1C_61/2025 — Baubewilligungsrecht: Aussenlagerung in Industriezone und Gemeindeautonomie

Rechtsgebiet: Planungs- und Baurecht · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Tessin · Besetzung: Bundesrichter Haag (Präsident), Kneubühler, Mecca (Ersatzrichter), Gerichtsschreiber Gadoni · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde

Executive Summary

• Kernpunkt: In einer Industriezone dürfen Aussenlagerungen nur als ergänzende Nutzungen zu produktiven Tätigkeiten im Hauptgebäude bewilligt werden; eine rein kommerzielle Verkaufslagerung genügt diesem Erfordernis nicht.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für Aussenlagerungsflächen eines Baustoffhändlers in der Industriezone I von Muzzano.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert, dass in Industriezonen auch Aussenlagerungen einen industriellen Bezug aufweisen müssen und stärkt die Gemeindeautonomie bei der Auslegung kommunaler Bauvorschriften.

Sachverhalt

A.________ SA ist Inhaberin eines selbstständigen und dauernden Baurechts auf einem Grundstück in Muzzano. Das Grundstück befindet sich gemäss dem Nutzungsplan von 1984 (wieder in Kraft gesetzt mit Beschluss des Regierungsrats vom 13. Oktober 2021) in der Zone für Leichtindustrie-Einordnungen (J2). Der vorhergehende Nutzungsplan von 2015 wies das Grundstück der Industriezone I zu.

Gestützt auf den Nutzungsplan von 2015 (der noch nicht rechtskräftig war) erteilte das Municipium am 5. September 2017 eine Baubewilligung für einen Industriegebäudekomplex. Am 24. Juli 2018 folgte eine Teilvarianten-Baubewilligung. Nach Feststellung, dass die Aussengestaltung von der Bewilligung abwich (fehlende Baumpflanzung, fehlende Grünsaat, Belegung von Flächen mit Baumaterialdepots), verlangte das Municipium am 23. März 2021 die Umsetzung des Projekts oder ein nachträgliches Baugesuch. Am 25. August 2021 beantragte A.________ SA eine nachträgliche Baubewilligung für Regale an den Nord- und Westfassaden sowie für Baustoffdepots im Freien auf der Westseite.

Das Municipium bewilligte am 10. November 2021 die Fassadenänderungen, verweigerte jedoch die Aussenlagerungen, da sie mit Art. 39 lit. m der Nutzungsplan-Durchführungsbestimmungen von 1984 (NAPR 1984) unvereinbar seien, der Freilagerflächen ausschliesst. Der Regierungsrat hob diese Verfügung teilweise auf und bewilligte die Aussenlagerung gestützt auf Art. 36 Abs. 5 NAPR 2015. Das kantonale Verwaltungsgericht gab der Beschwerde der Gemeindeführung statt, hob den Regierungsratsbeschluss auf und bestätigte die Entscheidung des Municipiums.

Erwägungen

Anwendbares Recht: NAPR 2015 statt NAPR 1984

Das Bundesgericht stellt zunächst klar, dass für eine Sanierungsbewilligung grundsätzlich das zum Zeitpunkt der Ausführung der Werke geltende Recht massgebend ist, es sei denn, das später in Kraft getretene Recht sei für den Bauenden günstiger (BGE 123 II 248 E. 3a/bb; BGer 1C_591/2023 vom 26. April 2024 E. 4.4). Die Vorinstanz hat zutreffend festgestellt, dass zum Zeitpunkt der Realisierung der streitigen Eingriffe (2017–März 2021) das Grundstück der Industriezone I unter Art. 36 NAPR 2015 unterstand, das für die Beschwerdeführerin günstiger ist als der Nutzungsplan von 1984.

