VR1 2026 31 — Vergabe von Winterdienstarbeiten: MWST-Vergleich, Landwirtschaftszone und ungewöhnlich tiefer Preis

Gericht: Obergericht des Kantons Graubünden, I. verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer (VR1) · Besetzung: Audétat (Vorsitz), Pedretti, von Salis; Engler, Aktuarin ad hoc · Verfahren: Beschwerde gegen Zuschlagsverfügung (Submissionsrecht) · Entscheid: Beschwerde abgewiesen, Gerichtskosten CHF 3'411.00 zulasten Beschwerdeführerin

Executive Summary

• Kernpunkt: Die Beschwerdeführerin (unterlegene Anbieterin) rügt den Zuschlag für Winterdienstarbeiten an einen Landwirt mit vier Argumenten: ungleicher Preisvergleich wegen unterschiedlicher MWST-Pflicht, unzulässige Garagierung der Fahrzeuge in der Landwirtschaftszone, mangelnde Fahrzeug Spezifikationen und ungewöhnlich tiefer Preis ohne Erkundigungspflicht.
• Entscheidung: Das Obergericht Graubünden weist die Beschwerde vollumfänglich ab. Der Preisvergleich inkl. MWST sei ausschreibungskonform; die Traktoren des Zuschlagsempfängers seien betriebsnotwendige landwirtschaftliche Fahrzeuge und damit zonenkonform in der Landwirtschaftszone abstellbar; die technischen Mindestanforderungen seien erfüllt; der Preisunterschied sei betriebswirtschaftlich plausibel und nicht ungewöhnlich tief.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Zonenkonformität landwirtschaftlicher Fahrzeuge (BGer 1C_429/2015, BGer 1C_567/2015) und wendet sie erstmals im Vergabekontext an. Er präzisiert, dass eine saisonale Zusatznutzung betriebsnotwendiger Traktoren für den Winterdienst die Zonenkonformität nicht aufhebt und dass ein Schilderwechsel (grün → weiss) zum Zeitpunkt der Leistungserbringung genügt.

Sachverhalt

Die Gemeinde B._____ schrieb am 23. April 2026 im offenen Verfahren die Winterdienstarbeiten für die Jahre 2026 bis 2036 auf ihrem Gemeindegebiet aus. Das streitgegenständliche Los 1 («D._____, E._____») umfasst Schneeräumarbeiten (Pflugarbeiten) während der Winterdienstsaison (1. November bis 31. März). Als Zuschlagskriterien wurden festgelegt: Preis (60 %), Reaktionszeit mit Notfallkonzept (20 %), ökologische Aspekte (15 %) sowie Erfahrung und Referenzen (5 %).

Zwei gültige Offerten gingen ein: die A._____ GmbH (Beschwerdeführerin) offerierte CHF 274'142.00, C._____ (Zuschlagsempfänger) CHF 309'720.00. Im Zuge der Auswertung wurde die Offertsumme der Beschwerdeführerin wegen eines Rechenfehlers (28 statt der erforderlichen 67 Stunden Arbeitsaufwand) auf CHF 430'130.00 bereinigt (Art. 38 Abs. 1 IVöB). In der Bewertung erreichte der Zuschlagsempfänger 290 Punkte, die Beschwerdeführerin 129 Punkte — ausschlaggebend war das Kriterium «Preis» (0.15/9 Punkte vs. 3/180 Punkte). Der Vorstand der Gemeinde erteilte den Zuschlag mit Beschluss vom 4. Juni 2026 an C._____.

Die Beschwerdeführerin erhob Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag auf Aufhebung des Vergabeentscheids und Zuschlag an sich selbst, eventualiter Rückweisung. Sie rügte eine mehrfache Verletzung des öffentlichen Beschaffungsrechts sowie eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung.

Erwägungen

Zuständigkeit und Kognition

Die Vergabe untersteht dem öffentlichen Beschaffungsrecht; anwendbar sind die seit dem Beitritt des Kantons Graubünden per 1. Oktober 2022 revidierten Normen der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) vom 15. November 2019 (BR 803.710). Die Beschwerde ist gemäss Art. 4 EGzIVöB (BR 803.600) ab Einladungsverfahren an das Obergericht als einzige Instanz zulässig (Art. 52 IVöB). Die Kognition beschränkt sich nach Art. 56 Abs. 3 IVöB auf Rechtsverletzungen inklusive Ermessensüberschreitung oder -missbrauch sowie unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen; die Angemessenheit ist nicht überprüfbar (Art. 56 Abs. 4 IVöB). Bei der Bewertung einzelner Angebote kommt der Vergabebehörde ein weiter Ermessensspielraum zu; das Gericht greift nur bei willkürlicher, sachlich nicht zu rechtfertigender Bewertung ein.

