2C_85/2024 — Berufsausübungsbewilligung als Apotheker: Weiterbildungspflicht und Freizügigkeit

Rechtsgebiet: Medizinalberuferecht · Vorinstanz: Kantonsgericht Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof · Besetzung: Aubry Girardin (Präsidentin), Donzallaz, Hänni · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein französischer Staatsangehöriger mit einem in Deutschland erworbenen und in der Schweiz anerkannten Apothekerdiplom begehrt die Berufsausübungsbewilligung als Apotheker in eigener fachlicher Verantwortung, ohne über den seit 2018 obligatorischen eidgenössischen Weiterbildungstitel (Art. 36 Abs. 2 MedBG) zu verfügen.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Verweigerung der Bewilligung. Das Weiterbildungserfordernis verstösst weder gegen das Freizügigkeitsabkommen (insb. Art. 45 Abs. 2 und Erwägungsgrund 25 der RL 2005/36/EG) noch gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 2 FZA) oder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt und präzisiert die Rechtsprechung von BGer 2C_422/2022. Es stellt klar, dass das Mindesttätigkeitsfeld nach Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG auch unter Aufsicht ausgeübt werden kann und zusätzliche nationale Qualifikationsanforderungen für die eigenverantwortliche Berufsausübung freizügigkeitsrechtlich zulässig bleiben, sofern sie diskriminierungsfrei und verhältnismässig sind.

Sachverhalt

A.__, französischer Staatsangehöriger, besitzt ein Apothekerdiplom des Hessischen Landesprüfungs- und Untersuchungsamts im Gesundheitswesen (Deutschland), das von der Medizinalberufekommission (MEBEKO) am 27. September 2017 anerkannt wurde. Ein erstes Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung im Kanton Bern wurde 2019/2020 abgelehnt.

Am 8. Dezember 2022 stellte A._ ein entsprechendes Gesuch im Kanton Freiburg. Das Amt für Gesundheit lehnte das Gesuch am 16. August 2023 ab, da A._ nicht über die erforderliche Weiterbildung als Fachapotheker verfüge. Nach erfolglosen Rechtsverzögerungsbeschwerden bestätigte das Kantonsgericht Freiburg am 19. Dezember 2023 die Ablehnung. Dagegen richtet sich die Beschwerde ans Bundesgericht.

Erwägungen

Formelle Rügen (E. 2–3)

Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an, prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, soweit diese nicht geradezu offensichtlich sind (Art. 106 Abs. 1 BGG). Grundrechtsrügen unterliegen einer qualifizierten Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Rügen des Beschwerdeführers zur Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und zum Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3, Art. 9 BV) erschöpfen sich in der Argumentation, ihm stehe ein Bewilligungsanspruch zu, und erweisen sich mangels rechtsgenüglicher Begründung als unzulässig.

Die sinngemässe Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) wird ebenso zurückgewiesen: Die Vorinstanz hat den Beweisantrag betreffend Offenlegung von Rechtsvorschriften zur Berufsausübung unter Aufsicht implizit abgewiesen, was nicht zu beanstanden ist, da nicht die Berufsausübung unter Aufsicht, sondern diejenige in eigener fachlicher Verantwortung streitig ist. Auch Anträge aus einem anderen (Rechtsverzögerungs-) Verfahren mussten im angefochtenen Entscheid nicht berücksichtigt werden.

Materielle Beurteilung: Weiterbildungspflicht (E. 4)

Gemäss Art. 36 Abs. 2 MedBG braucht, wer den Apothekerberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben will, seit dem 1. Januar 2018 zusätzlich einen eidgenössischen Weiterbildungstitel. Dieser wird nach Absolvierung einer Weiterbildung in Spital- oder Offizinpharmazie erteilt (Art. 5 Abs. 2 MedBG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. e MedBV). Das Erfordernis beruht darauf, dass Apotheker verschreibungspflichtige Arzneimittel auch ohne ärztliche Verschreibung abgeben und weitere medizinische Leistungen wie Impfungen und Blutentnahmen vornehmen dürfen.

Die Übergangsbestimmung von Art. 65 Abs. 1bis MedBG gewährt lediglich Inhaberinnen und Inhabern eines eidgenössischen Apothekerdiploms, die vor Inkrafttreten der Änderung vom 20. März 2015 bereits eine kantonale Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung besassen, einen Bestandsschutz. A.__ verfügte jedoch nie über eine solche Bewilligung und hat keine Weiterbildung absolviert — die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung scheidet von Bundesrechts wegen aus.

Freizügigkeitsabkommen und Mindesttätigkeitsfeld (E. 5)

Der Beschwerdeführer beruft sich auf das FZA und die Richtlinie 2005/36/EG. Das Bundesgericht prüft, ob die Verweigerung der Bewilligung gegen das Freizügigkeitsabkommen verstösst:

Nach Art. 9 FZA i.V.m. Anhang III FZA hat die Schweiz die Richtlinie 2005/36/EG übernommen. Deren Art. 45 Abs. 2 definiert das Mindesttätigkeitsfeld für Apothekerinnen und Apotheker. Das Gericht bestätigt, dass der Beschwerdeführer einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch hat, die Tätigkeiten des Mindesttätigkeitsfelds in der Schweiz auszuüben (Art. 4 Abs. 1 RL 2005/36/EG).

