9C_117/2025, 9C_121/2025 — Ausrüstungssteuer Stadt Genf: Kostendeckungsprinzip

Rechtsgebiet: Öffentliches Baurecht / Abgaberecht · Vorinstanz: Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative (Arrêt du 14 janvier 2025) · Besetzung: Moser-Szeless (Präsidentin), Parrino, Beusch; Gerichtsschreiber Bürgisser · Verfahrensergebnis: Gutheissung der Beschwerden; Aufhebung des kantonalen Entscheids; Wiederherstellung der Ausrüstungssteuer von Fr. 535'933.65

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht klärt, wie das Kostendeckungsprinzip bei der Genfer Ausrüstungssteuer auf kommunaler und interkommunaler Ebene zu prüfen ist: massgeblich ist der Vergleich zwischen den Gesamteinnahmen aus der Steuer und den tatsächlichen Ausrüstungskosten der verantwortlichen Einheit.
• Entscheidung: Die kantonale Vorinstanz hat das Kostendeckungsprinzip rechtsfehlerhaft angewendet, indem sie auf kommunaler Ebene einen irrelevanter Saldobetrag von Fr. 7'344'418.– als Beweis gegen das Prinzip heranzog und auf interkommunaler Ebene ergänzende Nachweise (Fakturierungs-/Zuspruchsdaten) zu Unrecht als zwingend erachtete.
• Bedeutung: Präzisierung der Methodik zur Überprüfung des Kostendeckungsprinzips bei getrennter Steuererhebung und Kostentragung (hier: Fonds intercommunal erhebt, Gemeinde trägt Kosten); Bestätigung, dass ein geringfügiger Überschuss von unter 2 % bei 45 Gemeinden das Prinzip nicht verletzt; Bindungswirkung des Rückverweisungsentscheides.

Sachverhalt

Die Eigentümer einer Bauwohnüberbauung am chemin E.__ in der Stadt Genf erhielten Ende 2009 eine Baubewilligung. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens wurde am 29. Mai 2009 ein Dokument «Conditions d'application des normes de la zone de développement» erstellt, das eine Ausrüstungssteuer (taxe d'équipement) von Fr. 535'933.65 vorsah (Fr. 44.45 pro m² Bruttogeschossfläche bei 12'057 m²). Der Staatsrat des Kantons Genf genehmigte dieses Dokument am 14. Oktober 2009.

Am 2. Juli 2010 wurde die Steuer den Eigentümern in Rechnung gestellt. Diese erhoben dagegen Rekurs. Das Verfahren zog sich über mehrere Instanzen hin, nachdem das Bundesgericht mit BGer 2C 80/2020 vom 15. Oktober 2020 die Sache an die Cour de justice zurückverwies, damit diese prüfe, welche Einheit (Stadt Genf oder Fonds intercommunal d'équipement, FIE) als verantwortlich für die Ausrüstung und deren Finanzierung gelte und ob das Kostendeckungsprinzip «à l'échelle de cette entité» eingehalten sei.

Nach einem weiteren Hin- und Her verwarf die Cour de justice am 14. Januar 2025 die Ausrüstungssteuer von Fr. 535'933.65, weil das Kostendeckungsprinzip weder auf kommunaler noch auf interkommunaler Ebene eingehalten sei. Dagegen erhoben sowohl die Stadt Genf als auch der FIE Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

Erwägungen

Beschwerdelegitimation (E. 2)

Das Bundesgericht bejahte die Beschwerdelegitimation beider Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG. Die Stadt Genf verfügt als Gemeinde über eine prima-facie-Autonomie bei der Durchführung der Ausrüstungsarbeiten, die untrennbar mit deren Finanzierung durch das Ausrüstungssteueraufkommen verbunden ist (Art. 3C LGZD/GE). Der FIE als öffentlich-rechtliche Stiftung mit Rechtspersönlichkeit ist Inhaber öffentlicher Gewalt im Bereich der Steuererhebung und Finanzierung der Ausrüstungskosten (Art. 3B LGZD/GE). Beide werden in ihrer Eigenschaft als Träger öffentlicher Gewalt in ihrem Autonomiebereich getroffen.

Bindungswirkung des Rückverweisungsentscheides (E. 5)

Der FIE machte geltend, der Bundesgerichtsentscheid BGE 149 I 305 habe das Kostendeckungsprinzip bei formellgesetzlicher Regelung als Surrogat obsolet gemacht. Das Bundesgericht wies dies ab: Nach dem Grundsatz der Bindungswirkung von Rückverweisungsentscheiden (ATF 148 I 127 E. 3.1) ist die kantonale Instanz an die Rechts erwägungen des Rückverweisungsentscheides gebunden. Da BGer 2C 80/2020 die Prüfung des Kostendeckungsprinzips zwingend angeordnet hatte, konnte die neuere Rechtsprechung nicht mehr berücksichtigt werden.

Kostendeckungsprinzip auf kommunaler Ebene (E. 7–8)

Die Cour de justice hatte festgestellt, dass die eingenommenen Steuern (Fr. 20'344'232.34) deutlich unter den tatsächlichen Aufwendungen der Stadt Genf (Fr. 34'371'501.–) lagen. Trotzdem verneinte sie die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips, weil ein «nicht identifizierbarer» Saldo von Fr. 7'344'418.– verblieb (eingenommene Steuern abzüglich Auszahlungen an die Stadt und abzüglich Reservesteigerung).

