1C_328/2025, 1C_329/2025, 1C_330/2025 — Quartierplanpflicht und kommunale Planungsautonomie bei Varianten des Richtplans Nuovo Quartiere di Cornaredo

Rechtsgebiet: Raumplanung · Vorinstanz: Tribunal amministrativo del Cantone Ticino · Besetzung: Bundesrichter Haag (Präsident), Merz, Hänni (Ersatzrichter), Gerichtsschreiber Gadoni · Verfahrensergebnis: Abweisung der Beschwerden

Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht bestätigt, dass die drei Gemeinden (Lugano, Canobbio, Porza) auf die Auferlegung eines obligatorischen Quartierplans für den Südteil der Zone B2b im Nuovo Quartiere di Cornaredo verzichten durften, nachdem das kantonale Recht den fakultativen Quartierplan abgeschafft hatte.
• Entscheidung: Die Beschwerden der Grundeigentümer A.________ und B.________ AG werden abgewiesen; die vorinstanzliche Gutheissung der Gemeindebeschwerden (Wiederherstellung der Art. 8 und 24 Abs. 5 NAPR in der von den Gemeinden beschlossenen Fassung) bleibt stehen.
• Bedeutung: Das Urteil stärkt die kommunale Planungsautonomie bei der Wahl des Umsetzungsorgans nach Wegfall eines kantonalen Planungsinstruments und konkretisiert die Grenzen der Eigentumsgarantie von Nachbarn bei planerischen Verdichtungsvorhaben — die Möglichkeit, bis zu 45 m hohe Gebäude zu errichten, bestand bereits unter dem alten Regime.
• Planstabilität: Die Varianten der Phase 1 stellen nur eine Anpassung und Fortentwicklung der Planung von 2010 dar, keine wesentliche Abweichung von der Grundordnung; der Planstabilitätsgrundsatz wird nicht verletzt.
• Interessenabwägung: Das öffentliche Interesse an einer geordneten, qualitätsorientierten Verdichtung überwiegt die individuellen Nachbarinteressen (Sicht, Schattenwurf, Lärm), die keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung des status quo planimetrico verleihen.

Sachverhalt

Die drei Gemeinden Lugano, Canobbio und Porza erstellten einen interkommunalen Richtplan für das Nuovo Quartiere di Cornaredo (PR-NQC), der vom Tessiner Regierungsrat am 30. Juni 2010 genehmigt wurde. Grundlage war ein «Masterplan NQC» — ein informelles, nicht im kantonalen Planungsgesetz (LST) vorgesehenes Instrument —, der auf einem internationalen Ideenwettbewerb von 2004 beruhte und die städtebauliche Vision für das nördliche Lugano festlegte. Die Zone B2b («Comparto centrale terziario amministrativo») war als städtisches Eingangstor konzipiert und mit einem fakultativen Quartierplanvorbehalt versehen: Eigentümer konnten entweder die ordentlichen Zonenparameter (Ausnützungsziffer 2, max. Höhe 30 m) einhalten oder einen Quartierplan einreichen, der Bonusabweichungen bis zu einer max. Höhe von 45 m ermöglichte (Art. 24 Abs. 5 und Art. 8 NAPR in der Ursprungsfassung).

Mit Inkrafttreten der neuen LST per 1. Januar 2012 wurde das Institut des fakultativen Quartierplans abgeschafft. In der Folge erging ein Rückweisungsentscheid des kantonalen Verwaltungsgerichts (2011), der die Gemeinden anwies, den PR-NQC an die LST anzupassen. Die Legislaturorgane der drei Gemeinden verabschiedeten daraufhin die Varianten Phase 1 (Dezember 2017 / Januar 2018), die u.a. folgende Änderungen für die Zone B2b vorsahen:

• Nordteil: Der fakultative Quartierplanvorbehalt wurde durch einen obligatorischen Quartierplanvorbehalt ersetzt.
• Südteil: Auf einen Quartierplanvorbehalt wurde verzichtet; stattdessen wurden Mindest- und Höchstparameter festgelegt (Höhe min. 30 m, max. 45 m; analoge Indexwerte). Die Errichtung ist an die Qualitätskriterien von Art. 8 NAPR gebunden. Der Südteil unterliegt zudem der obligatorischen Parzelfusion (ricomposizione particellare).

