BGer 9C_541/2025 — Einheit der Materie beim indirekten Gegenentwurf und bedingte Inkrafttretensklausel

Rechtsgebiet: Politische Rechte (Art. 34 BV) · Vorinstanz: Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle · Besetzung: Fünferbesetzung (Moser-Szeless, Stadelmann, Parrino, Beusch, Bollinger) · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerde

Executive Summary

• Kernpunkt: Beurteilung der Verfassungsmässigkeit einer bedingten Inkrafttretensklausel in einem indirekten Gegenentwurf zu einer waadtländischen Volksinitiative («Baisse d'impôts pour tous»).
• Entscheidung: Das Bundesgericht hält die streitige Klausel für verfassungsmässig; weder das Prinzip der Einheit der Materie (Art. 34 Abs. 2 BV) noch die Stimmfreiheit werden verletzt.
• Bedeutung: Präzisiert die Massstäbe für den materiellen Konnex zwischen Volksinitiative und indirektem Gegenentwurf: Die Einheit der Materie ist beim indirekten Gegenentwurf anhand des Gesamtpakets zu beurteilen, nicht anhand einzelner Massnahmen isoliert; die Anforderungen an den Konnex sind beim indirekten Gegenentwurf tiefer als beim direkten.
• Klausel: Eine bedingte Inkrafttretens- bzw. Caducité-Klausel ist zulässig, wenn sie auf objektiven finanzpolitischen Erwägungen beruht und nicht bloss den Zweck verfolgt, das Stimmvolk zu beeinflussen.

Sachverhalt

Im Herbst 2022 lancierten die Waadtländer Handelskammer, die Immobilienkammer und der Arbeitgeberverband eine Volksinitiative mit dem Titel «Baisse d'impôts pour tous: redonner du pouvoir d'achat à la classe moyenne». Die Initiative sah eine pauschale Senkung der kantonalen Einkommens- und Vermögenssteuern um 12 % vor. Sie kam mit 28'486 gültigen Unterschriften zustande.

Der Staatsrat erklärte in seinem Voravis vom September 2024, verschiedene legislative Massnahmen bildeten einen indirekten Gegenentwurf zur Initiative. Zu diesem «Paquet» gehörten namentlich: (1) die Änderung des Steuerschilds (Bouclier fiscal) durch Novellierung des Gesetzes über die Gemeindesteuern (LICom); (2) die Änderung des Gesetzes über die Reduktion der kantonalen Einkommenssteuer natürlicher Personen (LRIPP) mit gestaffelten Sätzen von 4 %, 5 % und 7 %; (3) Änderungen des Erbschafts- und Schenkungssteuergesetzes (LMSD).

Strittig war insbesondere Art. 2 Abs. 1 des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 2024, der eine bedingte Inkrafttretensklausel enthielt: Die Gesetzesänderung zum Steuerschild sollte nur dann am 1. Juli 2025 in Kraft treten, falls die Initiative in der Volksabstimmung abgelehnt wird («clause conditionnelle d'entrée en vigueur»). Die übrigen Massnahmen des Gegenentwurfs enthielten keine vergleichbare Klausel, doch der Staatsrat kündigte an, bei Annahme der Initiative die Aufhebung der LRIPP beim Grossen Rat zu beantragen.

Die Beschwerdeführer wandten sich gegen diese Klausel und verlangten gestützt auf Art. 34 BV die Aufhebung, entweder der Bedingung (in fine) oder des gesamten Art. 2 Abs. 1. Das Kantonsgericht wies das Gesuch ab. Hiergegen gelangte die Beschwerde ans Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsumfang

Das Bundesgericht bejahte die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. b, 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, 87 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung der politischen Rechte aus Art. 34 BV geltend, was jedem stimmberechtigten Kantonseinwohner offensteht (Art. 89 Abs. 3 BGG). Es handelt sich um einen abstrakten Normenkontrollzugang.

