen Covid-19-Hilfen. Eine höchstrichterliche Klärung der spezifischen Frage der Spartenrechnungsanforderungen im Rückforderungsverfahren steht jedoch noch aus; BGer 2C_48/2024 betraf das bernische Recht und BGer 2C_490/2024 vom 26. März 2025 das thurgauische Härtefallprogramm.

Fazit

Der Entscheid ist dogmatisch sauber und rechtsprechungskonform. Er bestätigt die etablierte Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts, dass der gleichzeitige Bezug von Härtefallbeiträgen und branchenspezifischen Kulturhilfen ohne Spartenrechnung eine unzulässige Doppelsubventionierung darstellt, die zur vollumfänglichen Rückforderung berechtigt. Die Verweigerung eines Rückforderungsverzichts nach § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG ZH wegen erwirkter Falschangaben ist sachgerecht: Die Beschwerdeführerin hatte in der Selbstdeklaration den Bezug von Kulturhilfen verschwiegen, obwohl die diesbezügliche Verfügung bereits vor dem Härtefallantrag ergangen war. Die Präzisierung, dass Hochrechnungen eine formelle Spartenrechnung nicht ersetzen und dass sich strukturell überlappende Geschäftsbereiche einer Spartenbetrachtung entziehen, ist rechtlich überzeugend und praxisrelevant für künftige Rückforderungsverfahren. Der Entscheid ist noch nicht rechtskräftig; ein Weiterzug ans Bundesgericht steht der Beschwerdeführerin offen, wobei die Erfolgsaussichten — gemessen an der bisherigen BGer-Rechtsprechung zur Rückforderung von Covid-19-Härtefallbeiträgen — als gering einzustufen sind.