100.2025.185U — Schematische Anwendung des Handbuchs Bürgerrecht bei Einbürgerung

Rechtsgebiet: Einbürgerungsrecht / Bürgerrecht · Vorinstanz: Regierungsstatthalterin des Verwaltungskreises Frutigen-Niedersimmental · Besetzung: Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Verwaltungsrichter Daum (Abteilungspräsident), Verwaltungsrichterin Marti, Gerichtsschreiberin Reichelt (Zweierbesetzung) · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, angefochtener Entscheid aufgehoben, Sache an Einwohnergemeinde zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Eine Einbürgerungsgemeinde darf das Kriterium der erfolgreichen Integration nicht schematisch mit der im Handbuch Bürgerrecht des SEM festgelegten Wartezeit von drei Jahren nach Ablauf der Probezeit verneinen, ohne eine Gesamtwürdigung aller Integrationskriterien vorzunehmen oder darzulegen, inwiefern die strafrechtliche Verurteilung für sich allein entscheidend ins Gewicht fällt.
• Entscheidung: Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hebt den Entscheid der Regierungsstatthalterin auf und weist die Sache an die Einwohnergemeinde D.________ zurück. Die Gemeinde hat das ihr zustehende Ermessen unterschritten, indem sie ohne Gesamtwürdigung allein auf den Strafregistereintrag abstellte.
• Bedeutung: Der Entscheid bestätigt die bundesgerichtliche Rechtsprechung (insbesondere BGer 1C_350/2024 vom 21. Mai 2025) auf kantonaler Ebene und präzisiert, dass die Pflicht zur Gesamtwürdigung nicht nur die Rechtsmittelinstanzen, sondern bereits die Einbürgerungsgemeinde als Entscheidorgan trifft. Gegen das Urteil ist subsidiäre Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht möglich.

Sachverhalt

Der irakische Staatsangehörige A.________ (Jahrgang 1984) verfügt seit dem 25. Juni 2015 über eine Niederlassungsbewilligung. Seine beiden Kinder B.________ (Jahrgang 2018) und C.________ (Jahrgang 2020) halten seit dem 7. August 2023 ebenfalls Niederlassungsbewilligungen. Am 10. April 2024 reichte A.________ für sich und seine Kinder ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung in der Einwohnergemeinde D.________ ein.

Mit Urteil des Regionalgerichts Oberland vom 26. Februar 2019 war A.________ wegen mehrfacher Sachbeschädigung (Art. 144 Abs. 1 StGB) und Hinderung einer Amtshandlung (Art. 286 StGB) zu einer bedingten Geldstrafe von 80 Tagessätzen zu Fr. 60.– (total Fr. 4'800.–) bei einer Probezeit von fünf Jahren sowie zu einer Verbindungsbusse von Fr. 1'200.– verurteilt worden. Die Einwohnergemeinde D.________ teilte A.________ im Mai 2024 mit, dass dieser Strafregistereintrag einen Hinderungsgrund für die Einbürgerung darstelle und einer solchen bis zum 28. Februar 2027 entgegenstehe. Sie stützte sich dabei auf die Wartezeitregelung im Handbuch Bürgerrecht des Staatssekretariats für Migration (SEM), das bei bedingten Geldstrafen von mehr als 30 und höchstens 90 Tagessätzen eine Wartefrist von drei Jahren nach Ablauf der Probezeit vorsieht.

Nach erfolglosem Einspracheverfahren wies die Einwohnergemeinde das Gesuch mit Verfügung vom 19. September 2024 ab. Die Beschwerde an das Regierungsstatthalteramt Frutigen-Niedersimmental blieb erfolglos: Die Regierungsstatthalterin wies die Beschwerde mit Entscheid vom 7. Mai 2025 ab, da die Gemeinde sich zu Recht auf die Praxis des SEM im Handbuch Bürgerrecht stützen dürfe. Dagegen erhoben A.________ und seine Kinder Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern.

