Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt die freihändige Vergabe von sechs Software-Modulen zur Ergänzung der bestehenden Steuerdeklarationslösung eFisc durch den Kanton Thurgau und verneint sowohl eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Schwärzung der Konkurrenzofferte als auch einen Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit.
• Entscheidung: Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten; die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen. Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.– trägt die Beschwerdeführerin.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert, dass bei Software-Ergänzungsaufträgen, bei denen der Quellcode im Eigentum der bisherigen Anbieterin steht, die fehlende Alternative im Sinne von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB bejaht werden kann – selbst wenn andere Anbieterinnen grundsätzlich konkurrierende Gesamtsoftware anbieten könnten. Die Beschaffungsbehörde wird jedoch ausdrücklich ermahnt, bei einem künftigen Wechsel zu einer Online-Lösung Abhängigkeiten und Vendor-Lock-in-Situationen möglichst zu vermeiden.
• Prozesstaktik: Die Zulässigkeitsschranke von Art. 83 lit. f BGG (Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung) ist im Beschaffungsrecht hoch; reine Einzelfallanwendungen rechtsprechungsgemässer Prinzipien genügen nicht.
• Beweislast: Bei freihändigen Vergaben obliegt der Nachweis des Fehlens einer angemessenen Alternative der Vergabebehörde (Bestätigung von BGE 150 II 105), nicht der beschwerdeführenden Konkurrentin.

Sachverhalt

Der Kanton Thurgau (Vergabebehörde) vergab im freihändigen Verfahren einen Auftrag mit dem Betreff «Weiterentwicklung und Wartung der Steuerdeklarationslösung eFisc für natürliche Personen zu einer reinen Online-Deklarationslösung» an die B.________ AG (Zuschlagsempfängerin) zu einem Preis von Fr. 416'000.–. Die Vergabebehörde begründete die freihändige Vergabe im Wesentlichen damit, dass ein Wechsel der Anbieterin bei der Software eFisc erhebliche Schwierigkeiten bereite und substanzielle Mehrkosten sowie Mehraufwand verursache.

Die A.________ AG, eine im selben Sektor tätige Konkurrentin, erhob Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Sie machte geltend, sie sei ohne Weiteres in der Lage und gewillt, den Auftrag zu übernehmen, und wandte sich gegen das «faktische Monopol» der Zuschlagsempfängerin. Im vorinstanzlichen Verfahren wurde die Offerte der Zuschlagsempfängerin stark geschwärzt; das Verwaltungsgericht unterbreitete zunächst einen Vorschlag zur Schwärzung, dem die Vergabebehörde jedoch nicht zustimmte. Ein Pflichtenheft wurde nicht erstellt; Marktabklärungen wurden von der Vergabebehörde nicht getroffen.

Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab. Es stellte fest, dass die Bezeichnung der Beschaffung irreführend sei, da nicht die Entwicklung einer reinen Online-Deklarationslösung, sondern ausschliesslich die Ergänzung der bestehenden Software eFisc um sechs klar abgegrenzte Module Gegenstand der Vergabe bilde. Die Voraussetzungen der freihändigen Vergabe seien erfüllt.

Die A.________ AG gelangte mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie subsidiärer Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde am 1. Juli 2025 abgewiesen.

Erwägungen

Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (E. 1)

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ein, da keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f BGG vorlag.

Die Beschwerdeführerin stellte zwei Rechtsfragen: Erstens ob ihr die Beschwerdelegitimation mangels einer früheren Tätigkeit eines Geschäftsführungsmitglieds bei der Konkurrentin abgesprochen werden könne (E. 1.1.2). Das Gericht hielt fest, dass die Beschwerdelegitimation bei freihändigen Vergaben geklärt ist (vgl. BGE 150 II 105 E. 5.2–5.4; BGE 137 II 313 E. 3.3.2) und die Vorinstanz die Legitimation ohnehin nicht mit jener Begründung verneint hatte. Die Frage ist zudem für den Ausgang nicht massgebend.

Zweitens beantragte die Beschwerdeführerin eine Klärung der «Vendor Lock-in»-Problematik (E. 1.1.3). Das Bundesgericht hielt fest, dass sich die Frage der Bedarfsermittlung im Ermessensspielraum der Vergabebehörde bewegt (vgl. BGE 141 II 353 E. 6.3) und die Beschwerdeführerin letztlich eine Beschaffung erzwingen wolle, die die Vergabebehörde gar nicht beabsichtigt habe. Dies betreffe die Rechtsanwendung im konkreten Einzelfall, nicht eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung.

