Baubewilligung (Mobilfunkanlage)

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht hält fest, dass im Standortdatenblatt nach NISV weder der konkrete Korrekturfaktor noch die maximal mögliche Sendeleistung (ERP max) zwingend ausgewiesen werden müssen; die Angabe von adaptivem Betrieb, Sub-Array-Anzahl und massgebender Sendeleistung (ERP n) genügen. Zudem ist Art. 24bis Abs. 3 RPG (seit 1.1.2026) unmittelbar anwendbar, womit Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen gesetzlich als standortgebunden gelten.
• Entscheidung: Gutheissung der Beschwerde; Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und Rückweisung an die Vorinstanz zur Prüfung, ob überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG dem Vorhaben entgegenstehen.
• Bedeutung: Präzisierung der Rechtsprechung zu den Anforderungen an Standortdatenblätter adaptiver Mobilfunkantennen (Aufgabe der strengeren Praxis aus BGer 1C_310/2024 und BGer 1C_169/2024); erstmalige Anwendung des neuen Art. 24bis Abs. 3 RPG auf hängige Verfahren; Klärung, dass elektronische Antennendiagramme nicht zwingend öffentlich aufzulegen sind, wenn Akteneinsicht gewährt wird.

Sachverhalt

Die Baukommission Hausen am Albis erteilte der A.__ SA mit Beschluss vom 6. September 2023 die Baubewilligung für die Erweiterung einer bestehenden, von der Salt Mobile SA betriebenen Mobilfunkanlage auf einem Grundstück ausserhalb der Bauzone. Gleichzeitig erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) und die Bewilligung nach der Verordnung zum Schutz des Türlersees.

Nach erfolgreichem Rekurs von Anwohnenden vor das Baurekursgericht wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde der Anwohnenden zwar teilweise gut, hiess jedoch diejenige von B.B._, C.B._ und D.__ gut: Es hob die Baubewilligung auf und wies die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurück. Das Verwaltungsgericht beanstandete das Standortdatenblatt (fehlender Korrekturfaktor und maximale Sendeleistung, mangelhafte Antennendiagramme, ungenügende Abdeckungskarten, Widersprüche bei den Frequenzen) und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.

Die A.__ SA gelangte mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit (E. 1–2)

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit der Beschwerde. Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG dar, da die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleiden könnte (Verpflichtung zur Überarbeitung des Baugesuchs gegen ihren Willen, vgl. BGer 1C_455/2024 vom 17. Juni 2025 E. 1.2).

Den Antrag auf Einbezug der Salt Mobile SA als Partei weist das Gericht ab: Die Salt Mobile SA hätte selbständig Beschwerde erheben können (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Die Beschwerdeführerin verhält sich treuwidrig, wenn sie den Einbezug erst nach negativem Ausgang rügt (BGE 143 V 66 E. 4.3). Der Beschwerdegegnerschaft entsteht durch die Abweisung kein erkennbarer Nachteil, da sich ihre Position mit derjenigen der Beschwerdeführerin deckt.

Standortdatenblatt: Korrekturfaktor und Sendeleistung (E. 3–5)

Bundesrechtliche Massgeblichkeit (E. 4)

Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich abschliessend geregelt (Art. 74 Abs. 1 BV, USG, NISV). Kantone können keine darüber hinausgehenden Anforderungen stellen (BGE 138 II 173 E. 5.1). Das Standortdatenblatt muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV insbesondere den massgebenden Betriebszustand nach Anhang 1 angeben.

Kein Zwang zur Angabe des konkreten Korrekturfaktors und der ERP max (E. 5)

Das Bundesgericht folgt den Ausführungen des BAFU und hält fest:

• Der adaptive Betrieb und die Anzahl Sub-Arrays (hier: 16) sind im Standortdatenblatt deklariert. Daraus lässt sich der zulässige Korrekturfaktor eindeutig gemäss Ziff. 63 Abs. 3 Anhang 1 NISV ableiten (hier: K AA ≥ 0,20).
• Die maximal mögliche Sendeleistung (ERP max) ergibt sich aus einer einfachen Multiplikation: ERP n × 1/K AA (hier: 280 W × 5 = 1'400 W). Sie muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV nicht zusätzlich ausgewiesen werden, da sie nicht den massgebenden Betriebszustand betrifft.
• Massgeblich ist allein die über sechs Minuten gemittelte deklarierte Sendeleistung (ERP n).

Damit bestätigt das Bundesgericht ausdrücklich seine neuere Praxis (BGer 1C_539/2024 vom 4. Dezember 2025 E. 7.8; BGer 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025) und gibt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die strengere frühere Praxis auf, wonach die konkrete Anwendung des Korrekturfaktors im Standortdatenblatt darzulegen war (BGer 1C_169/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2.1; BGer 1C_310/2024 vom 18. Oktober 2024 E. 2.2).

