1C_627/2025 — Datenschutz und Akteneinsicht bei Ermittlungsstrategie der Steuerbehörde

Rechtsgebiet: Datenschutzrecht / Transparenzrecht · Vorinstanz: Bundesverwaltungsgericht (A-2305/2025) · Besetzung: Richter Haag (Präsident), Müller, Merz; Gerichtsschreiber Kurz · Verfahrensergebnis: Abweisung

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein Steuerhinterziehungsbegehrender verlangte Einsicht in das Ermächtigungsgesuch der ESTV zur Eröffnung einer Sondersteueruntersuchung; das Bundesgericht prüfte den Zugang unter dem BGÖ und dem DSG.
• Entscheidung: Das Bundesgericht verweigert den Zugang, da die Offenlegung der Ermittlungsstrategie und -methoden konkrete Massnahmen der Steuerfahndung beeinträchtigen würde (Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ und Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 DSG).
• Bedeutung: Bestätigung und Präzisierung der bisherigen Praxis, wonach Ermittlungsstrategien der Steuerbehörde auch nach Abschluss des Strafverfahrens dem Geheimhaltungsschutz unterliegen, sofern eine konkrete Gefährdung künftiger Ermittlungen droht; das rechtliche Gehör wird durch Mitteilung der wesentlichen Inhalte des Dokuments gewahrt.

Sachverhalt

Die ESTV stellte am 24. Februar 2017 dem Vorsteher des EFD ein Ermächtigungsgesuch zur Eröffnung einer besonderen Steueruntersuchung gegen A.________ und zwei mit ihm verbundene Gesellschaften wegen des Verdachts schwerer Steuerhinterziehung für die Steuerperioden 2005–2015. Die Ermächtigung wurde am 13. März 2017 erteilt. Die Untersuchung wurde mit Schlussberichten vom 13. Mai 2020, 20. Dezember 2021 und 22. Juli 2022 abgeschlossen und führte zu Steuerhinterziehungsverfahren im Kanton Genf (vgl. BGer 9C_369/2023 vom 25. Oktober 2023 und BGer 9C_122/2024 vom 20. August 2024).

Am 20. September 2023 verlangte A.________ vom Bundesrat Einsicht in das Ermächtigungsgesuch vom 24. Februar 2017. Das Sekretariat des EFD wies das Begehren am 26. Oktober 2023 ab. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) empfahl mit Empfehlung vom 13. November 2023, das Gesuch nach dem DSG (statt nach dem BGÖ) zu behandeln. Die ESTV wies das Begehren mit Verfügung vom 27. Februar 2025 ab: Der Zugang würde den Steuerhinterziehern ermöglichen, die Ermittlungsstrategien und -methoden zu erkennen und damit die Verfolgungstätigkeit zu gefährden. Einzelne Daten (Verantwortlicher, Art der bearbeiteten Daten, Zweck, Aufbewahrungsdauer, Herkunft und Empfänger der Daten, Fehlen einer automatisierten Einzelentscheidung) wurden mitgeteilt. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 19. September 2025 ab. A.________ gelangt mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht.

Erwägungen

Rechtliches Gehör und Akteneinsicht

Der Beschwerdeführer rügte eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 28 VwVG), weil das Bundesverwaltungsgericht das Ermächtigungsgesuch in den Prozess rechtsgenommen habe, ohne ihm den wesentlichen Inhalt mitzuteilen. Das Bundesgericht hielt fest, dass das rechtliche Gehör zwar den Zugang zum Aktendossier garantiert, dieser aber nicht absolut ist und für überwiegende öffentliche Interessen eingeschränkt werden kann (Verweis auf BGE 126 I 7 E. 2b). Wenn eine Akteneinsicht verweigert wird, darf das Dokument nur zu Lasten der betroffenen Partei verwendet werden, wenn ihr der wesentliche Inhalt mitgeteilt und eine Stellungnahmemöglichkeit eingeräumt wurde (Art. 28 VwVG).