Die Beschwerdeführerin wendet ein, das Municipium habe die nachträgliche Bewilligung auf Art. 39 lit. m NAPR 1984 (der Freilager generell verbietet) und nicht auf Art. 36 Abs. 5 NAPR 2015 gestützt. Das Bundesgericht erachtet dieses Vorbringen als fadenscheinig: Art. 39 lit. m NAPR 1984 schliesst die Bewilligung der beantragten Freilager von vornherein aus. Da die Beschwerdeführerin selbst einräumt, dass die Vorinstanz zu Recht Art. 36 Abs. 5 NAPR 2015 angewendet hat, fehlt ihr ein schutzwürdiges aktuelles Interesse an der Anwendung der für sie ungünstigeren NAPR 1984 (BGE 142 II 80 E. 1.4.1). Eine Aufhebung und Rückweisung bloss zur formell richtigen Anwendung der NAPR 1984 wäre ein «formalistischer Leerlauf» (BGE 142 II 218 E. 2.8.1).

Auslegung von Art. 36 Abs. 5 NAPR 2015: Industrieller Bezug der Aussenlagerung

Der Kern der Auseinandersetzung betrifft die Auslegung von Art. 36 Abs. 5 NAPR 2015. Diese Bestimmung lautet (gemäss Urteilstext):

«Il deposito di materiali, macchinari, autoveicoli, ecc. all'aperto non è ammesso se non quale giustificata utilizzazione complementare a supporto di edifici principali realizzati su un fondo. I depositi esterni devono fornire un'immagine ordinata; non devono essere dispersi nell'ambiente liquidi, odori o polveri.»

Art. 95 BGG (SR 173.110) «Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von: a. Bundesrecht; b. Völkerrecht; c. kantonalen verfassungsmässigen Rechten; d. kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen; e. interkantonalem Recht.»

Die Vorinstanz hat festgestellt, dass das Hauptgebäude kommerziell, nämlich dem «Verkauf von Baumaterial» (produziert an anderem Ort), gewidmet ist. Das Unternehmen gehört zur D.________-Gruppe, einem Baustofflieferanten im Tessin. Die kurzfristige Aussenlagerung von Verkaufsmaterial ist daher nicht ergänzend zu einer industriellen Produktion im Gebäude, sondern stellt eine bloss kommerzielle Flächenausdehnung dar. In einer Zone mit industrieller Funktion dürfen Aussenlagerungen nur auf produktive Tätigkeiten im Hauptgebäude bezogen sein; sie können nicht als rein kommerzielle Ausstellungsflächen für Verkaufsgüter genutzt werden.

Das Bundesgericht hält fest, dass die Auslegung kommunalen Rechts durch das Bundesgericht nur auf Willkür überprüft wird (BGE 151 II 850 E. 4.3). Der Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Normtext (grammatikalische Auslegung). Bei Mehrdeutigkeit sind sämtliche Auslegungselemente heranzuziehen, namentlich die Vorarbeiten (historische Auslegung), der Zweck (teleologische Auslegung) und der Zusammenhang mit anderen Bestimmungen (systematische Auslegung) (BGE 150 I 80 E. 3.1). Das Bundesgericht privilegiert kein einzelnes Kriterium, sondern folgt einem pragmatischen Interpretationspluralismus (BGE 151 II 640 E. 5.1).

Die vorinstanzliche Auslegung, wonach Aussenlagerungen einen industriellen Bezug aufweisen müssen, wird durch den Planungsbericht (Januar 2002–Mai 2003) bestätigt. Danach war die klare Absicht des kommunalen Gesetzgebers, das Gebiet nicht für «wenig interessante» Tätigkeiten, insbesondere Depots, zu opfern. Die Norm verfolgt zudem landschaftsschützerische Zwecke und schützt umliegende Grundstücke vor typischen Immissionen (Staub, Gerüche).

Gemeindeautonomie bei der Auslegung kommunaler Bauvorschriften

Das Bundesgericht bekräftigt den Grundsatz, dass die Rechtsmittelbehörde die auf einer tragfähigen Würdigung der massgeblichen Umstände beruhende Entscheidung der Gemeinde zu respektieren hat (BGE 146 II 367 E. 3.1.4; BGE 145 I 52 E. 3.6; BGer 1C_516/2025 vom 11. Februar 2026 E. 4.2 und 4.3). Der Regierungsrat hat in unzulässiger Weise seine eigene Bewertung an die Stelle der kommunalen gesetzt und damit die Gemeindeautonomie und das Recht verletzt.