Art. 83 BV (SR 101) — Wirtschaftsfreiheit «1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Subsidiäre Verfassungsbeschwerde: Rechtliches Gehör (E. 2–3)

Die Beschwerdeführerin rügte eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör) aufgrund der massiven Schwärzung der Konkurrenzofferte. Das Bundesgericht verneinte eine Gehörsverletzung:

Art. 29 BV (SR 101) — Allgemeine Verfahrensgarantien «2 Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Das Gericht stellte fest, dass Konkurrenzofferten im Submissionsverfahren als Geschäftsgeheimnisse vertraulich zu behandeln sind (vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3; BGer 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.1.2). Die Vorinstanz habe das Geheimhaltungsinteresse der Zuschlagsempfängerin angesichts der direkten Konkurrenzsituation nachvollziehbar gewürdigt. Die Rüge, die Schwärzung habe sie an einer korrekten Rüge der freihändigen Vergabe gehindert, geht nicht auf, da die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt ohnehin wirksam zur Geltung bringen konnte und die Gehörsrüge letztlich auf einer fehlerhaften Bezeichnung des Beschaffungsgegenstands durch die Vergabebehörde beruhte, nicht auf der Schwärzung selbst. Zudem gilt im Beschaffungsrecht, dass von der beschwerdeführenden Konkurrentin kein Beweis nach dem Regelbeweismass verlangt werden kann, wenn ihr aufgrund der Vertraulichkeit das Tatsachenfundament fehlt (vgl. BGer 2C_207/2025 vom 22. Januar 2026 E. 5.5.6).

Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung (E. 4)

Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Vorinstanz habe den Sachverhalt willkürlich festgestellt, indem sie lediglich einen Auftrag zur «Erweiterung der Software eFisc um sechs Module» annehme, statt den Aufbau einer neuen Online-Deklarationslösung. Das Bundesgericht verwarf diese Rüge: Die Vorinstanz hat verbindlich festgestellt, dass die Beschaffung ausschliesslich sechs klar abgegrenzte Module zur Ergänzung der bestehenden Software eFisc betrifft – nicht aber die Ablösung durch eine neue Web-Applikation. Die Vergabebehörde bestätigte im bundesgerichtlichen Verfahren, dass ihr die personellen und wirtschaftlichen Ressourcen für ein solches Projekt fehlen. Eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung liegt nicht vor.

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) (E. 5)

Die Beschwerdeführerin rügte eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit. Das Bundesgericht prüfte, ob die freihändige Vergabe mit dem Grundsatz der sachgerechten und wettbewerbsneutralen Zulassungsbedingungen vereinbar ist (vgl. BGer 2D_64/2019 vom 17. Juni 2020 E. 2.1 und E. 6.4.2; BGer 2C_762/2017 vom 11. September 2018 E. 2.1; BGer 2C_563/2016 vom 30. Dezember 2016 E. 1.3.2).

Zerstückelungsverbot (Art. 15 Abs. 2 IVöB) (E. 5.3.1)

Eine Zerstückelung des Auftrags im Sinne von Art. 15 Abs. 2 IVöB liegt nicht vor, da keine aufgeteilten öffentlichen Aufträge vorliegen, die eine neue Online-Lösung ergeben sollen. Die Beschaffung einer solchen Lösung steht auf absehbare Zeit nicht zur Diskussion.

Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB (SR 720.3 TG) — Freihändiges Verfahren «Der Auftraggeber kann einen Auftrag unabhängig vom Schwellenwert freihändig vergeben, wenn eine der nachstehenden Voraussetzungen erfüllt ist: […] c) aufgrund der technischen oder künstlerischen Besonderheiten des Auftrags oder aus Gründen des Schutzes geistigen Eigentums kommt nur ein Anbieter in Frage, und es gibt keine angemessene Alternative; […]»

Fehlen einer angemessenen Alternative (Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB) (E. 5.3.2)

Der Tatbestand von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB ist erfüllt: Da der Quellcode der Software eFisc im Eigentum der Zuschlagsempfängerin liegt und die Beschaffung ausschliesslich die Ergänzung dieser bestehenden Software um sechs Module betrifft, konnte die Vorinstanz in verfassungskonformer Weise davon ausgehen, dass nur die Zuschlagsempfängerin in der Lage ist, die Module zu implementieren (Bestätigung von BGE 150 II 105 E. 5.5–5.10). Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Alternative – die Beschaffung einer neuen Web-Applikation – ist nicht Gegenstand des Auftrags und daher keine «angemessene Alternative» im Sinne der genannten Bestimmung.

