BGer 1C_311/2025 — Planungszone: Dies a quo der Fünfjahresfrist

Rechtsgebiet: Raumplanung · Vorinstanz: Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud · Besetzung: 5 Richter (Haag, Chaix, Kneubühler, Müller, Merz) · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen; angefochtener Entscheid und Verlängerungsentscheid aufgehoben

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestimmt erstmals bindend, dass die Fünfjahresfrist von Art. 27 Abs. 2 RPG (Planungszone) im Kanton Waadt ab dem Tag der öffentlichen Auflage (mise en enquête) zu laufen beginnt – nicht erst ab der kantonalen Genehmigung –, weil Art. 49 Abs. 1 LATC (effet anticipé du plan) bereits ab Auflage ein Bauverbot bewirkt, das der Planungszone sachlich gleichkommt.
• Entscheidung: Die Verlängerung der kantonalen Planungszone auf der Parzelle der Beschwerdeführer wurde aufgehoben, da der Verlängerungsentscheid mehr als fünf Jahre nach der Auflage (24. Oktober 2018) erging und somit verspätet war.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die bisherige Praxis des Kantons Waadt, wonach der Fünfjahresfrist-Anfang auf die kantonale Genehmigung gelegt wurde. Es bestimmt, dass bei kantonalem effet anticipé die bundesrechtliche Höchstdauer von fünf Jahren bereits ab Auflage läuft, um eine Umgehung der Verhältnismässigkeitsgrenze zu verhindern.

Sachverhalt

A.________ und B.________ sind Eigentümer der Parzelle Nr. 4774 in Montreux (Les Avants, ca. 4'480 m², unbebaut, bisher Bauzone). Nachdem sie 2018 ein Baugesuch eingereicht hatten, setzte sich die kantonale Direktion (DGTL) dagegen ein und legte am 24. Oktober 2018 eine kantonale Planungszone gemäss Art. 46 LATC auf die Parzelle auf. Der Plan wurde am 21. November 2019 vom kantonalen Departement genehmigt; der Kantonsgerichtshof bestätigte dies am 1. Dezember 2020. Im Anschluss an BGE 146 II 289 (Sache BGer 1C_632/2018), der die PGA-Planung von Montreux beanstandet hatte, wurde eine kommunale Planungszone geschaffen. Das Bundesgericht hob diese jedoch hinsichtlich der Parzelle Nr. 4774 auf, weil die kantonale und kommunale Zone nacheinander insgesamt fast acht Jahre Bauverbot bewirkten, ohne dass eine Verlängerung geprüft wurde (Arrêt AC.2022.0334).

2024 verlängerte das Departement die kantonale Planungszone um drei Jahre (bis 21. November 2027). Die Beschwerdeführer zogen ans Kantonsgericht, das die Verlängerung bestätigte. Dagegen richteten sie sich ans Bundesgericht.

Erwägungen

Sachverhaltsrüge (E. 2)

Die Beschwerdeführer rügten eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung bezüglich der Eigenschaften ihres Grundstücks. Das Bundesgericht hielt fest, dass für die Frage der Verlängerung einzig die objektive Notwendigkeit eines zusätzlichen Zeitraums zum Abschluss der Nutzungsplanrevision massgeblich sei (E. 2.2). Die Beschwerdeführer behaupteten nicht, dass sich die Situation ihrer Parzelle seit der ursprünglichen Auflage geändert habe; das Kantonsgericht durfte somit auf den rechtskräftigen Entscheid von 2020 verweisen. Die Rüge wurde abgewiesen (E. 2.3).

Dies a quo der Fünfjahresfrist von Art. 27 RPG (E. 3)

Ausgangslage und kantonales Recht (E. 3.1)

Art. 27 RPG erlaubt es der zuständigen Behörde, für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen zu bestimmen, innerhalb derer nichts unternommen werden darf, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1); die Planungszone darf höchstens fünf Jahre dauern, wobei das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen kann (Abs. 2). Auf kantonaler Ebene sehen Art. 46 Abs. 1 LATC eine Höchstdauer von fünf Jahren (verlängerbar um drei) vor. Art. 49 Abs. 1 LATC bewirkt bereits ab Auflage eines Nutzungsplanverfahrens ein Bauverbot (effet anticipé du plan).

Vorinstanzliche Lösung (E. 3.2)

Das Kantonsgericht hielt sich an die waadtländische Rechtsprechung, wonach das dies a quo der Fünfjahresfrist der Tag der kantonalen Genehmigung der Planungszone sei (Arrêt AC.2023.0345), hier also der 21. November 2019. Die Verlängerung vom 18. November 2024 erfolge somit rechtzeitig innerhalb der fünf Jahre.

Bundesgerichtliche Beurteilung (E. 3.3)

Das Bundesgericht stellte fest, dass es in BGer 1C_142/2022 vom 7. Juni 2023 nur um eine Frage des kantonalen Rechts ging – nämlich ob die vorherige oder die nachträgliche kantonale Genehmigung massgeblich sei – und nicht um die bundesrechtliche Frage, ob der Zeitpunkt der Auflage trotz effet anticipé massgeblich sein müsse (E. 3.3).

