2C_41/2026 — Verweigerung einer Grenzgängerbewilligung EU/EFTA wegen Ordre-public-Gründen

Rechtsgebiet: Ausländerrecht (Freizügigkeitsabkommen EU/EFTA) · Vorinstanz: Tribunale amministrativo del Cantone Ticino · Besetzung: Bundesrichter Donzallaz (Präsident), Hänni, Ryter; Gerichtsschreiber Savoldelli · Verfahrensergebnis: Abweisung

Executive Summary

• Kernpunkt: Ein italienischer Staatsangehöriger mit mehreren strafrechtlichen Verurteilungen (versuchter Mord, Betrug, Verbreitung harter Pornografie mit Minderjährigen) beantragte eine Grenzgängerbewilligung EU/EFTA und verschwieg dabei seine Vorstrafen.
• Entscheidung: Das Bundesgericht bestätigt die Verweigerung der Grenzgängerbewilligung. Die wiederholte und schwerwiegende Straffälligkeit begründet eine aktuelle Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinne von Art. 5 des Anhangs I zum Freizügigkeitsabkommen (FZA).
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert, dass Art. 62 Abs. 2 AIG (Widerrufsschranke bei Verzicht auf strafgerichtliche Landesverweisung) nur bei Widerruf oder Verlängerung einer bestehenden Bewilligung gilt, nicht bei der erstmaligen Erteilung. Bei wiederholter Straffälligkeit ist die Gesamtschau massgebend, auch wenn einzelne Taten länger zurückliegen.

Sachverhalt

A.________ ist ein italienischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz in Italien. Er wurde in der Vergangenheit mehrfach strafrechtlich verurteilt: 2009 in Italien zu 12 Jahren und 4 Monaten Freiheitsstrafe wegen versuchten Mordes in Mittäterschaft, illegalen Waffenbesitzes und Hehlerei (Tat 2004); 2012 in Italien zu 4 Monaten Freiheitsstrafe wegen Urkundenfälschung (Tat 2007); 2023 in der Schweiz zu 20 Monaten Freiheitsstrafe (bedingt) und 10 Tagessätzen zu Fr. 70.– wegen Betrugs (Taten 2016–2017) und Verbreitung harter Pornografie mit Minderjährigen (Tat 2018). Die Strafbehörden verzichteten auf eine Landesverweisung gemäss Art. 66a StGB.

Am 16. Januar 2024 beantragte A.________ beim Departement der Institutionen des Kantons Tessin eine Grenzgängerbewilligung EU/EFTA für abhängige Erwerbstätigkeit. Im Antrag gab er an, nie strafrechtlich verurteilt worden zu sein und dass keine Strafverfahren gegen ihn hängig seien. Die Bevölkerungssektion verweigerte den Antrag am 7. Januar 2025 aus Ordre-public-Gründen. Der Regierungsrat (4. Juni 2025) und das Verwaltungsgericht des Kantons Tessin (11. Dezember 2025) bestätigten den Entscheid.

Erwägungen

Rechtlicher Rahmen: Grenzgängerbewilligung und Freizügigkeitsabkommen

Die Erteilung einer Grenzgängerbewilligung richtet sich nach Art. 35 AIG in Verbindung mit Art. 7 des Anhangs I zum Freizügigkeitsabkommen (FZA; RS 0.142.112.681). Gemäss Art. 35 Abs. 4 AIG dürfen für die Verlängerung — und damit auch für die Erteilung — keine Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen.

Art. 35 AIG (SR 142.20) «Die Grenzgängerbewilligung wird für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit in einer Grenzzone erteilt (Art. 25). Personen mit einer Grenzgängerbewilligung müssen mindestens einmal wöchentlich an ihren Wohnort im Ausland zurückkehren; die Grenzgängerbewilligung kann mit weiteren Bedingungen verbunden werden. Sie ist befristet und kann verlängert werden. Nach einer ununterbrochenen Erwerbstätigkeit von fünf Jahren besteht ein Anspruch auf Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, wenn keine Widerrufsgründe nach Artikel 62 Absatz 1 vorliegen.»

Für EU/EFTA-Bürger gilt das Freizügigkeitsabkommen vorrangig, soweit es abweichende oder günstigere Regelungen enthält (Art. 2 Abs. 2 AIG). Die aufgrund des FZA eingeräumten Rechte dürfen nur durch Massnahmen eingeschränkt werden, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind (Art. 5 Abs. 1 des Anhangs I FZA).

Art. 5 Abs. 1 des Anhangs I FZA (RS 0.142.112.681) «Die auf Grund dieses Abkommens eingeräumten Rechte dürfen nur durch Massnahmen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind, eingeschränkt werden.»

Begriff der aktuellen Gefährdung der öffentlichen Ordnung

Gemäss der ständigen Rechtsprechung, die sich an der EWG-Richtlinie 64/221 und der Rechtsprechung des EuGH orientiert, setzt eine Massnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung eine effektive und ausreichend schwere Gefährdung voraus. Eine Verurteilung kann eine solche Massnahme nur rechtfertigen, wenn aus den Umständen ein persönliches Verhalten hervorgeht, das eine aktuelle Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt. Die blosse Prävention oder Abschreckung genügt nicht. Bei der Beurteilung der Aktualität der Gefährdung muss nicht mit annähender Sicherheit vorausgesagt werden, dass der Ausländer weitere Straftaten begehen wird; umgekehrt kann ein Null-Risiko nicht verlangt werden. Je schwerer die potenzielle Straftat — insbesondere bei Delikten gegen die körperliche, psychische oder sexuelle Integrität Dritter, organisierter Kriminalität, Terrorismus und Menschenhandel —, desto geringer sind die Anforderungen an das Rückfallrisiko. So bereits BGE 139 II 121, E. 5.3; vgl. auch BGer 2C_366/2023 vom 16. Januar 2024, E. 5.2.

Verletzung des rechtlichen Gehörs

Der Beschwerdeführer machte geltend, der Regierungsrat habe die Rechtsgrundlage von Art. 62 AIG auf Art. 5 des Anhangs I FZA geändert, ohne ihn anzuhören. Das Bundesgericht wies dies zurück: Erstens hatte bereits die Bevölkerungssektion ihre Verfügung auf Art. 5 des Anhangs I FZA gestützt. Zweitens konnte sich der Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgericht dazu äussern. Da der Beschwerdeführer nur eine der beiden Begründungen der Vorinstanz anfocht, ohne sich zur zweiten zu äussern, vermochte er keine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV darzutun.

Art. 62 Abs. 2 AIG gilt nicht bei Erteilung einer neuen Bewilligung

Der Beschwerdeführer argumentierte, da die Strafbehörden auf eine Landesverweisung nach Art. 66a StGB verzichtet hätten, stehe Art. 62 Abs. 2 AIG der Verweigerung der Grenzgängerbewilligung entgegen.

Art. 62 Abs. 2 AIG (SR 142.20) «Unzulässig ist ein Widerruf, der nur damit begründet wird, dass ein Delikt begangen wurde, für das ein Strafgericht bereits eine Strafe oder Massnahme verhängt, jedoch von einer Landesverweisung abgesehen hat.»

Das Bundesgericht hält fest, dass Art. 62 Abs. 2 AIG — der denselben Tenor wie Art. 63 Abs. 3 AIG aufweist — nur beim Widerruf oder der Verlängerung einer bestehenden Bewilligung Anwendung findet, nicht aber bei der erstmaligen Erteilung einer neuen Bewilligung. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung: BGer 2C_96/2025 vom 15. April 2026, E. 5.2 und 5.3; BGer 2C_294/2025 vom 4. November 2025, E. 4.6; BGer 2C_819/2021 vom 12. Mai 2022, E. 4.2.3. Das Risiko widersprüchlicher Entscheide zwischen Verwaltungs- und Strafbehörden besteht grundsätzlich nur bei Widerruf oder Verlängerung, nicht bei der Erteilung eines neuen Titels.

Aktuelle Gefährdung im Sinne von Art. 5 des Anhangs I FZA bejaht

Der Beschwerdeführer brachte vor, die italienischen Verurteilungen lägen über 15 Jahre zurück, die Schweizer Behörden hätten auf eine Landesverweisung verzichtet und es bestehe kein aktuelles Fehlverhalten. Das Bundesgericht hält dem entgegen:

Erstens ist der Zeitablauf nur eines von mehreren Elementen. Bei wiederholten Rechtsverstössen — wie hier — muss die Situation in ihrer Gesamtheit beurteilt werden, einschliesslich älterer und andersartiger Taten, da diese ein wiederkehrendes Fehlverhalten belegen. Vgl. BGer 2C_22/2026 vom 4. Februar 2026, E. 5.2.1; BGer 2C_710/2025 vom 7. Januar 2026, E. 6.2.1.

Zweitens liegt eine schwerwiegende, sich wiederholende Straffälligkeit vor: versuchter Mord (2004), Urkundenfälschung (2007), Betrug (2016–2017) und Verbreitung harter Pornografie mit Minderjährigen (2018). Insbesondere der versuchte Mord und die pornografischen Delikte gegenüber Minderjährigen sind sehr schwere Straftaten, die eine besondere Vorsicht bei der Beurteilung des aktuellen Gefährdungspotenzials rechtfertigen. Vgl. BGer 2C_42/2026 vom 11. Februar 2026, E. 5.2.2; BGer 2C_532/2018 vom 2. November 2018, E. 5.3.2.

Drittens hat der Beschwerdeführer im Antrag auf Erteilung der Grenzgängerbewilligung (Januar 2024) sowohl seine Vorstrafen als auch ein hängiges Strafverfahren in Italien verschwiegen. Dies ist ein zusätzliches Indiz für die Neigung, die Rechtsordnung nicht zu respektieren. Vgl. BGer 2C_61/2024 vom 4. August 2025, E. 6.3.5.

Viertens kann der Verzicht auf strafgerichtliche Landesverweisung nicht zu einem günstigeren Ergebnis führen. Die Strafbehörden hatten die Landesverweisung aufgrund persönlicher Umstände (damaliger Lebensmittelpunkt in der Schweiz mit Familie) verzichtet. Mittlerweile lebt der Beschwerdeführer wieder in Italien. Der Beschwerdeführer setzte sich mit dieser Argumentation der Vorinstanz nicht auseinander.

Verhältnismässigkeit

Die Verweigerung der Grenzgängerbewilligung ist verhältnismässig (Art. 96 AIG). Der Beschwerdeführer muss seinen Lebensmittelpunkt — der sich mit der Familie in Italien befindet — nicht verlagern. Vgl. BGer 2C_480/2020 vom 19. Juni 2020, E. 5.3.1. Beruflich ist der Nachteil zwar spürbar, doch der Beschwerdeführer ist noch relativ jung und kann seine Arbeitserfahrung in der Lombardei oder sonstwo in Italien einsetzen. Etwaige Schwierigkeiten beim beruflichen Wiedereinstieg wären zudem auf sein eigenes Fehlverhalten zurückzuführen. Vgl. BGer 2C_22/2026 vom 4. Februar 2026, E. 6.1.1; BGer 2C_42/2026 vom 11. Februar 2026, E. 6.2.2.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die ständige Rechtsprechung zu Art. 5 des Anhangs I FZA:

• Bestätigung: Das Mass der aktuellen Gefährdung der öffentlichen Ordnung entspricht der in BGE 139 II 121, E. 5.3 begründeten Dogmatik. Eine blosse Prävention oder Abschreckung genügt nicht; bei schweren Delikten gegen die Integrität Dritter sind die Anforderungen an das Rückfallrisiko reduziert.
• Präzisierung: Das Urteil stellt klar, dass Art. 62 Abs. 2 AIG (Widerrufssperre bei Verzicht auf strafgerichtliche Landesverweisung) nicht bei der Erteilung einer neuen Bewilligung anwendbar ist, sondern nur beim Widerruf oder der Verlängerung einer bestehenden Bewilligung. Dies entspricht den kürzlich ergangenen Entscheiden BGer 2C_96/2025 und BGer 2C_819/2021. Der in BGE 146 II 49 aufgestellte Grundsatz, dass Art. 62 Abs. 2 AIG widersprüchliche Entscheide zwischen Straf- und Verwaltungsbehörden verhindern will, findet bei der Neuerteilung keine Anwendung, da das Widerspruchsrisiko nur bei bestehenden Bewilligungen besteht.
• Präzisierung: Bei wiederholter Straffälligkeit ist die Gesamtbetrachtung massgebend. Auch länger zurückliegende Taten sind zu berücksichtigen, wenn sie ein wiederkehrendes Fehlverhalten belegen. Verschwiegene Vorstrafen im Bewilligungsverfahren sind ein weiteres Indiz für die Nichtachtung der Rechtsordnung.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab und bestätigt die Verweigerung der Grenzgängerbewilligung EU/EFTA. Der Entscheid ist in mehrfacher Hinsicht bedeutsam: Er verdeutlicht die Grenzen des Freizügigkeitsabkommens bei wiederholt straffälligen EU-Bürgern, präzisiert den Anwendungsbereich der Widerrufssperre nach Art. 62 Abs. 2 AIG auf Fälle des Widerrufs bzw. der Verlängerung bestehender Bewilligungen und unterstreicht, dass die Gesamtschau aller Straftaten — unabhängig von deren zeitlicher Distanz — massgeblich ist, wenn ein wiederkehrendes Fehlverhalten belegt werden kann. Von besonderer praktischer Bedeutung ist die Klarstellung, dass der Umstand, dass die Strafbehörden von einer Landesverweisung abgesehen haben, bei der Neuerteilung einer Bewilligung nicht schützend wirkt. Gerichtskosten von Fr. 2'000.– gehen zu Lasten des Beschwerdeführers.