Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Mahnschreiben einer Behörde mit Betreibungsandrohung («dernier rappel avant poursuite») stellt keine anfechtbare Entscheidung dar, wenn es nicht verbindlich über die Rückzahlungsobligenheit befindet.
• Entscheidung: Abweisung der Beschwerde; das Schreiben vom 7. Mai 2025 hat keinen Entscheidscharakter und ist nicht gerichtlich anfechtbar.
• Bedeutung: Bestätigung und Präzisierung der Rechtsprechung zur materiellen Entscheidungsqualifikation – die blosse Androhung einer Betreibung in einem Mahnschreiben ohne verbindliche Feststellung der Zahlungspflicht begründet keinen anfechtbaren Akt; für das Rückforderungsverfahren nach Art. 123 CPC ist zwingend eine formelle Entscheidung erforderlich.

Zusammenfassung des Urteils 2C_657/2025

Bundesgericht — II. öffentlich-rechtliche Abteilung Entscheid vom 25. März 2026

1. Sachverhalt

A.__ (Beschwerdeführerin) hatte im April 2021 für ein Zivilverfahren vor dem Bezirksgericht Lausanne unentgeltliche Rechtspflege erhalten. Die Verfahrenskosten beliefen sich auf 240 Fr., wovon 190 Fr. nach teilweisem Erlasse noch offen blieben. Nach mehreren Zahlungserinnerungen sandte die Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) des Kantons Waadt am 7. Mai 2025 ein Schreiben mit dem Titel «DERNIER RAPPEL AVANT POURSUITE». Darin wurde die Beschwerdeführerin aufgefordert, den Betrag von 190 Fr. innerhalb von 10 Tagen zu bezahlen, widrigenfalls ein Betreibungsverfahren ohne weitere Ankündigung eingeleitet werde. Zugleich wurde ihr die Möglichkeit eingeräumt, einen Zahlungsplan zu beantragen oder Nachweise über ihre finanzielle Situation (insbesondere Bezug von Sozialleistungen) einzureichen, um das Dossier zu sistieren.

Das Kantonsgericht des Kantons Waadt erklärte die Beschwerde gegen dieses Schreiben als unzulässig, da es sich nicht um eine anfechtbare Entscheidung im Sinne von Art. 3 LPA-VD handle und auch kein materieller Akt vorliege, gegen den der Rechtsweg nach Art. 29a BV zu eröffnen sei.

2. Rechtsfragen

1. Beschwerdelegitimation (Art. 89 Abs. 1 lit. c LTF): Hat die Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des kantonsgerichtlichen Nichteintretens?
2. Entscheidscharakter des Mahnschreibens: Stellt das Schreiben vom 7. Mai 2025 eine Entscheidung im materiellen Sinn dar?
3. Verletzung von Art. 29 und Art. 29a BV: Liegt ein Justizverweigerungs- oder Gehörsverletzung vor?

3. Erwägungen im Einzelnen

3.1 Beschwerdelegitimation (E. 1)

Das Bundesgericht bejaht die Beschwerdelegitimation. Anders als im früheren Verfahren (BGer 2C_244/2024), wo ein blosses Schreiben mit Einzahlungsschein und Bitte um Finanzdokumente vorlag, enthält das Schreiben vom 7. Mai 2025 eine konkrete Betreibungsandrohung. Daher kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführerin ein praktisches Interesse an der Aufhebung zukommt, um die Vollstreckung der angedrohten Betreibung abzuwenden (E. 1.2.2). Gestützt auf ATF 145 II 168 E. 2 und ATF 143 II 506 E. 5.1 wird die Legitimation bejaht.

3.2 Sachverhaltsrüge und Vertrauensprinzip (E. 3–4)

Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung, weil das Kantonsgericht die superprovisorischen Verfügungen des kantonalen Instruktionsrichters (21. Mai 2025 und 4. Juni 2025) nicht berücksichtigt habe. Das Bundesgericht weist dies zurück: Die superprovisorischen Verfügungen haben rein konservatorischen Charakter und präjudizieren die sachliche Beurteilung nicht (ATF 131 I 113 E. 3.6). Zudem hat das Kantonsgericht die Betreibungsandrohung im Schreiben durchaus erwähnt.

Die Berufung auf das Vertrauensprinzip (Art. 9 BV) wird als nahezu unzulässig (témérité) qualifiziert. Die kumulativ erforderlichen Bedingungen des Vertrauensschutzes sind nicht erfüllt, insbesondere fehlt es an einer unentbehrlichen Disposition aufgrund einer Zusage oder eines Verhaltens der Autorität (ATF 149 V 203 E. 5.1; ATF 146 I 105 E. 5.1.1).

3.3 Entscheidscharakter des Schreibens vom 7. Mai 2025 (E. 5) — Kernfrage

Rechtliche Massstäbe

Das Bundesgericht appliziert die ständige Praxis zur materiellen Entscheidungsqualifikation:

• Eine Entscheidung ist jede Massnahme, die eine Autorität in einem individuellen und konkreten Fall trifft, um einen bestimmten rechtlichen Effekt herbeizuführen (ATF 135 II 30 E. 1.1). Entscheidungen gestalten, verändern oder beseitigen Rechte oder Pflichten (gestaltende Entscheidungen) oder stellen deren Bestehen oder Nichtbestehen fest (feststellende Entscheidungen; ATF 135 II 328 E. 2.1).
• Blosse Erklärungen, Mitteilungen, Stellungnahmen oder Empfehlungen haben hingegen keinen Entscheidscharakter (ATF 143 III 162 E. 2.2.1).
• Es kommt auf die materiellen Merkmale des Akts an, nicht auf dessen formelle Bezeichnung.