Erwägungen

Rechtlicher Rahmen

Das Schweizerbürgerrecht setzt das Bürgerrecht einer Gemeinde und eines Kantons voraus (Art. 37 Abs. 1 BV). Die drei Bürgerrechte — Gemeinde, Kanton, Bund — bilden eine untrennbare Einheit. Der Bund erlässt gemäss Art. 38 Abs. 2 BV Mindestvorschriften für die Einbürgerung, von denen die Kantone nicht abweichen können. Die bundesrechtlichen Voraussetzungen sind in Art. 9 ff. des Bürgerrechtsgesetzes (BüG, SR 141.0) niedergelegt. Art. 11 BüG verlangt als materielle Voraussetzung unter anderem eine erfolgreiche Integration der einbürgerungswilligen Person. Art. 12 BüG konkretisiert diesen Begriff durch einen nicht abschliessenden Katalog von Integrationskriterien:

Art. 12 Abs. 1 BüG (SR 141.0)«1 Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere: a. im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; b. in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung; c. in der Fähigkeit, sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen; d. in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung; und e. in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird.»

Der unbestimmte Rechtsbegriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wird in Art. 4 der Bürgerrechtsverordnung (BüV, SR 141.01) konkretisiert. Art. 4 Abs. 2 BüV enthält eine abschliessende Liste von Strafregistereinträgen, die automatisch zur Nichtintegration führen. In allen übrigen Fällen entscheidet das SEM unter Berücksichtigung der Höhe der Sanktion über die Integration:

Art. 4 Abs. 3 BüV (SR 141.01)«In allen anderen Fällen, in denen im Strafregister-Informationssystem VOSTRA ein Eintrag für das SEM einsehbar ist, entscheidet das SEM unter Berücksichtigung der Höhe der Sanktion, ob die Integration der Bewerberin oder des Bewerbers erfolgreich ist. Eine erfolgreiche Integration darf nicht angenommen werden, solange eine angeordnete Sanktion noch nicht vollzogen oder eine laufende Probezeit noch nicht abgelaufen ist.»

Das SEM konkretisiert Art. 4 Abs. 3 BüV in seinem Handbuch Bürgerrecht dahingehend, dass bei bedingten oder teilbedingten Geldstrafen von mehr als 30 und höchstens 90 Tagessätzen eine Wartezeit von drei Jahren nach Ablauf der Probezeit gilt. Der Bundesrat hat sich in seinem Erläuternden Bericht zum BüV-Entwurf (April 2016) dahingehend geäussert, dass das SEM bei Anwendungsfällen von Art. 4 Abs. 3 BüV eine Wartezeit verhängen werde, um die Integrationsbemühungen über eine längere Zeitdauer beobachten zu können.

Handbuch Bürgerrecht als Verwaltungsverordnung

Das Handbuch Bürgerrecht ist eine sogenannte Verwaltungsverordnung, der nicht die Verbindlichkeit eines Rechtssatzes zukommt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist es zu berücksichtigen, soweit seine Anwendung eine einzelfallgerechte Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen zulässt oder die rechtlichen Vorgaben überzeugend und in praktikabler Weise konkretisiert. Ihm ist die Anwendung zu versagen, wenn das Ergebnis im Einzelfall mit Sinn und Zweck der Gesetzesbestimmung nicht mehr in Einklang zu bringen ist oder die im Sinn des Rechtsgleichheitsgebots erforderlichen Differenzierungen allzu sehr vernachlässigt werden.

Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Gesamtwürdigung

Das Bundesgericht hat in ständiger, bereits unter dem alten Bürgerrechtsgesetz ergangener und unter dem neuen Recht weiterhin gültiger Rechtsprechung festgehalten, dass Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zu verstehen ist. Die Beurteilung, ob eine einbürgerungswillige Person erfolgreich integriert ist, hat unter Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte zu erfolgen. Es ist unzulässig, bei der Beurteilung der Integration auf ein einziges Kriterium abzustellen, es sei denn, dieses falle — wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit — bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (BGE 146 I 49 E. 4.4; BGE 141 I 60 E. 3.5; BGer 1D_5/2022 vom 25. Oktober 2023 E. 2.1).