Einheit der Materie und indirekter Gegenentwurf

Grundprinzipien

Das Bundesgericht leitet aus Art. 34 Abs. 2 BV das Gebot der Einheit der Materie ab: Verschiedenartige oder zielverschiedene Vorschläge dürfen nicht in einem einzigen Abstimmungsgegenstand zusammengefasst werden, der die Stimmbürger zu einer globalen Zustimmung oder Ablehnung zwingen würde. Es muss ein innerer Zusammenhang und eine Einheit des Zwecks bestehen (BGE 137 I 200, E. 2.2).

Kantone können einer Volksinitiative auch ohne ausdrückliche Rechtsgrundlage einen direkten oder indirekten Gegenentwurf gegenüberstellen (BGE 150 I 17, E. 4.2). Der Gegenentwurf muss in engem sachlichem Zusammenhang mit dem Ziel und Gegenstand der Initiative stehen und dem Stimmbürger eine echte Alternative bieten — er darf keine anderen Fragen stellen, sondern nur andere Antworten vorschlagen (BGE 137 I 200, E. 2.2; BGE 113 Ia 46, E. 5a).

Art. 34 BV (SR 101) «1 Die politischen Rechte sind gewährleistet. 2 Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.»

Anforderungen an den indirekten Gegenentwurf

Das Bundesgericht stellt fest, dass die Lehre einen materiellen Konnex zwischen dem indirekten Gegenentwurf und der Initiative fordert, dieser jedoch auch andere Themengebiete abdecken kann (Verweis auf Graf/Caroni, Gächter, Seferovic, Auer, Attinger, Albrecht). Einige Autoren halten die Anforderungen beim indirekten Gegenentwurf sogar für niedriger als beim direkten (Graf/Caroni, Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Auer). Massgeblich bleibt, dass der Gegenentwurf eine Alternative zur Initiative darstellt und sein Ziel erreicht — den Rückzug oder die Ablehnung der Initiative zu bewirken (Auer, ZBJV 1986, S. 215).

Ganzheitsbetrachtung des Gegenentwurfs

Das Gericht wendet einen zentralen Gesichtspunkt an: Da der indirekte Gegenentwurf als Paket aus mehreren Massnahmen konzipiert wurde, kann nicht isoliert geprüft werden, ob bloss eine einzelne Massnahme — hier die Steuerschildreform — für sich allein den Anforderungen der Einheit der Materie genügt (im Anschluss an BGE 113 Ia 46, E. 4b). Vielmehr ist der Gegenentwurf in seiner Gesamtheit auf seinen sachlichen Zusammenhang mit der Initiative zu beurteilen.

Im Ergebnis genügt der Gegenentwurf in seiner Gesamtheit dem Erfordernis der Einheit der Materie, da Initiative und Gegenentwurf beide die Besteuerung natürlicher Personen und eine Senkung der allgemeinen Steuerbelastung betreffen. Die LRIPP-Änderungen senken die kantonale Einkommenssteuer um 4 bis 7 % und bieten damit eine konkrete Alternative zur pauschalen 12-%-Senkung der Initiative.

Bedingte Inkrafttretensklausel (Caducité-Klausel)

Massgebliche Rechtsprechung

Eine vom Gesetzgeber eingefügte Klausel, nach der ein Gesetz bei Annahme der Volksinitiative als hinfällig erklärt wird, ist grundsätzlich nur zulässig, wenn der Inhalt des vor der Abstimmung erlassenen Gesetzes einen ausreichend sachlichen Zusammenhang mit der Initiative aufweist und wenn aufgrund einer ernsthaften Analyse angenommen werden muss, dass die Annahme der Initiative die Umsetzung des Gesetzes, das teilweise die Ziele der Initiative verwirklicht, wirklich gefährden würde (BGE 112 Ia 391, E. 5).

