VWBES.2025.324 — Beschwerdelegitimation einer Nachbargemeinde bei Kapazitätserhöhung einer Kehrichtverbrennungsanlage

Rechtsgebiet: Raumplanungs- und Umweltrecht · Gericht: Obergericht des Kantons Solothurn, Verwaltungsgericht · Besetzung: Präsidentin Obrecht Steiner, Oberrichter Hagmann, Oberrichter Thomann, Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann · Verfahrensergebnis: Beschwerde abgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine ca. 5 km von einer Kehrichtverbrennungsanlage (KVA) entfernte Gemeinde macht Beschwerdelegitimation geltend mit dem Argument, PFAS- und CO₂-Emissionen sowie künftige CCS-Kosten beträfen ihre Bevölkerung.
• Entscheidung: Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn verneint die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Horriwil und weist die Beschwerde ab, da weder konkrete Immissionen auf ihr Gemeindegebiet zu erwarten sind noch allgemeine Interessen an der Rechtsanwendung oder theoretische Kostenauswirkungen die Beschwerdebefugnis begründen.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die restriktive Praxis des Bundesgerichts zur Gemeinwesenlegitimation im Umwelt- und Baurecht und konkretisiert die Anforderungen an die summarische Immissionsprüfung bei grossflächigen Anlagen — ein Weiterzug ans Bundesgericht ist offen.

Sachverhalt

Mit Regierungsratsbeschluss vom 1. September 2025 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Solothurn die Änderung der Sonderbauvorschriften zum kantonalen Gestaltungsplan «Emmenspitz Zuchwil», welche eine Kapazitätserhöhung der KVA KEBAG Enova (kenova AG) in Zuchwil von 221'000 t/a auf 265'000 t/a vorsieht. Auf die Einsprache der Einwohnergemeinde Horriwil — einer ca. 5 km südöstlich gelegenen Nachbargemeinde — trat der Regierungsrat nicht ein, da eine qualifizierte Betroffenheit in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen nicht ersichtlich sei. Zur Begründung verwies er auf die räumliche Distanz, die vorherrschende Windrichtung (Windrose Station Wynau) und den Umstand, dass die Gemeinde lediglich Aktionärin der kenova AG sei. Ausserdem habe die Gemeinde nie das Protokoll des Gemeinderatsbeschlusses zur Einspracheerhebung eingereicht.

Die Einwohnergemeinde Horriwil gelangte mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie macht geltend, die Distanz von 5 km schliesse eine Betroffenheit nicht aus. Schadstoffausbreitung entfalte sich nicht rein linear; Inversionslagen, Kaltluftabflüsse und episodische Windereignisse könnten Emissionen bis nach Horriwil tragen. Insbesondere PFAS, die als krebserregend eingestuft würden und bei den üblichen Verbrennungstemperaturen von rund 850 °C nicht zuverlässig zerstört würden, träfen die Bevölkerung ohne individuelle Schutzmöglichkeit. Auch CO₂-Emissionen wirkten weit über einen 5-km-Radius hinaus, und künftige Kosten durch Carbon Capture and Storage (CCS) träfen die Gemeinde finanziell. Zudem wolle sie die gerichtliche Praxis zu Art. 30d USG schärfen. Soweit gerügt werde, der Gemeinderatsbeschluss sei nicht eingereicht worden, seien sämtliche Protokolle im Internet frei zugänglich.

Erwägungen

Zulässigkeit und zuständiges Gericht

Das Verwaltungsgericht bejaht seine Zuständigkeit gestützt auf § 49 des solothurnischen Gerichtsorganisationsgesetzes (BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde Horriwil sei durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde sei einzutreten.

Massgebliche Rechtsgrundlagen

Das Bundesrecht schreibt für den Rechtsschutz im Nutzungsplanverfahren vor, dass das kantonale Recht die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu gewährleisten hat:

Art. 33 Abs. 3 RPG (SR 700)«Es gewährleistet: a. die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht; b. die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.»

Das kantonale Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) setzt dies in § 69 Abs. 1 lit. c i.V.m. § 16 PBG um, wonald jedermann, der durch den Nutzungsplan besonders berührt ist und an dessen Inhalt ein schutzwürdiges Interesse hat, Einsprachen einreichen kann. Diese Regelung entspricht der bundesrechtlichen Legitimationsvoraussetzung von Art. 89 Abs. 1 BGG:

Art. 89 Abs. 1 BGG (SR 173.110)Kommentierung auf glossagens.ch

«Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.»

