Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt die Zuweisung der Zürcher Kleinsiedlung Vorderbuchenegg zu einer provisorischen kantonalen Weilerzone (VKaB) und verneint deren Bauzonenqualität.
• Entscheidung: Die Beschwerde der Grundeigentümerin wird abgewiesen. Die Kleinsiedlung weist nicht die Qualität von weitgehend überbautem Gebiet i.S.v. Art. 36 Abs. 3 RPG auf. Vertrauensschutzgründe können die Zuweisung zu einer RPG-konformen Nichtbauzone nicht verhindern.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Massstäbe für die Qualifikation von Kleinsiedlungen als Bau- vs. Nichtbauzonen und die Grenzen des Vertrauensschutzes bei noch rechtskräftigen Quartierplänen. Es bestätigt und vertieft die Rechtsprechung zum Thurgauer Pendant (BGer 1C_35/2022) und klärt erstmals für den Kanton Zürich die Verhältnismässigkeit der VKaB.

1. Sachverhalt

Im Kanton Zürich liegen zahlreiche Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan. Deren überwiegende Zuweisung zu Kern- oder Weilerkernzonen (Bauzonen gemäss § 48 Abs. 2 lit. a PBG/ZH) war bundesrechtswidrig, da der Bundesrat bei der Genehmigung des Richtplans 2015 festhielt, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit Kleinsiedlungen um Nichtbauzonen handle. Dies wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 22. Oktober 2020 (VB.2019.00630) bestätigt.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess daraufhin am 7. März 2023 die Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB) als Übergangsregelung. Diese ordnet rund 150 Kleinsiedlungen einer provisorischen kantonalen Weilerzone (Anh. 1), rund 25 einer provisorischen Landwirtschaftszone (Anh. 2) und rund 100 der Bauzone (Anh. 3) zu. Die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg (Gemeinde Stallikon) wurde in Anh. 1 (Weilerzone) aufgeführt.

Die Beschwerdeführerin, Eigentümerin eines Grundstücks im Perimeter Vorderbuchenegg, begehrte die Zuweisung zur Bauzone (Anh. 3). Sie berief sich insbesondere auf zwei kurz vor Erlass der VKaB rechtskräftig gewordene Quartierpläne («Buchenegg Ost» und «Buchenegg»), in deren Rahmen sie Land an die verbreiterte Alte Bucheneggstrasse abgetreten und Erschliessungsanlagen erstellt hatte. Das Verwaltungsgericht wies ihre Beschwerde ab.

2. Rechtliche Einordnung

2.1 Weilerzonen als Nichtbauzonen (E. 2)

Das Bundesgericht bekräftigt seine ständige Rechtsprechung, wonach die Ausscheidung von Kleinstbauzonen ausserhalb des Baugebiets grundsätzlich gesetzwidrig ist (BGE 118 Ia 446 E. 2c; BGE 119 Ia 300 E. 3b). Zwar können gemäss Art. 33 RPV besondere Zonen nach Art. 18 RPG zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen bezeichnet werden. Diese sind jedoch keine Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet überlagernde Zonen, die dem Erhalt der bestehenden Bausubstanz dienen und insoweit mit Schutzzonen vergleichbar sind (BGE 145 II 83 E. 4.2). Baubewilligungen in solchen Zonen bedürfen gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG der Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde.

Die VKaB trägt diesem Umstand Rechnung: In der provisorischen Weilerzone sind Neubauten grundsätzlich unzulässig (§ 7 VKaB); bestehende Gebäude dürfen erneuert, umgenutzt und umgebaut (§ 8 VKaB) sowie unter Beibehaltung des bisherigen Gebäudeprofils ersetzt werden (§ 11 VKaB).

2.2 Keine Bauzonenqualität für Vorderbuchenegg (E. 3)

Das Bundesgericht bestätigt die Würdigung der Vorinstanz, wonach Vorderbuchenegg nicht als weitgehend überbautes Gebiet i.S.v. Art. 36 Abs. 3 RPG zu qualifizieren ist. Massgebend ist der bundesrechtliche Begriff des vorläufigen Baugebiets, der eng zu verstehen ist und im Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken umfasst. Eine weitgehende Überbauung setzt eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe voraus, die von solcher Siedlungsstruktur ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGer 1C_231/2019 E. 2.3).