Die Einwände der Beschwerdegegnerschaft (Unkenntnis des effektiven Korrekturfaktors, mangelnde Kontrollierbarkeit, fehlendes Laienverständnis) weist das Gericht zurück: Ein gewisses technisches Vorverständnis ist im NISV-Bereich generell erforderlich. Die Angabe der Anzahl Sub-Arrays und der massgebenden Sendeleistung genügen für Bewilligungsbehörden und – bei entsprechender Bereitschaft zur Einarbeitung – auch für Anwohnende.

Frequenzangabe im Standortdatenblatt (E. 5.5.2)

Der von der Vorinstanz beanstandete Widerspruch zwischen der Frequenzangabe von 3'400 MHz im Standortdatenblatt und 3'500 MHz im Antennendiagramm stellt keine unrichtige Sachverhaltsfeststellung dar: Im Zusatzblatt 2 ist lediglich das Frequenzband (3'400 MHz aufwärts) anzugeben, während die effektiv genutzten Frequenzen bei 3'500–3'580 MHz liegen. Die eingereichten Antennendiagramme für die tiefste Frequenz (3'500 MHz) genügen dem Vorsorgeprinzip.

Antennendiagramme und rechtliches Gehör (E. 6)

Anforderungen an die Darstellung (E. 6.1–6.3)

Das Bundesgericht anerkennt grundsätzlich, dass Antennendiagramme für die Überprüfung der Anlagegrenzwerte an OMEN wesentlich sind (BGE 151 II 593 E. 3.1). Es wendet sich jedoch gegen die vom Verwaltungsgericht aufgestellten Minimalanforderungen an die Papierdarstellung (Durchmesser > 15 cm, 5°-Schritte, 1-dB-Abstufung):

• Auch bei diesen Anforderungen bliebe die Überprüfung nur eine Plausibilitätskontrolle, da ein exaktes Nachrechnen nur mit elektronischen Antennendiagrammen möglich ist (wie das BAFU und die Beschwerdegegnerschaft selbst einräumen).
• Ein Mehrwert gegenüber den bereits in den Akten befindlichen Versionen ist nicht erkennbar.
• Das Bundesrecht schreibt keine bestimmte Auflösung für die öffentliche Auflage vor (vgl. BGer 1C_403/2024 vom 6. Oktober 2025 E. 4), in dem das Bundesgericht eine strittige Sachverhaltsfeststellung mit Werten des BAFU ergänzte, statt eine Gehörsverletzung zu bejahen).

Heilung der Gehörsverletzung (E. 6.4–6.5)

Die von der Vorinstanz bejahte Gehörsverletzung ist geheilt: Die Beschwerdegegnerschaft hatte im baurekursgerichtlichen Verfahren auf ihr Gesuch hin Einblick in numerisch aufgeschlüsselte Antennendiagramme erhalten (1°-Schritte in horizontaler und vertikaler Hinsicht), die eine exakte Nachrechnung ermöglichten. Diese tabellarischen Datensätze sind den elektronischen Antennendiagrammen gleichzustellen. Indem die Beschwerdegegnerschaft darauf verzichtete, sich dazu zu äussern, ist eine allfällige Gehörsverletzung als geheilt zu betrachten (BGE 142 II 218 E. 2.8.1; BGE 137 I 195 E. 2.3.2).

Auch die Frequenzfrage bezüglich der Antennendiagramme (3'500 MHz vs. 3'400 MHz) ist Sache des Ermessens der kantonalen Fachbehörden, innerhalb des Konzessionsbereichs die Vorlage von Antennendiagrammen für bestimmte Frequenzen zu verlangen.

Standortgebundenheit und neues Recht (E. 7)

Gesetzesänderung Art. 24bis Abs. 3 RPG (E. 7.2–7.4)

Seit dem 1. Januar 2026 gilt neu Art. 24bis Abs. 3 RPG: Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone gelten als standortgebunden. Da der Gesetzgeber keine Übergangsregelung vorgesehen hat, richtet sich die intertemporale Anwendbarkeit nach den allgemeinen Grundsätzen.

Das Bundesgericht wendet Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbar an, da das neue Recht für die Beschwerdeführerin günstiger ist (entfällt doch der Nachweis der Standortgebungenheit). Der Grundsatz, dass hängige Beschwerdeverfahren nach bisherigem Recht zu Ende geführt werden, gilt nur bei weniger günstigem neuen Recht (vgl. BGE 151 II 737 E. 3.2.3).

Rückweisung (E. 7.5)

Da die Standortgebundenheit nun von Gesetzes wegen gegeben ist, entfällt der von der Vorinstanz verlangte Nachweis. Offen bleibt die Prüfung, ob überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. Die Sache wird an die Vorinstanz zurückgewiesen, wobei zu berücksichtigen ist, dass durch die Erweiterung einer rechtmässig bestehenden Anlage kein zusätzliches Nichtbauland zweckentfremdet wird und die optischen Auswirkungen eines Umbaus nicht mit denen eines Neubaus vergleichbar sind (BGE 133 II 409 E. 4.3; BGer 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.4.2).

Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 9)

Obsiegt die Beschwerdeführerin nur wegen der während des Verfahrens eingetretenen Rechtsänderung (Art. 24bis Abs. 3 RPG), so ist dies bei der Kostenverteilung zu ihren Lasten zu berücksichtigen. Eine summarische Prüfung ergibt jedoch, dass die Beschwerde voraussichtlich auch nach altem Recht gutgeheissen worden wäre: Die Anforderungen an Abdeckungskarten für die relative Standortgebundenheit einer bestehenden Anlage waren übersetzt, und die beanstandeten Frequenzangaben beruhten nicht auf einem falschen Sachverhalt (vgl. BGer 1C_502/2024 vom 15. Dezember 2025 E. 5.1–5.3; BGer 1C_392/2023 vom 13. Mai 2025 E. 4). Die Beschwerdegegnerschaft hat daher die Gerichtskosten (Fr. 4'000.–) solidarisch zu tragen und der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung (Fr. 3'000.–) zu leisten.

Einordnung in die Rechtsprechung

Standortdatenblatt und Korrekturfaktor

Der Entscheid führt die seit BGE 151 II 593 etablierte Praxis zur Zulässigkeit des Korrekturfaktors bei adaptiven Mobilfunkantennen konsequent weiter und präzisiert diese in einem wichtigen Punkt: Während das Bundesgericht in BGer 1C_169/2024 und BGer 1C_310/2024 noch verlangt hatte, dass im Standortdatenblatt die konkrete Anwendung des Korrekturfaktors darzulegen sei, wird nun – in Bestätigung von BGer 1C_539/2024 E. 7.8 – klar gestellt, dass die Angabe des adaptiven Betriebs, der Anzahl Sub-Arrays und der massgebenden Sendeleistung (ERP n) genügen. Eine separate Ausweisung von Korrekturfaktor und ERP max ist nicht erforderlich, da sich beide Werte aus den deklarierten Daten berechnen lassen.

Rechtliches Gehör und Antennendiagramme

Der Entscheid stellt klar, dass das Bemühen des Verwaltungsgerichts, die Transparenz für Anwohnende durchMindestanforderungen an die Papierdarstellung von Antennendiagrammen zu erhöhen, bundesrechtlich nicht geboten ist. Massgeblich ist, dass eine Überprüfungsmöglichkeit besteht – diese wird durch die Akteneinsicht in numerisch aufgeschlüsselte Daten ausreichend gewährleistet. Damit wird die Tendenz aus BGer 1C_403/2024 bestätigt, wonach das Bundesgericht bereit ist, strittige Berechnungen selbst anhand elektronischer Daten nachzuprüfen, statt zwingend die öffentliche Auflage von hochaufgelösten Diagrammen zu verlangen.

Standortgebundenheit und Art. 24bis Abs. 3 RPG

Der Entscheid ist die erste veröffentlichte bundesgerichtliche Anwendung der neuen Bestimmung des Art. 24bis Abs. 3 RPG, die seit dem 1. Januar 2026 Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone gesetzlich als standortgebunden erklärt. Das Bundesgericht wendet die Norm unmittelbar auf ein hängiges Verfahren an, weil sie für die Gesuchstellerin günstiger ist. Dies folgt der etablierten intertemporalen Praxis (BGE 151 II 737 E. 3.2.3), wonach bei günstigerem neuen Recht dieses sofort anwendbar ist.

Damit verschiebt sich die Rechtsprechung zu Art. 24 RPG (vgl. BGE 141 II 245 E. 7.6; BGE 133 II 409 E. 4.3; BGE 138 II 570 E. 4.3) partiell: Für Erweiterungen bestehender Anlagen entfällt der Nachweis der (relativen oder absoluten) Standortgebundenheit kraft Gesetzes. Prüfungspflichtig bleiben einzig die überwiegenden Interessen nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG.

Fazit

Das Urteil 1C_438/2025 ist ein Leitentscheid zur Strahlenschutz-Dokumentationspflicht und zur intertemporalen Anwendung des neuen Mobilfunkbaurechts. Es stärkt die Stellung von Mobilfunkbetreiberninnen in dreierlei Hinsicht: (1) Die Anforderungen an Standortdatenblätter werden auf das bundesrechtlich Notwendige beschränkt und überzogene kantonale Mindestanforderungen zurückgewiesen; (2) eine Gehörsverletzung durch mangelnde öffentliche Auflage von Antennendiagrammen gilt als geheilt, wenn interessierten Personen im Verfahren Einsicht in die numerischen Daten gewährt wurde; (3) Art. 24bis Abs. 3 RPG wird erstmals angewendet, was die Standortgebundenheit bestehender Mobilfunkanlagen bei Erweiterungen kraft Gesetzes fingiert. Die Praxis zu den Korrekturfaktoren wird damit endgültig konsolidiert: Die frühere strengere Auffassung (1C_169/2024; 1C_310/2024) wird ausdrücklich aufgegeben.