Massgebliche Kriterien für die Gemeinwesenlegitimation

Das Verwaltungsgericht arbeitet die Grundsätze der Bundesgerichtsrechtsprechung zur Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen systematisch auf. Die materielle Beschwer (besonderes Berührtsein und schutzwürdiges Interesse) diene der Abgrenzung zur Popularbeschwerde: nur wer vom Projekt spezifisch betroffen sei, dem stehe die Anfechtungsmöglichkeit zu. Für die Beschwerdebefugnis werde verlangt, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfüge und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehe (BGE 131 II 587).

Diese Regelung sei in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch könne sich auch ein Gemeinwesen darauf stützen, wenn es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen werde. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setze eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründe keine Beschwerdebefugnis (BGE 147 II 227 E. 2.3.2). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG seien Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen. Auch ein blosses finanzielles Interesse des Gemeinwesens, das sich mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung decke, genüge nicht (BGE 141 II 161 E. 2.3).

Im Bau- und Umweltrecht seien Gemeinden zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen insbesondere dann zuzulassen, wenn von einem Bauprojekt bedeutende Immissionen ausgehen, welche voraussichtlich die Gesamtheit oder einen Grossteil der Gemeindebewohner beträfen. Die Beurteilung der Legitimation erfordere damit eine summarische Prüfung der konkret zu erwartenden Immissionen. Davon abzusehen käme einer Zulassung der Popularbeschwerde gleich (BGer 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3; BGer 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E. 1.2). Bei grossflächigen Immissionen könne ein weiter Kreis Betroffener legitimiert sein, etwa Anwohner eines Flughafens (BGE 125 II 293) oder Personen, die von Schiesslärm betroffen sind (BGE 133 II 181).

Anwendung auf den Einzelfall

CCS-Kosten: keine Beschwerdelegitimation

Die von der Beschwerdeführerin befürchteten künftigen Kosten durch CO₂-Abscheidung und Speicherung (CCS) verschafften ihr keine Beschwerdelegitimation. Die Carbonabscheidung und Speicherung stecke noch in der Pionier- und Planungsphase; ob, wann und in welcher Höhe die Gemeinde jemals kostenpflichtig werden könnte, sei völlig offen. Eine erst theoretisch mögliche künftige Kostenfolge genüge nicht.

Interessen an Rechtsanwendung und Kreislaufwirtschaft: keine Beschwerdelegitimation

Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung — namentlich das Anliegen, die Praxis zu Art. 30d USG zu schärfen — begründe keine Beschwerdebefugnis. Es sei nicht zulässig, eine Beschwerde nur deswegen zu erheben, weil man die Rechtsprechung zu einem Gesetz formen wolle (BGE 147 II 227 E. 2.3.2). Die Beschwerdeführerin verfolge ideelle Interessen am Umweltschutz und an der Kreislaufwirtschaft, wozu ihr ohne besondere Beziehungsnähe zum Bauprojekt die Berechtigung fehle.

Gesundheitliche Interessen: summarische Immissionsprüfung

Soweit gesundheitliche Interessen der Einwohnerinnen und Einwohner geltend gemacht würden, erfordere die Beurteilung der Legitimation eine summarische Prüfung der konkret zu erwartenden Immissionen. Der Umweltverträglichkeitsbericht vom 24. Februar 2025 habe ergeben, dass durch die Kapazitätserhöhung gegenüber der heutigen Situation keine wesentliche zusätzliche Umweltbelastung entstehe. Die Emissionsgrenzwerte seien auf 50 % der LRV-Grenzwerte herabgesetzt; einzig die NOx-Fracht müsse von 100 auf 110 t/a erhöht werden, was den gesetzlichen Grenzwert weiterhin einhalte.

Zum von der Beschwerdeführerin zentral thematisierten PFAS-Thema äussert sich der Bericht nicht explizit. Das Gericht zieht jedoch eine in der Fachzeitschrift «Chemosphere» (2024) publizierte Studie bei, die auf der Homepage des Verbands der Betreiber Schweizerischer Abfallverwertungsanlagen (VBSA) zugänglich sei. Diese bestätige, dass thermische Abfallbehandlungsanlagen PFAS auch bei Temperaturen von 860 °C nahezu vollständig zerstörten, mit Zerstörungsraten von über 99,9999 %. Damit werde das Argument der Beschwerdeführerin, PFAS würden bei den üblichen Verbrennungstemperaturen nicht zerstört, empirisch widerlegt.