Im Urteil 1C_350/2024 vom 21. Mai 2025 hat das Bundesgericht diese Grundsätze auf einen Fall angewandt, in dem die Vorinstanz bei einer bedingten Geldstrafe von 40 Tagessätzen schematisch die dreijährige Wartefrist des Handbuchs Bürgerrecht angewandt hatte, ohne eine Gesamtwürdigung vorzunehmen. Das Bundesgericht hielt fest, dass dies mit Art. 12 BüG nicht vereinbar sei. Der Verweis auf das Handbuch und frühere Entscheide vermöge weder eine Gesamtwürdigung noch eine Begründung dafür zu ersetzen, weshalb die Verurteilung allein entscheidend für die mangelnde Integration sein soll (E. 4.4). Der Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 BüV («entscheidet das SEM unter Berücksichtigung der Höhe der Sanktion») mache deutlich, dass die strafrechtliche Sanktion lediglich eines von mehreren Kriterien darstelle (E. 4.5; vgl. auch Markić, ZBl 2025 S. 648, 655 ff.).

Anwendung auf den vorliegenden Fall

Die Einwohnergemeinde D.________ und die Regierungsstatthalterin waren davon ausgegangen, dass der Strafregistereintrag des Beschwerdeführers bis zum Ablauf der im Handbuch festgesetzten Wartefrist von drei Jahren ohne weiteres einen Hinderungsgrund für eine Einbürgerung darstelle. Das Verwaltungsgericht hält dies für rechtswidrig: Die Gemeinde durfte nicht schematisch auf die Wartefrist abstellen, ohne weitere relevante Elemente der Integration in den Entscheid einfliessen zu lassen. Sie hat es unterlassen, eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte vorzunehmen, und nicht dargelegt, inwiefern die Verurteilung für sich allein bereits entscheidend für die Annahme einer mangelnden Integration sein sollte. Indem die Gemeinde das ihr zukommende Ermessen unterschritt, hat sie Recht verletzt, was die Vorinstanz übersehen hat.

Strafzumess und Bewährung

Der Beschwerdeführer wurde zu einer Gesamtstrafe von 80 Tagessätzen verurteilt. Die Sachbeschädigung nach Art. 144 Abs. 1 StGB wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft, die Hinderung einer Amtshandlung nach Art. 286 StGB mit Geldstrafe bis zu 30 Tagessätzen. Die Gesamtstrafe von 80 Tagessätzen kann zwar nicht als gering bezeichnet werden, erreicht aber noch nicht das Strafmass von 90 Tagessätzen, bei dessen Erreichen gemäss Handbuch Bürgerrecht noch eine Wartefrist von drei Jahren gilt. Zu berücksichtigen ist, dass der Vollzug der Geldstrafe aufgeschoben wurde (Art. 42 Abs. 1 StGB; vgl. hierzu den Glossagens-Kommentar zu Art. 42 StGB, wonach der bedingte Strafvollzug die gesetzliche Regel bei günstiger Legalprognose darstellt). Die Probezeit wurde zwar auf die Maximaldauer von fünf Jahren festgelegt (Art. 44 Abs. 1 StGB). Gleichzeitig hat sich der Beschwerdeführer aber, soweit ersichtlich, innert dieser langen Probezeit bewährt. Seit dem Tatzeitpunkt bzw. der Verurteilung ist bereits einige Zeit vergangen. Da das Strafurteil nicht begründet ist, sind die Hintergründe der Straftaten nicht ersichtlich. Ob die Verurteilung so erheblich ins Gewicht fällt, dass bereits gestützt auf diese eine erfolgreiche Integration verneint werden müsste, ist fraglich, kann jedoch ohne Beizug der relevanten Strafakten nicht abschliessend beurteilt werden.

