2C_278/2025 — gooods Winterthur: Betrieb für Reisende und Bus-Terminals

Rechtsgebiet: Arbeitsrecht (Sonntagsarbeit) · Vorinstanz: Verwaltungsgericht des Kantons Zürich · Besetzung: 5 Richterinnen und Richter (Aubry Girardin, Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer) · Verfahrensergebnis: Beschwerde gutgeheissen, Sache zurückgewiesen

Executive Summary

• Kernpunkt: Ob ein Betrieb an einem Busbahnhof als «Betrieb für Reisende» im Sinne von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 qualifiziert, wenn der Busbahnhof mit dem Eisenbahnhof eine Verkehrseinheit bildet.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich auf und weist die Sache zurück. Der örtliche und funktionale Bezug der Filiale zum Terminal des öffentlichen Verkehrs ist bejaht; das Busterminal Bahnhof Winterthur kann als (Bus-)Bahnhof resp. Terminal des öffentlichen Verkehrs gelten.
• Bedeutung: Erstmals präzisiert das Bundesgericht, dass auch innerstädtische Bus- und Tramterminals unter Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 fallen können und mit einem Bahnhof eine Einheit bilden können — eine Korrektur der restriktiven kantonalen Praxis.
• Offene Frage: Ob das Warenangebot überwiegend auf Reisende ausgerichtet ist, muss die Vorinstanz neu beurteilen.

Sachverhalt

Die migrolino AG betreibt seit Juni 2022 eine gooods-Filiale am Bahnhofplatz 6 in Winterthur. Die Filiale liegt in einem Büro- und Geschäftshaus am südlichen Bahnhofplatz, Ecke Stadthausstrasse/Bahnhofplatz, im Altstadtring zwischen Stadthausstrasse und Untertor/Marktgasse. Das Stadtbusterminal mit fünf Stadtbuslinien (Kanten B bis E) befindet sich direkt gegenüber dem Eingang der Filiale, nur wenige Meter entfernt. Ein Billetthäuschen steht in der Mitte des Bahnhofplatzes. Der Bahnhof Winterthur liegt in rund 35 bis 60 Metern Entfernung.

Das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich stellte im November 2022 fest, dass der Betrieb als Betrieb für Reisende auch sonntags Personal beschäftigen dürfe. Die Volkswirtschaftsdirektion wies den Rekurs der Gewerkschaft Unia ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hob jedoch mit Urteil vom 27. März 2025 die Verfügungen auf und stellte fest, dass die Filiale nicht als Betrieb für Reisende im Sinne von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen sei. Dagegen richtet sich die Beschwerde der migrolino AG ans Bundesgericht.

Erwägungen

Grundsatz: Restriktive Auslegung der Sonntagsarbeits-Ausnahme

Gemäss Art. 18 Abs. 1 ArG ist die Arbeit an Sonntagen verboten. Ausnahmen bedürfen einer Bewilligung (Art. 19 Abs. 1 ArG). Da das Verbot dem Arbeitnehmerschutz dient, sind Ausnahmen eng auszulegen, auch wenn sich die Konsumgewohnheiten gewandelt haben mögen (BGE 151 II 699 E. 7.2; BGE 148 II 203 E. 4.2; BGE 145 II 360 E. 3.4). Der Bundesrat hat von seiner Kompetenz nach Art. 27 Abs. 1 ArG Gebrauch gemacht und mit Art. 26 ArGV 2 eine Ausnahme für Kioske, Betriebe für Reisende und Tankstellenshops geschaffen.

Der massgebende Gesetzestext lautet:

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 (SR 822.112) «Betriebe für Reisende sind Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist.»

Drei Kriterien für einen Betrieb für Reisende

Damit ein Betrieb für Reisende im Sinne von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 vorliegt, sind nach der Rechtsprechung drei Voraussetzungen kumulativ zu erfüllen:

1. Örtlicher/funktionaler Bezug: Der Betrieb muss sich unmittelbar an einem ausreichend frequentierten Bahnhof oder Terminal des öffentlichen Verkehrs befinden. Entscheidend ist der funktionale Bezug zum Ort des An- oder Abreisens bzw. Umsteigens.

2. Betriebliches Angebot: Das Waren- und Dienstleistungsangebot muss überwiegend auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet sein (nicht auf die lokale Bevölkerung oder Einkaufstouristen; BGE 151 II 699 E. 7.7.2).

3. Kundensegment: Die Kundschaft muss sich hauptsächlich bzw. überwiegend aus Reisenden zusammensetzen — Reisende müssen das Hauptkundensegment bilden (BGE 151 II 699 E. 8.1; BGE 134 II 265 E. 5.2).

Keine Ausgrenzung des innerstädtischen Busverkehrs

Die Vorinstanz hatte angenommen, dass das Busterminal Bahnhof Winterthur für sich genommen kein Terminal des öffentlichen Verkehrs darstelle, da Haltestellen im innerstädtischen Verkehr mangels «Reisender» von vornherein nicht darunter fielen. Sie berief sich dabei auf ein eigenes Urteil (VB.2019.00042, «Avec Hardplatz») und die Lehrmeinung Rehbinder/Müller.

Das Bundesgericht widerspricht dieser Auffassung entschieden. Es stellt fest, dass das Bundesgericht zwar noch nicht ausdrücklich zum Nahverkehr Stellung genommen habe, jedoch Busreisende bereits zur Gruppe der Reisenden zählt (BGer 2A.255/2001 vom 22. März 2002 E. 4.3). Die SECO-Wegleitung zu Art. 26 ArGV 2 nennt ausdrücklich Bus- und Tramreisende sowie Bus- und Trambahnhöfe als vom Anwendungsbereich erfasst. Da die Wegleitung eine rechtmässige Verwaltungsverordnung darstellt, weicht das Bundesgericht ohne triftigen Grund nicht davon ab.