Im vorliegenden Fall hat das Bundesverwaltungsgericht das Ermächtigungsgesuch zwar am 1. September 2025 angefordert, ohne den Beschwerdeführer darüber zu informieren. Das Bundesgericht erwog jedoch, dass dem Beschwerdeführer die wesentlichen Inhalte des Dokuments bereits bekannt waren: Die EDÖB-Empfehlung beschrieb, dass das Gesuch den Verdacht, die Begründung für die Eröffnung der Untersuchung sowie die Massnahmen und die Ermittlungsstrategie darlegt. Die ESTV hatte in ihrer Verfügung konkretisiert, dass das Gesuch die Elemente des Vorberichts, die ersten Überlegungen der Verfolgungsbehörde, die Kriterien für die Eröffnung des Strafverfahrens, die Planung der ersten besonderen Ermittlungsmassnahmen sowie allfällige Denunziationen und Vorabkontakte mit anderen Behörden enthält. Zudem wurden die Steuerdaten für die Jahre 2005–2014 mitgeteilt. Die Anforderungen von Art. 28 VwVG waren daher erfüllt. Das Bundesgericht stellte zudem fest, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheidung nicht auf Elemente stützte, die dem Beschwerdeführer nicht bekannt waren.

Zugang nach dem BGÖ (Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ)

Zentral ist die Auslegung von Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ. Die massgebende Bestimmung lautet:

Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ (SR 152.3) «Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung: […] b. die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde;»

Das Bundesgericht stellte klar, dass diese Ausnahmebestimmung greift, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Massnahme ihr Ziel nicht mehr oder nicht vollständig erreichen würde, falls bestimmte vorbereitende Informationen zugänglich gemacht werden (Verweis auf BGE 144 II 77 E. 4.3; BGer 1C_105/2024 vom 1. September 2025 E. 6.4.2). Eine bloss mögliche Beeinträchtigung genügt nicht: Die Geheimhaltung muss als Bedingung für den Erfolg der Massnahme erscheinen. Eine allgemeine Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätigkeit der Behörde insgesamt wird hingegen nicht von dieser Bestimmung erfasst (BGE 144 II 77 E. 4.2 f.; BGer 1C_105/2024 vom 1. September 2025 E. 6.4.1).

Auf diese Grundlage angewandt enthält das Ermächtigungsgesuch der ESTV steuerliche und buchhalterische Daten des Beschwerdeführers, legt dar, worin die Verdachtsmomente bestehen und auf welche Daten und Überlegungen sich die ESTV stützt. Die Einsichtnahme würde die ersten Ermittlungsmassnahmen der ESTV (Querverweise, Schlussfolgerungen, Hypothesen) offenlegen und damit die Ermittlungsstrategie der Behörde preisgeben. Dies würde Steuerhinterziehern ermöglichen, Massnahmen zu ergreifen, um die Verdachtsmomente abzuwenden und die Überprüfungen zu behindern. Die Bedingungen von Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ sind somit erfüllt.

Zugang nach dem DSG (Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 DSG)

Die massgebende Bestimmung lautet:

Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 DSG (SR 235.1) «[Darüber hinaus ist es in den folgenden Fällen möglich, die Auskunft zu verweigern, einzuschränken oder aufzuschieben:] b. Der Verantwortliche ist ein Bundesorgan, und eine der folgenden Voraussetzungen ist erfüllt: […] 2. Die Mitteilung der Information kann eine Ermittlung, eine Untersuchung oder ein behördliches oder gerichtliches Verfahren gefährden.»

Das Bundesgericht bestätigte seine frühere Praxis nach BGer 1C_541/2014 vom 13. August 2015 E. 4.5, wonach die Aushändigung von Vorermittlungsberichten künftige Untersuchungen gefährden kann, weil sie den Steuerhinterziehern die Ermittlungsmethoden offenbart. Der vom Beschwerdeführer gezogene Parallele zu Art. 279 StPO (Mitteilung von Überwachungsmassnahmen nach Abschluss des Vorverfahrens) und Art. 33 NAG (Nachrichtendienstgesetz) wurde zurückgewiesen: Diese Bestimmungen betreffen spezifische, bewilligungspflichtige Überwachungs- und Forschungsmassnahmen, nicht ein allgemeines Begehren auf Eröffnung einer Untersuchung.

Der Beschwerdeführer kritisierte zudem, dass im Entscheid 1C_541/2014 der Betroffene damit gerügt wurde, er habe die Gefährdung der Steueruntersuchung nicht bestritten, obwohl die Beweislast bei der Verwaltung liege. Das Bundesgericht hielt fest, dass diese Frage hier offenbleiben kann, da die ESTV im vorliegenden Fall die Existenz eines überwiegenden Interesses, das dem Auskunftsrecht entgegensteht, hinreichend dargelegt hat.