Anwendung auf den Fall

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit der bedingten Inkrafttretensklausel. Erstens bestehe der sachliche Zusammenhang zwischen dem gesamten Gegenentwurf und der Initiative. Zweitens habe der Grosse Rat die Klausel aus finanzpolitischen Gründen vorgesehen, weil die kumulative Anwendung der Initiative und der Gegenentwurfsmassnahmen die öffentlichen Finanzen destabilisieren würde. Die Initianten bezifferten die Kosten der Initiative auf 450 Mio. Franken, und der Staatsrat nannte für das Massnahmenpaket des Gegenentwurfs knapp eine Milliarde Franken über die Legislaturperiode. Drittens habe der Staatsrat angekündigt, bei Annahme der Initiative auch die Aufhebung der LRIPP beim Parlament zu beantragen — die formelle Caducité-Klausel fehlt dort nur, weil die Abschaffung parlamentarisch statt durch Gesetzgebervorbehalt erfolgen soll.

Die Beschwerdeführer machten geltend, die Klausel beruhe auf keiner «ernsthaften Analyse», weil die Steuerausfälle im Bereich des Steuerschilds nicht präzise beziffert worden seien. Das Bundesgericht weist dies zurück: Die Finanzlast der kumulierten Anwendung spreche für sich und rechtfertige die Massnahme als objektiv begründet.

Stimmfreiheit

Das Bundesgericht verneint schliesslich eine Verletzung der Stimmfreiheit durch die bedingte Inkrafttretensklausel. Die Stimmbürger haben die Wahl zwischen der Annahme der Initiative (12 % Senkung) oder der impliziten Zustimmung zum Gegenentwurfspaket (geringere Senkungen plus Steuerschildreform). Dass bei Annahme der Initiative die Steuerschildreform nicht in Kraft tritt, stellt keinen unzulässigen Zwang dar, der die freie Willensbildung verunmöglicht (vgl. BGE 113 Ia 46, E. 5b).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Traditionslinie von BGE 112 Ia 391 (Caducité-Klausel bei waadtländischem Steuergesetz) und BGE 113 Ia 46 (weitereichender steuerlicher Gegenvorschlag zu Zürcher Initiativen). Es bestätigt und präzisiert die dort entwickelten Grundsätze in zweifacher Hinsicht:

Erstens wird die beim direkten Gegenentwurf geltende Einheit der Materie beim indirekten Gegenentwurf mit tiefgreifenderen Anforderungen an den sachlichen Konnex, aber doch flexibler gehandhabt: Der Gesamtgegenentwurf muss einen Zusammenhang mit der Initiative aufweisen, Einzelkomponenten dürfen andere Themengebiete abdecken. BGE 137 I 200, E. 2.2 wird dahingehend bestätigt, dass die Einheit der Materie eine relative notion ist.

Zweitens wird der Massstab für die Zulässigkeit von Hinfälligkeits- bzw. bedingten Inkrafttretensklauseln aus BGE 112 Ia 391, E. 5 bestätigt: Eine solche Klausel ist zulässig, wenn ein sachlicher Zusammenhang mit der Initiative besteht und die Klausel auf einer ernsthaften, objektiven Analyse — namentlich budgetärer Natur — beruht.

Das Urteil präzisiert zudem in Bestätigung von BGE 150 I 17, E. 4.2, dass Kantone auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage einen indirekten Gegenentwurf einer Volksinitiative gegenüberstellen können.

Fazit

Das Urteil stärkt den Handlungsspielraum der kantonalen Parlamente bei der Ausgestaltung indirekter Gegenentwürfe zu Volksinitiativen. Es bestätigt einen flexiblen Massstab für die Einheit der Materie: Beim indirekten Gegenentwurf genügt ein sachlicher Konnex des Gesamtpakets mit der Initiative, selbst wenn einzelne Massnahmen andere Themengebiete berühren. Die bedingte Inkrafttretensklausel (Caducité) ist zulässig, soweit sie auf objektiven, namentlich finanzpolitischen Erwägungen beruht. Den Kantonen wird damit ein wirksames Instrument an die Hand gegeben, um bei Volksinitiativen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen steuerlich gegenzusteuern, ohne das Stimmvolk unzulässig unter Druck zu setzen.