Die freihändige Vergabe ist mit der verfassungsrechtlichen Vorgabe der sachgerechten und wettbewerbsneutralen Zulassungsbedingungen vereinbar.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Rechtsprechung zur Beschwerdelegitimation und Beweislast bei freihändigen Vergaben

Das Urteil bestätigt die Tragweite von BGE 150 II 105, wonach bei freihändigen Vergaben die Beweislast für das Fehlen einer angemessenen Alternative der Vergabebehörde obliegt (Änderung der früheren Rechtsprechung). Die beschwerdeführende Konkurrentin muss lediglich glaubhaft machen, dass sie im Fall der Gutheissung gewillt und in der Lage ist, ein Angebot einzureichen.

Präzisierung zur «angemessenen Alternative» bei Software-Ergänzungsaufträgen

Das Urteil präzisiert, dass bei Software-Ergänzungsaufträgen, bei denen der Quellcode im Eigentum der bisherigen Anbieterin steht, die Beschaffung einer konkurrierenden Gesamtsoftwarelösung keine «angemessene Alternative» im Sinne von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB darstellt, wenn der Auftrag ausschliesslich die Ergänzung der bestehenden Lösung zum Gegenstand hat. Der Ermessensspielraum der Vergabebehörde bei der Bedarfsermittlung (vgl. BGE 141 II 353 E. 6.3) wird dahingehend bestätigt, dass die Behörde nicht verpflichtet ist, ihre Gesamtbedürfnisse anders festzulegen, als sie es tatsächlich tut.

Vertraulichkeit von Konkurrenzofferten

Die Grundsätze zur Vertraulichkeit von Konkurrenzofferten als Geschäftsgeheimnisse (vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3) werden bestätigt. Insbesondere wird die Beweislast-Erleichterung für beschwerdeführende Konkurrentinnen, die aufgrund der Vertraulichkeit kein vollständiges Tatsachenfundament haben, im Sinne von BGer 2C_207/2025 vom 22. Januar 2026 E. 5.5.6 angewendet.

Keine Klärungspflicht bei Vendor-Lock-in-Konstellationen

Das Bundesgericht verneint ausdrücklich eine Pflicht der Vergabebehörde, bei bestehendem Vendor-Lock-in eine Bedarfsermittlung unter Einbezug des Gesamtbedarfs und der aktuellen Marktsituation vorzunehmen, solange der tatsächliche Auftrag lediglich die Ergänzung der bestehenden Software betrifft. Die Vendor-Lock-in-Problematik als solche bleibt damit ungeklärt – das Gericht weist den Vorbringen der Beschwerdeführerin zu, dass diese letztlich eine andere Beschaffung erzwingen wolle, als die Vergabebehörde durchführen wolle.

Fazit

Das Urteil 2C_285/2025 vom 24. März 2026 bestätigt die Rechtsprechung zur freihändigen Vergabe von Software-Ergänzungsaufträgen und präzisiert, dass eine konkurrierende Gesamtsoftwarelösung keine «angemessene Alternative» im Sinne von Art. 21 Abs. 2 lit. c IVöB darstellt, wenn der Auftrag in der Ergänzung einer bestehenden, im Eigentum der bisherigen Anbieterin stehenden Software besteht. Die Beschaffungsbehörde hat einen weiten Ermessensspielraum bei der Bedarfsermittlung und ist nicht verpflichtet, ihre Beschaffung an den Gesamtbedürfnissen auszurichten, die eine Konkurrentin gerne gesehen hätte. Das Gericht ermahnt die Vergabebehörde jedoch ausdrücklich, bei einer künftigen Beschaffung einer Online-Deklarationslösung Abhängigkeiten und Vendor-Lock-in-Situationen möglichst zu vermeiden.

Die Zulässigkeitsschranke von Art. 83 lit. f BGG erweist sich im Beschaffungsrecht als hoch: Reine Einzelfallanwendungen rechtsprechungsgemässer Prinzipien genügen nicht für die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt damit oft das einzige praktisch verfügbare Rechtsmittel, ist aber auf die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte beschränkt.