Für das Rückforderungsverfahren der unentgeltlichen Rechtspflege gilt nach Art. 123 Abs. 1 CPC: Die Pflicht zum Rückersatz entsteht erst, sobald der Begünstigte dazu in der Lage ist. Es bedarf einer formellen Entscheidung der zuständigen Behörde darüber, ob und in welchem Umfang der Begünstigte über ausreichendes Vermögen oder Einkommen verfügt (BGer 5A_150/2018 E. 2.2; BGer 2C_350/2017 E. 5.2). Das kantonale Recht (Art. 39a Abs. 3 CDPJ/VD) bestätigt dieses Erfordernis.

Anwendung auf den Einzelfall

Das Bundesgericht verneint den Entscheidscharakter des Schreibens vom 7. Mai 2025 mit drei Begründungen:

1. Fehlen formeller Entscheidungselemente: Das Schreiben enthielt keine Rechtsmittelbelehrung, was ein typisches formelles Merkmal einer Entscheidung wäre (ATF 143 III 162 E. 2.2.1; a contrario).

2. Keine verbindliche Feststellung der Zahlungsfähigkeit: Die Direction hat sich im Schreiben nicht über die Zahlungsfähigkeit der Beschwerdeführerin ausgesprochen, sondern ihr im Gegenteil die Möglichkeit offengelassen, Finanzdokumente einzureichen und einen Zahlungsplan zu beantragen. Gerade hierin liegt der entscheidende Unterschied zu einer Rückzahlungsentscheidung nach Art. 123 CPC i.V.m. Art. 39a Abs. 3 CDPJ.

3. Blosse Betreibungsandrohung genügt nicht: Die blosse Androhung einer Betreibung verleiht dem Schreiben keinen verbindlichen Charakter. Dies aus drei Gründen:

4. Die Beschwerdeführerin konnte die Betreibung durch die Einreichung von Finanzdokumenten abwenden (Art. 39b CDPJ).
5. Ohne Rückzahlungsentscheidung ist die Forderung nicht exigibel; eine Betreibung wäre daher prämatur (ATF 84 II 645 E. 4; BGer 4A_415/2025 E. 2.1).
6. Eine Betreibung für eine öffentlichrechtliche Forderung kann auch ohne vorgängige Entscheidung eingeleitet werden; die Entscheidung ist dann aber im Betreibungsverfahren bei Rechtsvorschlag erforderlich (ATF 134 III 115 E. 4.1).

3.4 Rüge der Verletzung von Art. 29 und Art. 29a BV (E. 6)

Die Rüge eines Justizverweigerungsverstosses (Art. 29 BV) geht leer ab. Die Beschwerdeführerin hat keine Entscheidung im Sinne von Art. 39a Abs. 3 CDPJ bei der Direction beantragt und auch keine Finanzdokumente eingereicht, die die Direction — allenfalls implizit — zum Erlass einer Entscheidung hätten veranlassen können. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben hätte von der Beschwerdeführerin erwartet werden dürfen, zunächst die im Schreiben selber eingeräumte Möglichkeit der Dokumenteneinreichung zu nutzen, bevor sie den Rechtsweg beschreitet.

Art. 29a BV gewährt keinen Anspruch darauf, die Verfassungsmässigkeit und Gesetzmässigkeit jeder Staatshandlung gerichtlich überprüfen zu lassen (ATF 139 II 185 E. 12.4). Da das Schreiben die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin nicht beeinflusst, ist auch Art. 29a BV nicht anwendbar.

4. Ergebnis

Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Gerichtskosten von 1'200 Fr. werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Keine Parteientschädigung.

5. Einordnung in die bestehende Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die ständige Praxis des Bundesgerichts zur materiellen Entscheidungsqualifikation:

Neue Akzente setzt das Urteil insbesondere dahingehend, dass die Eröffnung der Möglichkeit, einen Zahlungsplan zu beantragen bzw. Finanzdokumente einzureichen, als Gegenindiz gegen den Entscheidscharakter gewertet wird, und dass die Prämaturität einer Betreibung bei fehlender Exigibilität (mangels Rückzahlungsentscheidung) die fehlende Verbindlichkeit des Mahnschreibens unterstreicht. Das Urteil klärt zudem, dass die Beschwerdeführerin nach dem Grundsatz von Treu und Glauben gehalten war, zunächst die administrativen Möglichkeiten der Mitwirkung (Art. 39b CDPJ) zu nutzen, bevor sie den Rechtsweg beschritt.

6. Verwandte Entscheide

• ATF 135 II 30 — Begriff der Entscheidung im Verwaltungsrecht
• ATF 143 II 268 — Steuerrechnung als Nicht-Entscheid; Rückforderung bei Nichtschuld
• ATF 143 III 162 — Bedingungen für den Entscheidungscharakter von Rechnungen
• ATF 134 III 115 — Betreibung für öffentlichrechtliche Forderungen ohne vorgängige Entscheidung
• ATF 84 II 645 — Prämaturität der Betreibung bei fehlender Exigibilität
• BGer 2C_244/2024 — Vorangehendes Urteil in derselben Sache (andere Facture)
• BGer 5A_150/2018 — Erforderlichkeit einer Rückzahlungsentscheidung nach Art. 123 CPC
• BGer 2C_350/2017 — Rückforderung der unentgeltlichen Rechtspflege als öffentlichrechtliche Forderung