Der Regierungsrat genehmigte die Varianten am 6. November 2019 mit Modifikationen: Er verweigerte die Genehmigung für die Planung des Südteils der Zone B2b, weil die Qualitätskontrolle ohne Quartierplan unzureichend sei, und strich die «Limitazioni» sowie die Erleichterungsregelung für den Südteil. Die ordentlichen Parameter (Höhe 30 m, kein Bonus) blieben für den Südteil bestehen.

Das kantonale Verwaltungsgericht hiess mit Entscheid vom 7. Mai 2025 die Beschwerden der drei Gemeinden gut und stellte die von den Gemeinden beschlossene Fassung der Art. 8 und 24 Abs. 5 NAPR wieder her. A.________ und B.________ AG (Eigentümer einer angrenzenden Parzelle in der Zone C1) führen die drei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.

Erwägungen

Gehörsrüge und Beweiswürdigung

Die Beschwerdeführer machten eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend, weil die Vorinstanz beantragte Beweise (Ortsbesichtigung, Einholung früherer Planungsdokumente, Baugesuchsunterlagen) nicht erhoben und die Begründung als ungenügend erachtet habe. Das Bundesgericht wies die Rüge ab:

• Die Gehörsgarantie verpflichtet die Behörde nicht, jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu behandeln, sondern nur die für den Entscheid erheblichen Punkte (BGE 150 III 1 E. 4.5; BGE 149 V 156 E. 6.1).
• Die Vorinstanz durfte im Rahmen ihres weiten Beurteilungsspielraums auf eine Ortsbesichtigung verzichten, da die Auswirkungen auf dem Masterplan-Modell 1:1000 visualisiert werden konnten. Ein willkürlicher Beweiswürdigungsentscheid liegt nicht vor.
• Die nachträgliche Einbeziehung der Beschwerdeführer als Streitgenossen (statt als Hauptparteien von Beginn an) wurde durch die weitreichenden Äusserungsrechte (einschliesslich einer auf ihr Verlangen anberaumten öffentlichen Verhandlung) geheilt.

Quartierplan und Masterplan als Planungsinstrumente

Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Einordnung des Quartierplans als Planungsinstrument, das städtebauliche Qualitätsziele des Richtplans umsetzen soll, aber keine selbständigen Zonenvorschriften setzt, sondern «Gunst» in Form von Abweichungen von den ordentlichen Zonenparametern gewährt. Es verweist auf die kantonale Doktrin (Steiger, RDAT II-1993, S. 336). Den Masterplan qualifiziert das Gericht als informelles Instrument strategischer Planungsrichtung, das rechtlich erst bei Übernahme in einen formellen Richtplan verbindlich wird. Wie die Vorinstanz festgestellt hat, ist der Masterplan in keinem kantonalen Planungsgesetz kodifiziert (vgl. Inforaum 1/2019 zum rechtlichen Stellenwert eines Masterplans).

Verzicht auf den obligatorischen Quartierplan im Südteil

Der Kern der Auseinandersetzung betrifft die Frage, ob die Gemeinden nach Abschaffung des fakultativen Quartierplans zwingend einen obligatorischen Quartierplan für den Südteil der Zone B2b vorsehen mussten. Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit des Verzichts mit mehreren Argumenten:

1. Eigentumsverhältnisse: Im Südteil (~26'000 m²) verfügen zwei Grundeigentümer (D.________ SA und C.________ SA) gemeinsam über die Fläche, aber keiner erreicht die qualifizierte Zweidrittelmehrheit nach Art. 55 LST. Ein obligatorischer Quartierplan drohte damit in einer Pattsituation zu erstarren.
2. Qualitätskontrolle durch Art. 8 NAPR: Jedes Baugesuch im Südteil muss die Kriterien von Art. 8 NAPR erfüllen (Berücksichtigung städtebaulicher und umweltbezogener Merkmale, angemessene Zugänge, Grünflächen, Mobilitätskonzept). Diese Kontrolle ist nicht an einen Quartierplan gebunden.
3. Verbesserung gegenüber dem früheren Regime: Unter der Planung von 2010 galten die Qualitätsanforderungen von Art. 8 NAPR nur bei Einreichung eines (fakultativen) Quartierplans; nunmehr gelten sie für das gesamte Baugesuchsverfahren im Südteil.
4. Parzelfusion: Die obligatorische Parzelfusion (ricomposizione particellare) gewährleistet eine geordnete Grundstücksstruktur und wirkt als zusätzliches Steuerungsinstrument.
5. Kohärenzprüfung mit dem Masterplan: Art. 7 NAPR unterwirft das gesamte NQC der Pflicht, die einheitliche Vision des Masterplans faktisch umzusetzen; eine Kohärenzprüfung ist vorgesehen.