Daraus folgt: Dass innerstädtischer Verkehr, der die Stadt von den Zentrumsbahnhöfen aus erschliesst, unter Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 fallen kann, ist mit dem Wortlaut und der Systematik vereinbar. Massgebend ist nicht die Unterscheidung Nah- versus Fernverkehr, sondern die Frequenz: Es muss sich um einen (Bus-)Bahnhof mit ausreichender Frequentierung durch Reisende handeln (BGE 151 II 699 E. 7.8).

Busterminal und Bahnhof als Verkehrseinheit

Das Busterminal Bahnhof Winterthur lässt sich nicht isoliert betrachten, sondern bildet mit dem Eisenbahnhof Winterthur — einem der grössten Bahnhöfe der Schweiz — eine Einheit des öffentlichen Verkehrs. Das Busterminal schliesst unmittelbar an den Bahnhof an, trägt dessen Namen und ist, da Winterthur über kein Tramnetz verfügt, Anlaufstelle für Reisende, die vom oder in den Zug umsteigen. Diese Einheit ist unter dem Auffangbegriff des Terminals des öffentlichen Verkehrs gemäss Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu subsumieren. Dem WBF ist in seiner Vernehmlassung ebenso beigepflichtet worden.

Örtlicher Bezug der Filiale ist erfüllt

Die Filiale liegt nach den verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen direkt gegenüber dem Busterminal, nur wenige Meter vom Eingang entfernt. Zwischen Bahnhof und Filiale liegt der Bahnhofplatz mit dem Busterminal; dort herrscht Fahrverbot für Motorfahrzeuge (ausser Linienbusse). Eine zu überquerende Strasse, die nicht dem Busverkehr dient, besteht nicht. Personen, die vom oder zum Busterminal in die Altstadt wollen, passieren die Filiale. Damit ist das Erfordernis des unmittelbaren örtlichen Zusammenhangs erfüllt — die Vorinstanz hat Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 verletzt, indem sie den örtlichen Anwendungsbereich verneinte.

Kundensegment: Überwiegend Reisende

Angesichts des grossen Reiseverkehrs an diesem Standort (Bahnhof Winterthur als Zentrum des öffentlichen Verkehrs nach Art. 27 Abs. 1ter ArG) und der unmittelbaren Nähe der Filiale ist davon auszugehen, dass die Filiale hauptsächlich von Reisenden frequentiert wird, insbesondere am Sonntag. Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, die Filiale werde mehrheitlich von Erwerbstätigen und Schülerinnen und Schülern frequentiert, ist widerlegt, da am Sonntag in der Regel weder gearbeitet noch die Schule besucht wird.

Rückweisung wegen fehlender Prüfung des Sortiments

Das Kriterium des auf Reisende ausgerichteten Waren- und Dienstleistungsangebots (betriebliches Angebot) hat die Vorinstanz nicht geprüft und enthält keine entsprechenden Sachverhaltsfeststellungen. Das Bundesgericht kann in der Sache nicht selbst entscheiden und weist die Sache zur Sachverhaltsabklärung im Hinblick auf das Sortiment und neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück (Art. 107 Abs. 2 BGG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil knüpft an die etablierte Rechtsprechung zu Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 an (BGE 134 II 265; BGer 2A.256/2001 vom 22. März 2002; BGE 151 II 699) und präzisiert sie in einer wesentlichen Hinsicht: Erstmals entscheidet das Bundesgericht explizit, dass auch innerstädtische Bus- und Tramterminals unter den Begriff des «Terminals des öffentlichen Verkehrs» fallen können, sofern sie ausreichend frequentiert sind. Die bisherige Praxis — insbesondere des Zürcher Verwaltungsgerichts —, wonach innerstädtische Bushaltestellen mangels «Reisender» von vornherein nicht unter Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 fallen sollten, wird korrigiert.

Das Urteil steht in einer Linie mit BGer 2C_268/2025 vom 16. April 2026, einem Parallelentscheid vom selben Datum betreffend eine Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse 6 in Zürich, wo das Bundesgericht unter ähnlichen Umständen entschied. Während BGE 151 II 699 die Frage der ausreichenden Frequentierung von Bahnhöfen klärte, geht das vorliegende Urteil einen Schritt weiter und bejaht die Anwendbarkeit auf multimodale Verkehrsknotenpunkte (Bahnhof + Busterminal).

Zudem bestätigt das Urteil den Grundsatz, dass die SECO-Wegleitung als rechtmässige Verwaltungsverordnung beachtet werden muss, sofern kein Grund zur Abweichung besteht — ein Grundsatz, der bereits in BGE 151 II 699 E. 7.5 und BGE 134 II 265 E. 5.1 angewendet wurde.

Fazit

Das Bundesgericht öffnet mit diesem Entscheid den Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 für Betriebe an multimodalen Verkehrsknotenpunkten, die Bus- und Eisenbahnverkehr umfassen. Die bisherige kantonale Praxis, die innerstädtische Bus-Terminals kategorisch ausschloss, wird korrigiert. Entscheidend ist nicht die Unterscheidung zwischen Nah- und Fernverkehr, sondern die ausreichende Frequentierung durch Reisende und der funktionale Zusammenhang mit dem Bahnhof. Die Rückweisung an die Vorinstanz zeigt, dass auch bei bejahtem örtlichem Bezug und Kundensegment das Sortiment zwingend auf die Reisendenbedürfnisse ausgerichtet sein muss — ein restriktiver Ansatz, der dem Arbeitnehmerschutz Rechnung trägt.