Rückweisung

Die Gemeinde verfügt beim Entscheid über die ordentliche Einbürgerung über einen Beurteilungsspielraum, der in der Gemeindeautonomie begründet liegt (vgl. hierzu die Übersicht zur Gemeindeautonomie auf glossagens.ch: wo das Gesetz der Gemeinde einen Ermessensspielraum einräumt, verbietet die Autonomiegarantie den kantonalen Gerichten, ihr eigenes Ermessen an die Stelle jenes der Gemeinde zu setzen). Angesichts dieses Beurteilungsspielraums ist es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, weitere Abklärungen durchzuführen und als erste Instanz darüber zu befinden, ob der Beschwerdeführer die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt. Die festgestellte Rechtsverletzung führt vielmehr zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Rückweisung der Sache an die Einwohnergemeinde D.________ zur Fortsetzung des Verfahrens (Art. 84 Abs. 1 VRPG). Eine Weiterleitung an das SEM im Verfahren betreffend Zusicherung des Gemeindebürgerrechts ist nicht vorgesehen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung von BGer 1C_350/2024

Der vorliegende Entscheid des Berner Verwaltungsgerichts bestätigt in direkter Linie die bundesgerichtliche Rechtsprechung, insbesondere das Urteil BGer 1C_350/2024 vom 21. Mai 2025, E. 4.4. Das Bundesgericht hatte dort entschieden, dass es mit Art. 12 BüG unvereinbar ist, das Kriterium des Beachtens der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wegen einer bedingten Geldstrafe von 40 Tagessätzen automatisch als nicht erfüllt zu erachten und schematisch die dreijährige Wartefrist des Handbuchs Bürgerrecht anzuwenden, ohne eine Gesamtwürdigung aller Integrationskriterien vorzunehmen. Das Berner Verwaltungsgericht wendet diese Grundsätze auf einen Fall mit 80 Tagessätzen an und gelangt zum selben Ergebnis: Die schematische Anwendung des Handbuchs ohne Gesamtwürdigung oder ohne Darlegung, inwiefern die Verurteilung allein entscheidend ins Gewicht fällt, stellt eine Ermessensunterschreitung dar.

Präzisierung für die Einbürgerungsgemeinde

Während das Bundesgericht in 1C_350/2024 die Praxis einer kantonalen Rechtsmittelinstanz (des Kantonsgerichts Wallis) beanstandet hatte, präzisiert der vorliegende Entscheid den Anwendungsbereich der Gesamtwürdigungspflicht auf der Erstinstanzebene: Nicht nur die Rechtsmittelbehörden, sondern bereits die Einbürgerungsgemeinde als Entscheidorgan muss die bundesrechtlichen Vorgaben zur Gesamtwürdigung aller Integrationskriterien einhalten. Die Gemeinde darf sich nicht darauf berufen, das Handbuch Bürgerrecht des SEM erlaube ein schematisches Vorgehen. Das Handbuch ist als Verwaltungsverordnung im Einzelfall zurückzutreten, wenn seine Anwendung zu einem Ergebnis führt, das mit Sinn und Zweck von Art. 12 BüG nicht mehr in Einklang zu bringen ist — nämlich wenn die Integration allein aufgrund eines Strafregistereintrags ohne Würdigung der übrigen Kriterien verneint wird. Der Glossagens-Kommentar zu Art. 42 StGB bestätigt indirekt diesen Befund: Der bedingte Strafvollzug beruht auf einer günstigen Legalprognose und der Annahme, dass die blosse Androhung der Vollstreckung genügt, um den Täter von weiteren Delikten abzuhalten. Hat sich die verurteilte Person in der Probezeit bewährt, so spricht dies gegen eine schematische Verneinung der Integration.