Interessenabwägung und Planstabilität

Die massgeblichen bundesrechtlichen Rahmennormen lauten:

Art. 3 RPG (SR 700) «1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze. 2 Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen: [...] b. Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen; [...] 3 Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen: a. Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind; a^bis. Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche; [...]»

Die Beschwerdeführer rügten eine ungenügende Interessenabwägung (Art. 3 Abs. 1 und 2 RPG) und eine Verletzung des Planstabilitätsgrundsatzes (Art. 21 Abs. 2 RPG). Das Bundesgericht hält dem entgegen:

• Die Varianten Phase 1 stellen eine Anpassung und Fortentwicklung der Planung von 2010 dar, keine wesentliche Abweichung von der Grundordnung. Die maximale Bauhöhe von 45 m war bereits unter dem alten Regime (fakultativer Quartierplan mit Bonus) erreichbar. Die Umwandlung von Bonus/Ordinari-Parametern in ein Mindest-/Höchstsystem ändert die städtebauliche Grundkonzeption nicht.
• Die Abschaffung des fakultativen Quartierplans durch die LST stellt einen objektiven und gerechtfertigten Grund für eine Richtplanänderung dar. Das öffentliche Interesse an der Anpassung überwiegt die Interessen an Rechtssicherheit und Planstabilität (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.3).
• Die zeitliche Nähe der Phase-1- und Phase-2-Varianten hätte von den Beschwerdeführern in einem Verfahren gegen die (spätere) Phase 2 geltend gemacht werden müssen, was sie nicht getan haben. Der Einwand verstösst gegen den prozessualen Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV), eine Rüge erst bei ungünstigem Ausgang zu erheben (BGE 148 V 225 E. 3.2).

Die Interessenabwägung gemäss Art. 3 RPG ist im Rahmen von Nutzungsplanänderungen weitgehend ein Ermessensakt. Das Bundesgericht greift nur bei offensichtlichem Über- oder Untermass oder Willkür ein und übt Zurückhaltung, wo örtliche Verhältnisse massgeblich sind (BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.3.1; BGE 140 I 168 E. 2.1). Die Vorinstanz hat eine gesamthafte Gegenüberstellung des alten und neuen Regimes vorgenommen und festgestellt, dass die Variante keine wesentliche Abweichung von der Grundordnung darstellt. Sondernutzungspläne, die wesentlich von der Grundordnung abweichen, widersprechen der Planungspflicht und dem planerischen Stufenbau (BGE 149 II 79 E. 3.3).

Eigentumsgarantie und Nachbarinteressen

Die Beschwerdeführer machten geltend, ihre Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) sei verletzt, weil sie als Nachbarn hohe Gebäude (bis 45 m), Schattenwurf, Lärmeinwirkungen und den Verlust der Aussicht auf Freiflächen hinnehmen müssten:

Art. 26 Abs. 1 BV (SR 101) «Das Eigentum ist gewährleistet.»

Das Bundesgericht wies die Rüge dezidiert ab:

• Die Eigentumsgarantie schützt die planerische Situation des Grundstücks nicht unbegrenzt, sondern nur in den durch das Planungs- und Baurecht im öffentlichen Interesse gezogenen Grenzen (BGE 146 I 70 E. 6.1; BGE 145 I 156 E. 4.1).
• Es besteht grundsätzlich kein Recht darauf, dass in Bauzonen die Aussicht nicht durch andere, parameterkonforme Gebäude beeinträchtigt wird.
• Die Möglichkeit, Gebäude bis 45 m Höhe zu errichten, bestand bereits unter dem alten Regime (Bonussystem). Die neue Planung ändert diesen Zustand nicht wesentlich.
• Weder die Eigentumsgarantie noch der erworbene Besitz im Baurecht verleihen grundsätzlich ein Recht auf Aufrechterhaltung einer einst geltenden Rechtsordnung, da Gesetze jederzeit geändert werden können (BGE 149 I 291 E. 5.4; BGE 145 II 140 E. 4).
• Zum Schattenwurf verweist das Gericht auf BGer 1C 539/2011 vom 3. September 2012 E. 4.9: grundsätzlich überwiegt das öffentliche Interesse an Verdichtung und zentripetaler Siedlungsentwicklung (Art. 1 Abs. 2 lit. a^bis und Art. 3 Abs. 3 lit. a^bis RPG; BGE 145 II 18 E. 3.1; Zufferey, Droit public de la construction, 2024, N. 661 und 723).

Gleichbehandlungsrüge

Die Beschwerdeführer sahen in der unterschiedlichen Behandlung von Nord- und Südteil (nur im Nordteil besteht ein obligatorischer Quartierplanvorbehalt) eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV). Das Bundesgericht wies die Rüge ab: Im Nordteil war der Quartierplan bereits ursprünglich obligatorisch; im Südteil wurde der fakultative Vorbehalt durch die Gesetzesänderung hinfällig, ohne dass zwingend ein obligatorischer an seine Stelle treten müsste. Verschiedene Eigentumsverhältnisse rechtfertigen unterschiedliche planerische Massnahmen. Das Gleichbehandlungsgebot hat im Bereich planerischer Massnahmen eine notgedrungen begrenzte Reichweite und fällt im Wesentlichen mit dem Willkürverbot zusammen. Zonenabgrenzungen und ihr Inhalt müssen auf objektiven und vernünftigen planerischen Kriterien beruhen — was hier der Fall ist (BGE 142 I 162 E. 3.7.2; BGE 115 Ia 384 E. 5b).

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts in drei zentralen Punkten:

1. Kommunale Planungsautonomie: Das Gericht bekräftigt, dass den Gemeinden bei der Wahl der Planungsinstrumente ein weiter Ermessensspielraum zusteht. Verweigert der Regierungsrat die Genehmigung einer Planung, weil er ein bestimmtes Instrument (hier: obligatorischer Quartierplan) für unerlässlich hält, obwohl qualitativ gleichwertige Alternativen bestehen, verletzt er die kommunale Autonomie. Dies steht in der Tradition von BGE 149 II 79, wonach Sondernutzungspläne nur dann gegen die Planungspflicht verstossen, wenn sie wesentlich von der Grundordnung abweichen.

2. Eigentumsgarantie im Planungsbereich: Die Entscheidung ordnet sich in die konstante Linie ein, wonach die Eigentumsgarantie keinen Bestandsschutz der planerischen Situation gewährt (BGE 146 I 70 E. 6.1; BGE 145 I 156 E. 4.1; BGE 149 I 291 E. 5.4). Insbesondere gibt es in Bauzonen keinen Aussichts- oder Sichtschutz gegenüber parameterkonformen Bauten.

3. Planstabilität bei Gesetzesänderungen: Die Abschaffung eines kantonalen Planungsinstruments (fakultativer Quartierplan) stellt einen gerechtfertigten Anpassungsgrund im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG dar. Das Gericht präzisiert, dass eine Richtplananpassung, die lediglich ein weggefallenes Instrument durch ein funktionales Äquivalent ersetzt, keine wesentliche Abweichung von der Grundordnung darstellt — eine Bestätigung der Grundsätze aus BGE 148 II 417 E. 3.3 und BGE 145 II 83 E. 5.1.

Fazit

Das Urteil ist eine konsequente Anwendung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur kommunalen Planungsautonomie und zu den Grenzen der Eigentumsgarantie im Raumplanungsrecht. Es verdeutlicht, dass der Wegfall eines kantonalen Planungsinstruments nicht zwingend die Auferlegung eines strengeren Instruments (obligatorischer Quartierplan) nach sich zieht, wenn die Gemeinden ein gleichwertiges System von Qualitätskontrollen an dessen Stelle setzen. Die Umwandlung des alten Bonussystems in ein Mindest-/Höchstparametersystem mit flankierenden Qualitätsanforderungen (Art. 8 NAPR), Parzelfusionspflicht und Kohärenzprüfung mit dem Masterplan stellt eine legitime planerische Alternative dar. Für Grundeigentümer in angrenzenden Zonen gilt: Die Möglichkeit, dass Nachbarparzellen die vollumfänglich zulässigen Parameter ausnützen, ist ein immanentes Risiko der Baureife in Bauzonen und begründet keinen Anspruch auf Beibehaltung eines einmal geltenden Planregimes.