Das Bundesgericht hielt dem entgegen: massgeblich für das Kostendeckungsprinzip ist der Vergleich des globalen Steueraufkommens mit den Gesamtkosten der zuständigen Verwaltungszweige (vgl. BGer 1C 41/2024 vom 9. Dezember 2024 E. 6.1; BGE 143 I 220 E. 5.2.1; BGer 2C_1034/2017 vom 16. Mai 2019 E. 6.1). Da die Einnahmen die Ausgaben nicht überstiegen und die Reservesteigerung keine übermässige Thesaurierung darstellte (die Reserven deckten nicht einmal die absehbaren Bauaufwendungen), hätten die kantonalen Richter das Kostendeckungsprinzip auf kommunaler Ebene bejahen müssen. Der von der Cour de justice herangezogene Saldobetrag von Fr. 7'344'418.– vergleicht nicht Einnahmen mit Ausgaben, sondern ist ein reines Rechnungs-Recycling ohne Aussagekraft für das Kostendeckungsprinzip — die Argumentation ist daher rechtsfehlerhaft (willkürlich).

Kostendeckungsprinzip auf interkommunaler Ebene (E. 9)

Auf interkommunaler Ebene stellte die Cour de justice fest, dass die Einnahmen (Fr. 97'515'598.–) die (projizierten) Gemeindaufwendungen (Fr. 95'508'926.–) um knapp 2 % überstiegen — was «nicht zwingend eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips» darstelle. Gleichwohl annullierte sie die Steuer, weil der FIE die Daten zu den fakturierten Beträgen und Zuspruchsentscheiden (für die Jahre 2010–2016) nicht beibringen konnte.

Das Bundesgericht korrigierte auch hier: Die vom FIE vorgelegte Projektion der Gemeindaufwendungen auf Basis der ausbezahlten Subventionen (max. 75 % der tatsächlichen Kosten nach Art. 3B Abs. 5 LGZD/GE) bildet eine vorsichtige und zulässige Schätzung. Da die Reserven im Bezugszeitraum deutlich geschrumpft waren (um Fr. 11'696'950.–) und am 31. Dezember 2020 (Fr. 24'394'959.–) praktisch den noch ausstehenden Gemeindeforderungen (Fr. 24'010'565.–) entsprachen, lag auch hier keine übermässige Thesaurierung vor. Ein Überschuss von unter 2 % bei einem System mit 45 Gemeinden ist angesichts der unvermeidbaren zeitlichen Verschiebungen zwischen Steuererhebung, Mittelzuweisung und Bauausführung hinzunehmen. Zusätzliche Nachweise zu Fakturierungen und Zuspruchsdaten waren nicht erforderlich.

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid bestätigt und präzisiert die etablierte Dogmatik zum Kostendeckungsprinzip bei Kausalabgaben:

1. Bestätigung der Methode: Das Kostendeckungsprinzip verlangt den Vergleich des globalen Abgabeertrags mit den totalen Kosten der betroffenen Verwaltungszweige (samt angemessener Reserven, Abschreibungen und Rückstellungen). Dies entspricht der ständigen Praxis: BGE 143 I 220 E. 5.2.1; BGer 2C_1034/2017 E. 6.1; BGer 1C_41/2024 E. 6.1.

2. Präzisierung bei getrennter Erhebung und Kostentragung: Der Entscheid klärt praktisch die Konstellation, bei der die steuererhebende Einrichtung (hier: FIE / früher Departement) nicht mit der kosten tragenden Einheit (Gemeinde) identisch ist. In einem solchen System darf das Kostendeckungsprinzip nicht durch Verrechnungssalden zwischen den Ebenen («unerklärliche Beträge») überprüft werden, sondern ausschliesslich durch den Vergleich von Ertrag und Aufwand auf der Ebene der verantwortlichen Einheit. Dies war im Rückverweisungsentscheid BGer 2C 80/2020 E. 6.6.3 und 6.7 bereits angelegt, wird hier aber erstright konkretisiert.

3. Toleranzschwell bei interkommunalen Systemen: Dass ein geringfügiger Überschuss von knapp 2 % bei 45 Gemeinden das Kostendeckungsprinzip nicht verletzt, entspricht der bisherigen Praxis, wonach das Aufkommen die Kosten «oder nur sehr wenig» übersteigen darf (vgl. BGE 149 I 305 E. 3.2–3.3). Der Entscheid betont erstmals explizit, dass bei interkommunalen Systemen mit zahlreichen Einheiten und zeitlichen Verschiebungen keine exakte Übereinstimmung verlangt werden kann.

4. Bindungswirkung: Die Bindung der Vorinstanz (und des Bundesgerichts selbst) an die Rechts erwägungen des Rückverweisungsentscheides wird konsequent angewendet, selbst wenn neuere Rechtsprechung (hier: BGE 149 I 305) eine abweichende Beurteilung nahezulegen scheint. Dies bestätigt ATF 148 I 127 E. 3.1 und ATF 135 III 334 E. 2.

Fazit

Das Bundesgericht hebt den Entscheid der Cour de justice auf und stellt die Ausrüstungssteuer von Fr. 535'933.65 wieder her. Der Entscheid präzisiert die methodische Überprüfung des Kostendeckungsprinzips bei Genfer Ausrüstungssteuern in dreifacher Hinsicht: (1) Auf kommunaler Ebene ist allein der Globalvergleich von Steueraufkommen und Gesamtkosten massgeblich; Zwischensalden zwischen Erhebungs- und Kostenebene sind irrelevant. (2) Auf interkommunaler Ebene genügt eine vorsichtige Schätzung der Gemeindausgaben (hier: 75-%-Schlüssel), und ein Unterschreiten von 2 % ist tolerabel. (3) Die Bindungswirkung des Rückverweisungsentscheides steht über später veröffentlichter Rechtsprechung. Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.– gehen zu Lasten der Unterlegenen; die Frage der Parteientschädigung der Vorinstanzen wird an die Cour de justice zurückverwiesen.