Bestätigung der älteren Rechtsprechung

Der Entscheid bestätigt auch die bereits unter dem alten Bürgerrechtsgesetz ergangene und unter dem neuen Recht weitergeltende Rechtsprechung zur Gesamtwürdigung (BGE 146 I 49 E. 4.4; BGE 141 I 60 E. 3.5; BGE 138 I 242 E. 5.3). Der Grundsatz, dass ein Manko bei einem Integrationskriterium durch Stärken bei anderen ausgeglichen werden kann, solange das Manko nicht für sich allein entscheidend ins Gewicht fällt, ist auch unter dem neuen BüG unverändert gültig (BGer 1D_5/2022 vom 25. Oktober 2023 E. 2.1). Das Bundesgericht hat in seinem Urteil 1D_3/2026 vom 29. Oktober 2026 diese Linie neuerdings bestätigt und präzisiert: Eine Gemeinde kann einer Gesuchstellerin die Einbürgerung nicht allein wegen Lücken bei der Anhörung verweigern, ohne die übrigen Integrationskriterien in einer Gesamtwürdigung zu berücksichtigen. Der dortige Streit betraf zwar nicht einen Strafregistereintrag, sondern die Anhörung als Integrationskriterium, die tragende Rechtsfrage — Pflicht zur Gesamtwürdigung vs. schematische Verneinung der Integration — ist jedoch dieselbe.

Gemeindeautonomie und gerichtliche Kontrolle

Das Verwaltungsgericht respektiert den Beurteilungsspielraum der Gemeinde, der in der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) begründet ist (vgl. BGE 137 I 235 E. 2.4), und weist die Sache an die Gemeinde zurück, anstatt selbst eine Einbürgerungsentscheidung zu treffen. Dies entspricht der bundesgerichtlichen Praxis, wonach die Rechtsmittelinstanzen den Ermessensspielraum der Gemeinde zu wahren haben und nur eingreifen dürfen, wenn die Gemeinde ihr Ermessen über- oder unterschritten oder pflichtwidrig ausgeübt hat. Die Themenseite zur Gemeindeautonomie auf glossagens.ch stellt diesen Grundsatz zutreffend dar: Wo das Gesetz der Gemeinde einen Ermessensspielraum einräumt, verbietet die Autonomiegarantie den Gerichten, ihr eigenes Ermessen an die Stelle jenes der Gemeinde zu setzen. Der vorliegende Entscheid illustriert die Grenze dieses Spielraums: Die Autonomie schützt das Ermessen der Gemeinde, nicht aber die schematische Umgehung der gesetzlich vorgeschriebenen Gesamtwürdigung.

Weiterzug ans Bundesgericht

Gegen den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts kann innert 30 Tagen seit Eröffnung subsidiäre Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben werden (Art. 113 ff. BGG), da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bei Einbürgerungsentscheiden ausgeschlossen ist (Art. 83 lit. b BGG). Ein Weiterzug ist der Einwohnergemeinde D.________ (als unterliegende Partei) und allfällig dem Regierungsstatthalteramt offen. Über die API von opencaselaw.ch ist bislang kein Weiterzugsentscheid des Bundesgerichts verzeichnet; der Entscheid dürfte noch nicht rechtskräftig sein oder es wurde keine Beschwerde erhoben.

Fazit

Der Entscheid des Berner Verwaltungsgerichts ist ein Beleg dafür, wie die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Gesamtwürdigung bei der Einbürgerung in der kantonalen Praxis ankommt. Die schematische Anwendung der Wartefristen im Handbuch Bürgerrecht des SEM — ohne Einzelfallprüfung der übrigen Integrationskriterien — ist auch auf Stufe der Einbürgerungsgemeinde unzulässig. Die Gemeinde muss entweder eine Gesamtwürdigung aller Integrationskriterien vornehmen oder darlegen, inwiefern die strafrechtliche Verurteilung für sich allein so erheblich ist, dass sie bereits isoliert die Integration verneinen lässt. Die Rückweisung an die Gemeinde wahrt deren Beurteilungsspielraum und korrigiert gleichzeitig die Ermessensunterschreitung. Der Entscheid steht in einer Reihe mit BGer 1C_350/2024 und BGer 1D_3/2026, die dieselbe Rechtsfrage auf Bundesgerichtsebene klären. Praktisch bedeutet er, dass Einbürgerungsgemeindebehörden, die sich auf das Handbuch Bürgerrecht stützen, eine Gesamtwürdigung nicht durch ein blosses Schema ersetzen können — dies umso mehr, als der bedingte Strafvollzug selbst bereits eine günstige Legalprognose des Strafrichters voraussetzt, die in die integrationsrechtliche Bewertung einfliessen muss.