Zu den einzelnen Einwänden der Beschwerdeführerin:

• Umnutzung ehemaliger Landwirtschaftsbauten: Die Umnutzung vormals landwirtschaftlicher Bauten für Wohnzwecke (einschliesslich Um- und Ersatzbauten) kann nicht ausschlaggebend sein, da dies für Weilerzonen geradezu typisch ist. Gerade der Erhalt und die Erneuerung schützenswerter ländlicher Siedlungsstrukturen in einem gewandelten wirtschaftlichen Umfeld ist Zweck der Weilerzone (BGE 118 Ia 446 E. 2cc S. 452).
• Grosser Wanderparkplatz: Der Parkplatz dient der Freizeitnutzung im Wandergebiet Albis und nicht den Einwohnern oder dem Gewerbe Vorderbucheneggs. Primär für die Freizeitnutzung bestimmte Bauten und Anlagen geben in der Regel kein Argument für die Bauzone ab (BGE 132 II 218 E. 4.1 mit Hinweisen). Wanderparkplätze sind standortgebunden und können auch in der Landwirtschaftszone errichtet werden.
• Landschaftsschutz: Vorderbuchenegg liegt im Perimeter des BLN-Objekts Nr. 1306 «Albiskette» (Schutzziel 3.14: Erhalt des typischen Siedlungscharakters mit Weilern und Einzelhöfen). Dies steht einer weiteren Verdichtung der Überbauung, insbesondere durch Neubauten, grundsätzlich entgegen.
• Kein Augenschein erforderlich: Unter diesen Umständen bedarf es keines bundesgerichtlichen Augenscheins (E. 3.5).

2.3 Vertrauensschutz (E. 4)

Die zentrale Frage des Urteils betrifft den Vertrauensschutz gemäss Art. 9 BV aufgrund der kurz vor Erlass der VKaB rechtskräftig gewordenen Quartierpläne.

Das Bundesgericht hält fest:

• Die Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung – namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte Baulandumlegungen – kann das Vertrauen wecken, dass erfasstes Land der Bauzone zugewiesen wird (BGE 132 II 218 E. 6.1 mit Hinweisen). Es besteht jedoch kein unbedingter Anspruch auf Zuteilung zu einer RPG-konformen Bauzone.
• Die Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze hat Vorrang vor der Beständigkeit eines altrechtlichen Plans (BGE 132 II 218 E. 6.1; BGer 1C_493/2013 E. 2.3). Die VKaB dient der bundesrechtlich gebotenen Bereinigung der planerischen und rechtlichen Grundlagen.
• Sichernde Massnahmen wie Planungszonen oder provisorische kantonale Nutzungsbestimmungen sind auch kurze Zeit nach Rechtskraft eines projektbezogenen Gestaltungsplans zulässig (BGer 1C_530/2021 E. 5.4 und 5.5; BGer 1C_287/2016 E. 3.5).
• Präzisierung gegenüber 1C_35/2022: Unter Verweis auf BGer 1C_35/2022 E. 7.5 (KSV/TG, in: ZBl 126/2025 449) stellt das Gericht klar, dass individuelle Vertrauensgrundlagen im Baubewilligungsverfahren vorzubringen sind. Ausnahmsweise kann eine begründete Vertrauensposition eine abweichende Behandlung eines hängigen Baugesuchs gebieten. Dies ist hier jedoch nicht Streitgegenstand.
• Eine allfällige Vertrauenshaftung für unnötig gewordene Projektierungs- und Erschliessungskosten bleibt vorbehalten (BGE 125 II 431 E. 6; BGer 1C_588/2023 E. 8.4; BGer 1C_487/2009 E. 8.1 und 8.3).

3. Einordnung in die bisherige Rechtsprechung

4. Bedeutung für die Praxis

1. Klarstellung für den Kanton Zürich: Das Urteil bestätigt die Rechtmässigkeit der VKaB als Übergangsregelung und untermauert den Regierungsratsbeschluss, dass die bisherigen Kern- und Weilerkernzonen bundesrechtswidrig waren. Die Gemeinden müssen ihre Bau- und Zonenordnungen innerhalb der vom Regierungsrat gesetzten Frist anpassen.

2. Konkretisierung des Begriffs «weitgehend überbautes Gebiet»: Mit 8–10 bewohnten Gebäuden, ländlicher Prägung, fehlender ÖV-Erschliessung und Lage in einem BLN-Schutzobjekt ist die Schwelle zur Bauzonenqualität nicht erreicht. Freizeitinfrastruktur (Wanderparkplätze) vermag daran nichts zu ändern.

3. Grenzen des Vertrauensschutzes bei Übergangsregelungen: Auch erhebliche Investitionen in Quartierpläne und Erschliessungsanlagen können die (provisorische) Zuweisung zu einer RPG-konformen Nichtbauzone nicht verhindern. Vertrauensschutzansprüche sind nicht im Nutzungsplanverfahren, sondern im Baubewilligungsverfahren oder allfälligen Enteignungsverfahren geltend zu machen.

4. Weiteres Verfahren: Die Beschwerdeführerin kann ihr Baugesuch trotz des Hindernisbriefs weiterverfolgen und allenfalls eine Vertrauenshaftung oder Entschädigung für Projektierungs- und Erschliessungskosten geltend machen. Dieser Punkt bleibt für ein separates Verfahren vorbehalten.

5. Zitierte Entscheidungen