Die Beschwerdelegitimation ist nach BGE 141 II 14 E. 4 zu beurteilen: die unterlegene Bewerberin hat eine reelle Chance, bei Gutheissung der Beschwerde zum Zug zu kommen. Dies ist hier gegeben, da nur zwei Anbieter offerierten und der Beschwerdeführerin bei Obsiegen ein Auftrag von rund CHF 430'000.00 entging.

MWST-behafteter Preisvergleich

Die Beschwerdeführerin rügte, dass die Preise nicht vergleichbar seien, da der Zuschlagsempfänger (eine Privatperson) nicht mehrwertsteuerpflichtig sei und somit Nettopreise mit Bruttopreisen verglichen worden seien. Das Gericht hält dem entgegen, dass die Ausschreibungsunterlagen den Preis «inkl. MWST» verlangten, wobei nicht mehrwertsteuerpflichtige Offerenten den Preis ohne MWST anzugeben hätten. Die Ausschreibung sehe keine unterschiedliche Behandlung vor, was dafür spreche, dass der für die Vergabebehörde tatsächlich anfallende Gesamtpreis zu vergleichen sei. Das Gericht stützt sich auf einen Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich (RRB-2023-0298), wonach das Vergaberecht nicht die Aufgabe habe, gesetzlich begründete Wettbewerbsverzerrungen zu korrigieren. Die Rüge erweist sich als unbegründet.

Garagierung in der Landwirtschaftszone

Die Beschwerdeführerin wandte ein, dass der Zuschlagsempfänger seine Winterdienstfahrzeuge auf einem Hof in der Landwirtschaftszone stationiere, was raumplanungsrechtlich unzulässig sei, da Schneepflüge nicht der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung dienten. Das Gericht legt Art. 16a RPG aus:

Art. 16a RPG (SR 700)«Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Artikel 16 Absatz 3.»

Gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGer 1C_429/2015 vom 28. September 2016 E. 4.2; BGer 1C_567/2015 vom 29. August 2016 E. 4.5) vermögen einen objektiven Raumbedarf in der Landwirtschaftszone nur jene Fahrzeuge und Maschinen zu begründen, die tatsächlich für den eigenen Landwirtschaftsbetrieb nötig sind. Ist dies der Fall, schadet es nicht, wenn sie zur besseren Auslastung auch an andere Landwirte vermietet oder in untergeordnetem Umfang für Lohnarbeiten eingesetzt werden. Handelt es sich um Fahrzeuge, die objektiv im eigenen Betrieb nicht benötigt werden, sind sie der Lohnunternehmung zuzurechnen und in der Bauzone unterzubringen.

Das Gericht stellt fest, dass es sich bei den Fahrzeugen des Zuschlagsempfängers um landwirtschaftliche Traktoren (Valtra N 154 E, Lindner 102 L, Lindner Lintrac 90) handelt, die er hauptsächlich für die landwirtschaftliche Arbeit verwendet und im Winter mit einem Pflug umrüstet. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Fahrzeuge ausschliesslich oder hauptsächlich für den Winterdienst verwendet würden. Es liegt im Wesen eines Landwirtschaftsbetriebs, dass die betriebsnotwendigen Fahrzeuge auf dem Betriebsareal bereitgehalten werden. Eine unmittelbare funktionale Beziehung zwischen Fahrzeugnutzung und Landwirtschaftsbetrieb sei zu bejahen — die Stationierung sei somit zonenkonform.

Technische Spezifikationen

Die Beschwerdeführerin rügte, dass mindestens ein Fahrzeug des Zuschlagsempfängers das geforderte Mindestleergewicht von 7.00 Tonnen nicht erreiche. Das Gericht prüft die Angaben (Art. 30 Abs. 1 IVöB): Fahrzeug 1 (Valtra N 154 E) weise 175 PS, 2.80 m Räumungsbreite und 7.10 Tonnen Leergewicht auf; Fahrzeug 2 (Lindner 102 L) 112 PS, 2.40 m und 3.58 Tonnen; Fahrzeug 3 (Lindner Lintrac 90) 112 PS, 2.40/2.50 m und 4.60 Tonnen. Die technischen Anforderungen an die beiden geforderten Räumungsfahrzeuge (mind. 2.50/7.00 Tonnen Leergewicht, mind. 90/160 PS) seien erfüllt.

Kontrollschilder

Die Beschwerdeführerin rügte, dass die Fahrzeuge mit grünen Kontrollschildern (land- und forstwirtschaftlich) eingelöst seien und eine Ausnahmebewilligung nach Art. 90 VRV (SR 741.11) für gewerbliche Verwendung fehle. Das Gericht hält fest, dass ein landwirtschaftliches Fahrzeug auch mit weissem Kontrollschild eingelöst werden kann (Art. 82 Abs. 1 lit. a VZV; SR 741.51). Der Zuschlagsempfänger habe bei jedem Fahrzeug die Angabe «grün/weiss» gemacht und damit transparent kommuniziert, dass das rechtmässige Kontrollschild zum Zeitpunkt der Leistungserbringung vorhanden sei. Die Vergabebehörde durfte zulässigerweise davon ausgehen, dass der Schilderwechsel rechtzeitig erfolgen werde — eine Ausnahmebewilligung war nicht einzuholen.