Willkürliche Sachverhaltsfeststellung

Der Beschwerdeführer rügte einen Widerspruch im angefochtenen Urteil: Einerseits stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, die Steuerstrafverfahren seien abgeschlossen, andererseits hielt es fest, dass Revisionsverfahren noch hängig seien. Das Bundesgericht wies diese Rüge ab: Zwischen dem Abschluss der Verfahren durch Bundesgerichtsurteile in den Jahren 2023 und 2024 und der Einreichung von Revisionsgesuchen im Dezember 2024 besteht kein Widerspruch, da es sich um ausserordentliche Rechtsbehelfe handelt, die einen in Rechtskraft erwachsenen Entscheid anfechten. Die Frage der noch hängigen Verfahren wurde zudem nur im Zusammenhang mit der möglichen missbräuchlichen Intention des Beschwerdeführers erwähnt und offen gelassen, weshalb diese Feststellung letztlich ohne Relevanz ist.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bisherige Rechtsprechung in mehreren Punkten:

1. Bestätigung der Praxis zu Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ: Das Urteil schliesst sich direkt an BGE 144 II 77 an, wo das Bundesgericht die Voraussetzungen der Ausnahmebestimmung für konkrete behördliche Massnahmen umschrieb. Im Unterschied zu BGE 144 II 77, wo die Gefährdung von Meldepflichten im Verkehrsbereich nicht als ausreichend konkret erachtet wurde, liegt hier eine unmittelbare Gefährdung von Steuerermittlungsmassnahmen vor – ein qualitativer Unterschied, der zeigt, dass dieselbe Norm je nach Sachverhaltskontext zu unterschiedlichen Ergebnissen führen kann.

2. Bestätigung der Praxis zu Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 DSG: Das Urteil bestätigt BGer 1C_541/2014 vom 13. August 2015 und wendet die nunmehr geltende Bestimmung des revidierten DSG (an Stelle des früheren Art. 9 Abs. 2 aDSG) an. Die ratio ist dieselbe: Ermittlungsstrategien und -methoden der Steuerbehörde sind schützenswert, auch wenn das eigentliche Strafverfahren abgeschlossen ist. Gleichzeitig wird deutlich, dass der Beschwerdeführer zu Unrecht die Beweislastfrage aufwarf – im vorliegenden Fall hat die Behörde die Gefährdungslage substantiiert dargelegt.

3. Abgrenzung zu Art. 279 StPO und Art. 33 NAG: Das Urteil stellt klar, dass die Mitteilungspflichten nach der StPO und dem NAG spezifische Überwachungsmassnahmen betreffen und nicht auf allgemeine Auskunftsgesuche über Ermittlungsstrategien übertragen werden können.

4. Präzisierung des rechtlichen Gehörs bei Akteneinsichtsverweigerung: Das Urteil bestätigt, dass bei einem Streit über den Zugang zu einem Dokument die betroffene Partei nicht ihr rechtliches Gehör darauf stützen kann, eben dieses Dokument in laufenden Verfahren einzusehen. Die wesentlichen Inhalte müssen jedoch – wie hier durch die EDÖB-Empfehlung und die ESTV-Verfügung geschehen – mitgeteilt werden, damit Art. 28 VwVG gewahrt ist.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Verweigerung des Zugangs zum Ermächtigungsgesuch der ESTV vom 24. Februar 2017. Kern des Urteils ist, dass die Offenlegung der Ermittlungsstrategie und -methoden konkrete Massnahmen der Steuerfahndung gefährden würde – sowohl nach dem BGÖ (Art. 7 Abs. 1 lit. b) als auch nach dem DSG (Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 2). Das rechtliche Gehör wird durch die Mitteilung der wesentlichen Inhalte des Dokuments ausreichend gewahrt. Der Entscheid unterstreicht, dass der Geheimnisschutz von Ermittlungsstrategien auch nach formellem Abschluss des Strafverfahrens fortwirkt, solange eine konkrete Gefährdung künftiger Ermittlungen besteht. Die Gerichtskosten von 3'000 Franken werden dem Beschwerdeführer auferlegt.