Jedoch hält das Bundesgericht unter Verweis auf BGer 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024, E. 5.4 f. fest, dass das Weiterbildungserfordernis nach Art. 36 Abs. 2 MedBG dem Mindesttätigkeitsfeld von Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG nicht von vornherein entgegensteht. Das Mindesttätigkeitsfeld kann grundsätzlich auch ohne die Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung — nämlich unter Aufsicht — ausgeübt werden (BGer 2C_422/2022, E. 5.5). Zusätzliche nationale Bedingungen für die eigenverantwortliche Berufsausübung sind zulässig, sofern sie auch für Inländerinnen und Inländer gelten — was hier der Fall ist.

Der Erwägungsgrund 25 der RL 2005/36/EG legt ausdrücklich fest, dass Mitgliedstaaten die Aufnahme von Tätigkeiten, die nicht zum koordinierten Mindesttätigkeitsfeld gehören, an zusätzliche Ausbildungsanforderungen knüpfen dürfen.

Diskriminierungsverbot und Wirtschaftsfreiheit (E. 5.6, 6)

Eine direkte Diskriminierung liegt nicht vor, da das Weiterbildungserfordernis unabhängig von der Staatsangehörigkeit gilt (vgl. BGer 2C_422/2022, E. 6.3). Auch eine indirekte Diskriminierung ist zu verneinen: Das Weiterbildungserfordernis stützt sich auf gewichtige öffentliche Interessen und ist objektiv gerechtfertigt (Gefahrenpotential der Apothekerberufsausübung, verschreibungspflichtige Arzneimittel, Impf- und Blutentnahmetätigkeiten). Es ist verhältnismässig, da der Beschwerdeführer den Beruf unter Aufsicht ausüben kann und ihm offensteht, die erforderliche Weiterbildung zu absolvieren. Der Umstand, dass aufgrund der Übergangsregelung noch Apotheker ohne Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Verantwortung tätig sind, macht die Neuregelung nicht unverhältnismässig.

Die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) wird ebenfalls zurückgewiesen: Das Weiterbildungserfordernis liegt im öffentlichen Interesse und ist verhältnismässig (BGer 2C_422/2022, E. 8.2).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die Rechtsprechung aus BGer 2C_422/2022 vom 16. Januar 2024, welche erstmals die Verfassungsmässigkeit und Freizügigkeitskonformität des Weiterbildungserfordernisses für Apotheker nach Art. 36 Abs. 2 MedBG bejaht hatte. Die zentralen Rechtssätze werden übernommen:

• Das Weiterbildungserfordernis steht im Einklang mit dem Mindesttätigkeitsfeld der RL 2005/36/EG, da die Mindesttätigkeiten auch unter Aufsicht ausgeübt werden können.
• Zusätzliche nationale Qualifikationsanforderungen sind zulässig, wenn sie diskriminierungsfrei und verhältnismässig sind.
• Die Übergangsregelung von Art. 65 Abs. 1bis MedBG ist ein Bestandsschutz für bereits berechtigte Apotheker und begründet keinen Anspruch für Neubewerber.

Gegenüber BGer 2C_49/2024 vom 6. August 2025, das sich mit der freizügigkeitsrechtlichen Anerkennung von Berufsqualifikationen im Bereich Podologie befasste, bestätigt das vorliegende Urteil die konsistente Linie: Nationale Weiterbildungs- und Qualifikationsanforderungen sind freizügigkeitsrechtlich zulässig, solange sie objektiv gerechtfertigt, verhältnismässig und nicht diskriminierend sind.

Neu wird in E. 4.4 zudem explizit klargestellt, dass die Meldepflichtbestimmung von Art. 35 MedBG weder für im Kanton ansässige EU-Staatsangehörige noch für Inhaber einer Bewilligung aus einem anderen Kanton einschlägig ist, soweit die entsprechenden formellen Voraussetzungen nicht erfüllt sind.

Fazit

Das Urteil unterstreicht die durchgehende Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach nationale Qualifikationsanforderungen im Bereich der universitären Medizinalberufe — insbesondere das seit 2018 geltende Weiterbildungserfordernis für Apotheker nach Art. 36 Abs. 2 MedBG — weder gegen das Freizügigkeitsabkommen noch gegen Verfassungsgrundrechte verstossen. Der freizügigkeitsrechtliche Mindeststandard gemäss Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG wird durch die Möglichkeit der Berufsausübung unter Aufsicht gewahrt. Die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung bildet einen darüber hinausgehenden Qualifikationsanspruch, den der Gesetzgeber an zusätzliche Voraussetzungen knüpfen darf. Für anerkannte EU-Apotheker ohne Weiterbildungstitel bleibt die Berufsausübung unter Aufsicht als freizügigkeitsrechtlich ausreichender Zugangsweg offen.