Ungewöhnlich tiefer Preis

Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass die Preisdifferenz von 38.88 % einen ungewöhnlich tiefen Preis indiziere, weshalb die Vergabebehörde nach Art. 38 Abs. 3 IVöB Erkundigungen hätte einholen müssen. Das Gericht prüft die Kostendarstellung: der Stundenansatz des Zuschlagsempfängers (CHF 163.00/153.00) liegt unter demjenigen der Beschwerdeführerin (CHF 185.00); auch die Bereitstellungspauschalen sind tiefer (CHF 5'100.00/4'700.00 vs. CHF 8'500.00/6'500.00). Der Preisunterschied lasse sich plausibel durch die unterschiedliche Betriebs- und Kostenstruktur erklären: Beim Zuschlagsempfänger (Landwirt) stünden die Fahrzeuge und Infrastruktur ohnehin aufgrund des landwirtschaftlichen Hauptbetriebs zur Verfügung; die Winterdienstarbeiten seien eine ergänzende saisonale Nutzung. Bei der Beschwerdeführerin (Baumaschinenvermietung) seien die Ressourcen mit höheren Personal- und Unterhaltskosten verbunden. Der Preisunterschied sei betriebswirtschaftlich nachvollziehbar und nicht als ungewöhnlich tief einzustufen — die Erkundigungspflicht nach Art. 38 Abs. 3 IVöB war nicht ausgelöst.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid bewegt sich in zwei Rechtsgebieten und ordnet sich in beiden in die bestehende BGer-Praxis ein:

Raumplanungsrecht (Art. 16a RPG): Das Obergericht Graubünden wendet die Rechtsprechung aus BGer 1C_429/2015 und BGer 1C_567/2015 an, wonach der Raumbedarf in der Landwirtschaftszone nur durch betriebsnotwendige Fahrzeuge begründet wird und eine untergeordnete Lohnarbeitsnutzung unschädlich ist. Die Neuheit des Entscheids liegt in der Übertragung dieser Grundsätze auf den Vergabekontext: die Frage, ob die Fahrzeuge eines Zuschlagsempfängers in der Landwirtschaftszone abgestellt werden dürfen, wird als Eignungskriterium im Vergabeverfahren geprüft. Das Gericht bestätigt die BGer-Linie, dass eine funktionale Beziehung zum Landwirtschaftsbetrieb genügt und eine saisonale Zusatznutzung für den Winterdienst die Zonenkonformität nicht aufhebt. Diese Frage ist bislang nicht höchstrichterlich im Vergabekontext geklärt worden.

Vergaberecht: Im Bereich des Preisvergleichs bei unterschiedlicher MWST-Pflicht folgt der Entscheid der Praxis, wonach der effektiv zu tragende Gesamtpreis massgeblich ist und das Vergaberecht nicht dazu dient, gesetzliche Wettbewerbsverzerrungen zu korrigieren (vgl. BGE 141 II 14 zur Beschwerdelegitimation im Beschaffungswesen). Die Beurteilung des «ungewöhnlich tiefen Preises» nach Art. 38 Abs. 3 IVöB folgt der doktrinal anerkannten Auffassung, dass ein Preisunterschied allein — ohne weitere Anhaltspunkte für ein unseriöses Angebot — keine Erkundigungspflicht auslöst.

Weiterzug: Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist bei kantonalen Vergabeendscheiden grundsätzlich möglich (Art. 82 lit. a BGG, Frist 30 Tage), sofern eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt. Via OpenCaseLaw ist keine nachgeordnete Instanz verzeichnet; ob gegen diesen Entscheid tatsächlich Beschwerde ans BGer erhoben wurde, ist nicht bekannt.

Fazit

Das Obergericht Graubünden weist die Beschwerde gegen den Zuschlag für Winterdienstarbeiten vollumfängig ab. In allen vier Streitpunkten (MWST-Vergleich, Landwirtschaftszone, Spezifikationen, ungewöhnlich tiefer Preis) erweist sich die Argumentation der Beschwerdeführerin als unbegründet. Der Entscheid ist dogmatisch von Interesse, weil er die raumplanungsrechtliche Rechtsprechung zu Art. 16a RPG (betriebsnotwendige Fahrzeuge, untergeordnete Lohnarbeiten) erstmals in einem Vergabeverfahren anwendet und damit die Grenzen aufzeigt, innerhalb deren ein Landwirt mit vorhandenen betriebsnotwendigen Traktoren an öffentlichen Ausschreibungen für Winterdienstarbeiten teilnehmen darf. Gerichtskosten von CHF 3'411.00 werden der Beschwerdeführerin auferlegt; der obsiegenden Gemeinde wird keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 78 Abs. 2 VRG).