Ein anderer Ausgangspunkt gilt, wenn das kantonale Recht bereits ab Auflage ein Bauverbot bewirkt. Das Gericht stellte fest, dass in zahlreichen Kantonen (Aargau, Bern, Freiburg, Neuenburg, Graubünden) das Gesetz ausdrücklich vorsehe, dass die Planungszone ab Auflage wirksam werde bzw. die Fünfjahresfrist ab Auflage beginne (E. 3.3.2). Im Kanton Waadt bewirkt jedoch Art. 49 Abs. 1 LATC – anders als Art. 47 Abs. 1 LATC – bereits ab Auflage ein absolutes Bauverbot ohne Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde. Diese Massnahme sei in ihrer Tragweite einer Planungszone sachlich gleichwertig (E. 3.3.3).

Art. 27 RPG (SR 700) «1 Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte. 2 Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen.»

Art. 26 Abs. 3 RPG (SR 700) «Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.»

Das Bundesgericht schloss, dass eine bundesrechtskonforme Auslegung des waadtländischen Rechts verlange, das dies a quo der Fünfjahresfrist auf den Tag der Auflage zu legen, da andernfalls die auf Art. 27 Abs. 2 RPG beruhende Höchstdauer von fünf Jahren faktisch überschritten würde. Werde die Fünfjahresfrist erst mit der kantonalen Genehmigung beginnen lassen, entstünde eine faktische Verlängerung der anfänglichen Höchstdauer, ohne dass die Verhältnismässigkeit und das öffentliche Interesse an einer Verlängerung geprüft würden (E. 3.3.3).

Anwendung auf den Einzelfall (E. 3.4)

Der Verlängerungsentscheid erging am 18. November 2024, also nach Ablauf von mehr als sechs Jahren seit der Auflage am 24. Oktober 2018. Die Verlängerung war somit verspätet und rechtsgrundlos. Das Bundesgericht wies darauf hin, dass die Behörden – falls die Planung genügende Reife erreicht habe – noch immer Art. 47 LATC anwenden können, um Baugesuche abzulehnen, die die Nutzungsplanrevision gefährden könnten (E. 3.4).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in einer Linie mit früheren Entscheiden, präzisiert diese aber in einem zentralen Punkt:

• BGE 146 II 289 (Sache BGer 1C_632/2018, 16. April 2020): Hob die PGA-Planung von Montreux auf, weil die Planungszone einzig der Aufnahme des Überdimensionierungsanteils der Bauzone diente; Grundfall der Vorgeschichte.

• BGer 1C_518/2019 vom 8. Juli 2020 (E. 4.3): Hielt fest, dass die Planungszone als vorbeugende Sicherungsmassnahme ihren Zweck nur erfüllt, wenn sie «sofort» ab Auflage wirksam wird.

• BGer 1C_142/2022 vom 7. Juni 2023 (E. 2.4.3): Bejahte die kantonale Praxis, wonach das dies a quo der Fünfjahresfrist auf die vorherige kantonale Genehmigung (approbation préalable) gelegt werden könne; stellte jedoch klar, dass nur über eine Frage des kantonalen Rechts befunden wurde und die bundesrechtliche Frage offengelassen wurde – genau diese wird im vorliegenden Urteil beantwortet.

• BGer 1C_277/2024 vom 20. März 2025: Bestätigte eine Verlängerung der Planungszone; im dortigen Fall (Blonay–Saint-Légier) war die Auflage am 8. Februar 2018 erfolgt und die kantonale Genehmigung am 7. September 2018, sodass die Differenz gering war und nicht dieselbe Problematik aufwarf.

Das vorliegende Urteil korrigiert die waadtländische Praxis dahingehend, dass bei einem effet anticipé du plan (Art. 49 Abs. 1 LATC) das dies a quo ab Auflage zu berechnen ist. Es ist das erste Urteil, das diese Frage bundesrechtlich verbindlich klärt.

Fazit

Das Bundesgericht hebt mit BGer 1C_311/2025 die Verlängerung einer kantonalen Planungszone im Kanton Waadt auf, weil der Verlängerungsentscheid mehr als sechs Jahre nach der Auflage der ursprünglichen Zone erging. Der zentrale rechtliche Satz des Urteils lautet: Wo das kantonale Recht bereits ab der Auflage ein absolutes Bauverbot bewirkt, das der Planungszone sachlich gleichkommt, muss die bundesrechtliche Fünfjahresfrist ab dem Tag der Auflage berechnet werden. Andernfalls würde die Höchstdauer von fünf Jahren faktisch überschritten, ohne dass die Verhältnismässigkeitsanforderungen von Art. 27 Abs. 2 RPG geprüft würden. Das Urteil konkretisiert die bundesrechtlichen Vorgaben für Kantone mit effet anticipé und grenzt sich von BGer 1C_142/2022 ab, wo diese Frage offengelassen wurde.