Mindestgrünflächenquote

Ergänzend hat die Vorinstanz festgestellt, dass die Aussenlagerungen auch gegen die Mindestgrünflächenquote nach Art. 36 Abs. 7 lit. a NAPR 2015 (30 %) verstossen. Bei einer Parzellenfläche von 8'792 m² sind mindestens 2'637,6 m² Grünfläche erforderlich. Nach dem Projekt verblieben zwar 2'641,9 m², jedoch sind Teile davon nicht naturbelassen, sondern mit Kies (169,60 m²) oder Kunstrasen bedeckt. Die Beschwerdeführerin selbst räumt ein, dass nur 1'744 m² mit Bepflanzung oder biologisch aktivem Rasen gestaltet sind. Das Bundesgericht erachtet es als nicht willkürlich, dass Grünflächen naturbelassen und mit Vegetation bedeckt sein müssen; Kies- oder Kunstrasenflächen genügen diesem Erfordernis nicht.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in die gefestigte Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie im Baurecht ein und präzisiert diese in zweierlei Hinsicht:

1. Gemeindeautonomie und Auslegung kommunaler Bauvorschriften: Das Bundesgericht bestätigt den Grundsatz aus BGE 146 II 367 E. 3.1.4 und BGE 145 I 52 E. 3.6, dass die Rechtsmittelbehörde eine auf tragfähiger Würdigung beruhende kommunale Entscheidung zu respektieren hat. Der Regierungsrat darf nicht seine eigene Auslegung an die Stelle der Gemeinde setzen, solange die kommunale Auslegung nicht unhaltbar ist. Dieser Grundsatz wird auf den konkreten Fall der Auslegung einer Industriezonenbestimmung angewendet und damit auch im Tessiner Kontext verankert (vgl. auch BGer 1C_516/2025 vom 11. Februar 2026).

2. Industrieller Bezug von Aussenlagerungen in Industriezonen: Das Urteil präzisiert, dass in Industriezonen nicht nur das Hauptgebäude, sondern auch Aussenlagerungen einen produktiv-industriellen Bezug aufweisen müssen. Rein kommerzielle Verkaufslagerungen genügen dem Komplementaritätserfordernis nicht. Dies ist eine Weiterentwicklung der in BGE 123 II 248 aufgestellten Grundsätze für das anwendbare Recht bei Sanierungsbewilligungen auf den spezifischen Kontext der Industriezonen-Aussenlagerung.

3. Massgebendes Recht bei Sanierungsbewilligungen: Bestätigt wird die ständige Praxis, dass bei Sanierungsbewilligungen das zum Zeitpunkt der Ausführung massgebliche Recht gilt, sofern das spätere Recht nicht günstiger ist (vgl. BGer 1C_480/2019 vom 16. Juli 2020 E. 3.2; BGer 1C_591/2023 vom 26. April 2024 E. 4.4).

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für Aussenlagerungen in der Industriezone. Das Urteil hat drei praktische Leitwirkungen: Erstens wird klargestellt, dass das Komplementaritätserfordernis für Aussenlagerungen in Industriezonen einen produktiv-industriellen Bezug der Lagergüter verlangt; die blosse Verkaufslagerung von anderweitig produzierten Waren genügt nicht. Zweitens wird die Gemeindeautonomie bei der Auslegung eigener Bauvorschriften gestärkt — die kantonale Aufsichtsbehörde darf die kommunale Auslegung nur bei Willkür ersetzen. Drittens wird der Grundsatz bestärkt, dass eine formell richtige, aber materiell ungünstigere Norm nicht bloss pro forma angewendet werden muss, wenn die günstigere Norm ohnehin zum Zuge kommt («formalistischer Leerlauf»). Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt; der Gemeinde Muzzano werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.