Weitere Immissionen wie Verkehr, Lärm, Geruch oder andere Schadstoffe erwähne die Beschwerdeführerin nur in allgemeiner Weise. Es sei nicht zu erkennen, dass das rund 5 km entfernte Gemeindegebiet von Horriwil von besonderen Immissionen betroffen sein könnte — insbesondere liege es nicht an einer Hauptanfahrtsroute. Von der Kapazitätserhöhung seien keine derartigen Immissionen zu erwarten, dass ein besonderer Schutz der Horriwiler Bevölkerung geprüft werden müsste. Es fehle an der genügenden Beziehungsnähe; Stellvertreterinteressen von Personen, die sich tagsüber näher an der Anlage aufhalten, könne die Gemeinde nicht geltend machen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid reiht sich in die gefestigte Bundesgerichtsrechtsprechung zur restriktiven Zulassung von Gemeinwesen gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG ein. Das Bundesgericht verlangt für die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen und lehnt das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung als Legitimationsgrundlage ab (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; BGE 141 II 161 E. 2.3). Diese Grundsätze werden vom Verwaltungsgericht konsequent angewendet: sowohl das Anliegen der Beschwerdeführerin, die Praxis zu Art. 30d USG zu formen, als auch die befürchteten CCS-Kosten werden als unzulässige Popularbeschwerde bzw. als zu theoretisch verworfen.

Im Bereich der Immissionsbetroffenheit bestätigt der Entscheid die Linie, dass eine summarische Prüfung der konkret zu erwartenden Immissionen erforderlich ist und eine blosse Behauptung nicht genügt (BGer 1C_395/2012 vom 23. April 2013; BGer 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018). Während das Bundesgericht bei grossflächigen Immissionen wie Fluglärm (BGE 125 II 293) oder Schiesslärm (BGE 133 II 181) weite Legitimationskreise anerkennt, verneint das Verwaltungsgericht hier eine ausreichende Betroffenheit bei einer Distanz von ca. 5 km und unter Hinweis auf den Umweltverträglichkeitsbericht, der keine wesentliche Zusatzbelastung ausweist. Dogmatisch von Bedeutung ist die Heranziehung der PFAS-Studie aus «Chemosphere» als gerichtsnotorische Tatsache: das Gericht begnügt sich nicht mit dem Schweigen des Umweltverträglichkeitsberichts zum Thema PFAS, sondern holt selbständig wissenschaftliche Evidenz bei, um das Vorbringen der Beschwerdeführerin zu würdigen. Dies entspricht der bundesgerichtlichen expectation, dass die Immissionsprüfung summarisch, aber substantiiert zu erfolgen hat.

Der Glossagens-Kommentar zu Art. 89 BGG hält zur Gemeinwesenlegitimation fest, dass Nachbargemeinden, die durch erhebliche Immissionen eines Bauvorhabens im Nachbarkanton betroffen sind — namentlich durch nächtlichen Mehrverkehr und Lärmimmissionen auf der Hauptverkehrsachse durch ihr Siedlungsgebiet — beschwerdelegitimiert sein können, wenn sie eigenständige Anliegen raumplanerischer Natur geltend machen (vgl. Kommentar zu Art. 89 BGG, Rz. 5 mit Hinweis auf BGer 1C_325/2024). Der vorliegende Entscheid zieht die Grenze in entgegengesetzter Richtung: fehlt es — wie hier bei 5 km Distanz undWindrose-basierter Beurteilung — an konkreten, die Gesamtheit der Gemeindebewohner treffenden Immissionen, ist die Gemeinwesenlegitimation zu verneinen. Der Entscheid bildet damit die Negativseite zu der im Kommentar dargestellten Kasuistik.

Ein Weiterzug ans Bundesgericht ist im vorliegenden Fall möglich: Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts kann innert 30 Tagen seit Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben werden (Art. 82 lit. a, Art. 89 BGG). In der OpenCaseLaw-Datenbank ist bisher kein nachgelagertes Bundesgerichtsurteil zu dieser Geschäftsnummer verzeichnet.

Fazit

Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn weist die Beschwerde der Einwohnergemeinde Horriwil gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats ab. Die Gemeinde ist weder durch konkret zu erwartende Immissionen der rund 5 km entfernten KVA in ihrer hoheitlichen Aufgabe des Gesundheitsschutzes ausreichend betroffen, noch vermögen allgemeine Interessen an der Rechtsanwendung oder erst theoretisch mögliche künftige CCS-Kosten eine Beschwerdelegitimation zu begründen. Der Entscheid bestätigt die restrektive Bundesgerichtsrechtsprechung zur Gemeinwesenlegitimation und zeigt, dass die summarische Immissionsprüfung bei grossem räumlichem Abstand und fehlendem Nachweis besonderer Betroffenheit zugunsten einer Nichteintretensentscheidung ausfällt. Die Kosten des Verfahrens werden auf CHF 2'000.-- festgesetzt.