2C_465/2024 — Einbindung in Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition
Rechtsgebiet: Wirtschaftsfreiheit / Gesundheitsrecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich · Besetzung: Fünferbesetzung (Aubry Girardin, Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde
Executive Summary
- Kernpunkt: Eine kantonale Betriebsbewilligung für einen Rettungsdienst berechtigt allein nicht zur Einbindung in die Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition der Einsatzleitzentrale; zusätzlich ist ein kommunaler Leistungsauftrag erforderlich.
- Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt, dass der Ausschluss der Beschwerdeführerin von der Rettungsmittel-Disposition mangels kommunalem Leistungsauftrag weder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) noch den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität (Art. 94 BV) verletzt.
- Bedeutung: Präzisierung der Dogmatik des Grundversorgungsmarkts im Rettungswesen: Die Gewährleistungsverantwortung der Gemeinden rechtfertigt es, nur Rettungsunternehmen mit kommunalem Leistungsauftrag in die Disposition einzubeziehen; die kantonale Betriebsbewilligung verschafft lediglich die Marktzugangsberechtigung, nicht aber den Anspruch auf Aufgebot durch die Einsatzleitzentrale.
Sachverhalt
Die A._ AG, ein im Kanton Aargau domiziliertes Krankentransport- und Rettungsunternehmen, verfügte über eine Betriebsbewilligung für einen Rettungs- und Verlegungsdienst im Kanton Zürich (erteilt 2021, befristet bis 2031). Sie beantragte wiederholt, in die Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition der Einsatzleitzentrale von Schutz und Rettung Zürich (SRZ) eingebunden zu werden. SRZ lehnte dies ab, da das Unternehmen über keinen Standort im Kanton Zürich verfüge und keine Dienstleistungsvereinbarung mit dem Kanton Aargau bestehe. Das Amt für Gesundheit stellte fest, dass die Voraussetzungen für die Anbindung nicht erfüllt seien. Die kantonale Gesundheitsdirektion und das Verwaltungsgericht bestätigten diese Feststellung. Die A._ AG zieht mit einem Feststellungsbegehren ans Bundesgericht.
Erwägungen
Zulässigkeit und Streitgegenstand
Das Bundesgericht qualifiziert den Erlass der Vorinstanz als anfechtbaren Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG (E. 1.2). Der Streitgegenstand beschränkt sich auf die Frage, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Anbindung an die Einsatzleitzentrale und das Aufgebot gemäss dem Nächst-Best-Prinzip erfüllt – nicht aber auf einen direkten Anspruch auf Einbindung durch SRZ (E. 1.4). Das Feststellungsbegehren ist zulässig, da ein schutzwürdiges Interesse besteht (E. 1.5).
Rechtlicher Rahmen: Grundversorgungsmarkt im Rettungswesen
Das Bundesgericht ordnet das Zürcher Rettungswesen als Grundversorgungsmarkt ein (E. 3.7). Neben öffentlichen und privaten Rettungsunternehmen mit kommunalem Leistungsauftrag sind grundsätzlich auch andere Anbieter zur privatwirtschaftlichen Ausübung des Rettungsdienstes zuzulassen, sofern sie die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllen. Die Erbringung von Rettungsdienstleistungen fällt damit nicht in den Monopolbereich. Das Gericht verweist hierzu auf BGE 138 II 134, E. 4.3.4; BGE 128 I 3, E. 3b; BGer 2C 1007/2015 vom 10. Mai 2016, E. 4.2.
Wirtschaftsfreiheit: Schutzbereich betroffen
Die Beschwerdeführerin wird durch den faktischen Ausschluss von der Rettungsmittel-Disposition in der Ausübung ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit eingeschränkt, weshalb der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) eröffnet ist (E. 4.2). Das Gericht zieht eine Parallele zu BGE 130 I 26, E. 7.2.1, wo der Zulassungsstopp für Medizinalpersonal als faktische Beeinträchtigung der Berufsausübung qualifiziert wurde. Der Eingriff ist jedoch nicht wirtschaftspolitisch motiviert, sondern gesundheitspolitisch (Versorgungssicherheit und Funktionsschutz) und damit grundsatzkonform im Sinne von Art. 27 i.V.m. Art. 94 Abs. 1 BV (E. 4.3).
Gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV)
In rechtlicher Hinsicht genügt § 44 des Zürcher Gesundheitsgesetzes (GesG/ZH) als formell-gesetzliche Grundlage (E. 5). Aus der Kompetenzverteilung zwischen Gemeinden (Gewährleistungsverantwortung für das Rettungswesen, § 44 Abs. 1 GesG/ZH) und Kanton (Sicherstellung der Alarmierung, § 44 Abs. 3 GesG/ZH) ergibt sich, dass nur Rettungsunternehmen mit kommunalem Leistungsauftrag als Rettungsdienste im Sinne der Bestimmungen über die Einsatzleitzentrale gelten können (E. 5.2.2). Würde man auch Unternehmen ohne Leistungsauftrag einbinden, könnten die Vorhaltekosten der Gemeinden massiv steigen. § 7 Abs. 2 RWV/ZH bestätigt dieses Verständnis, da nur ein «für den Einsatzort örtlich zuständiger Rettungsdienst» aufgeboten wird – ein Unternehmen ohne Leistungsauftrag ist nirgends örtlich zuständig (E. 5.2.3). Das «Nächst-Best-Prinzip» gemäss § 7 Abs. 1 RWV/ZH ist dahingehend zu verstehen, dass das bestmögliche Rettungsmittel unter den über einen Leistungsauftrag verfügenden Rettungsdiensten aufzubieten ist (E. 5.2.3).
Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV)
Der Eingriff erweist sich als geeignet, erforderlich und zumutbar (E. 7):
- Geeignetheit: Das Erfordernis eines Leistungsauftrags ermöglicht den Gemeinden die Kontrolle der Hilfsfristen und verhindert Überkapazitäten (E. 7.2).
- Erforderlichkeit: Ein milderes, ebenso wirksames Mittel ist nicht ersichtlich (E. 7.3).
- Zumutbarkeit: Die gewichtigen öffentlichen Interessen an einem funktionierenden Rettungswesen wiegen schwerer als die privaten Interessen der Beschwerdeführerin, die ihre Tätigkeit in den Kantonen Aargau und Bern weiterführen kann und sich im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung um einen Leistungsauftrag bewerben kann (E. 7.4.2). Auf die Vergabepflicht der Gemeinden bei Leistungsaufträgen verweist das Gericht mit BGer 2C 697/2019 vom 21. August 2020, E. 4.2 (Rettungsflugwesen Wallis).
Einordnung in die Rechtsprechung
Der Entscheid fügt sich in die bestehende Rechtsprechung zur Abgrenzung von Monopolbereich und Grundversorgungsmarkt ein. Während das Bundesgericht in BGE 128 I 3, E. 3b das Plakatmonopol der Stadt Bern als rechtliches Monopol qualifizierte und in BGE 138 II 134, E. 4.3.4 die Zertifizierungsstelle für AOC-Produkte als Ausdruck staatlicher Erfüllungsverantwortung verstand, bestätigt der vorliegende Entscheid die Dogmatik des Grundversorgungsmarkts im Rettungswesen: Die kantonale Bewilligung eröffnet den Marktzugang, der kommunale Leistungsauftrag ist jedoch unverzichtbare Voraussetzung für die Einbindung in die Einsatzdisposition. Dies steht im Einklang mit BGer 2C 697/2019 vom 21. August 2020, wo das Bundesgericht für das Rettungsflugwesen im Kanton Wallis die Pflicht zur öffentlichen Ausschreibung von Leistungsaufträgen bejahte, sowie mit BGer 2C 1007/2015 vom 10. Mai 2016, das die Abgrenzung zwischen staatlicher Erfüllungsverantwortung und wirtschaftlicher Tätigkeit im Messwesen präzisierte.
Neu ist die ausdrückliche Feststellung, dass im System eines Grundversorgungsmarkts die Betriebsbewilligung und der Leistungsauftrag funktional unterschiedliche Rollen erfüllen: Erstere eröffnet den Marktzugang, letzterer erst ermöglicht die effektive Teilnahme am Rettungsdienstbetrieb. Die Qualifizierung des факtischen Ausschlusses als «faktische Beeinträchtigung» im Sinne von BGE 130 I 26, E. 7.2.1 bestätigt die weite Schutzbereichsauslegung der Wirtschaftsfreiheit, ohne dass dies zum Erfolg der Beschwerde führt.
Fazit
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Eine kantonale Betriebsbewilligung für einen Rettungsdienst vermittelt keinen Anspruch auf Einbindung in die Nächst-Best-Rettungsmittel-Disposition; dazu bedarf es eines kommunalen Leistungsauftrags. Dieser Grundsatz stellt einen wichtigen Klärungsbeitrag zur Dogmatik von Grundversorgungsmärkten dar und hat Praxisrelevanz für alle Kantone, die das Rettungswesen ähnlich organisieren. Die Kosten von Fr. 2'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt.