BGer 1C_109/2026 — Zugangsrecht zu amtlichen Dokumenten einer privatrechtlichen Vereinigung mit öffentlichen Aufgaben

Rechtsgebiet: Transparenzrecht · Vorinstanz: Tribunal d'appello del Cantone dei Grigioni, Prima Camera · Besetzung: Richter Haag (Präsident), Müller, Merz; Gerichtsschreiber Gadoni · Verfahrensergebnis: Gutheissung (Rückweisung an Vorinstanz)

Executive Summary

• Kernpunkt: Die bündnerische Transparenzgesetzgebung (LTras/GR) definiert «amtliche Dokumente» ebenso weit wie das Bundesgesetz (Art. 5 BGÖ); auch privatrechtliche Dokumente können amtlich sein, wenn sie mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zusammenhängen.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt den Entscheid der Vorinstanz auf, weil diese den Begriff des amtlichen Dokuments willkürlich ausgelegt hat, indem sie Protokolle allein deshalb als nicht-amtlich einstufte, weil sie das Arbeitsverhältnis betrafen.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt den weiten Begriff des amtlichen Dokuments und verlangt eine am Gesetzestext, den Materialien und der Rechtsprechung orientierte Einzelfallprüfung; die blosse Erwägung, ein Dokument betreffe das Arbeitsverhältnis, genügt nicht, um den amtlichen Charakter auszuschliessen.

Sachverhalt

A.________ war bei der Pro Grigioni Italiano (Pgi) angestellt und verlangte gestützt auf das bündnerische Transparenzgesetz (LTras/GR) Zugang zu zwei Protokollen des Direktionsrates der Pgi (vom 4. September und 13. November 2024). Die Pgi verweigerte die Herausgabe mit der Begründung, sein Verhalten sei missbräuchlich. A.________ zog vor das Tribunal d'appello des Kantons Graubünden, welches den Zugang verweigerte, weil die Protokolle keine «amtlichen Dokumente» im Sinne von Art. 6 LTras/GR seien – sie betreffen das Arbeitsverhältnis und seien zum persönlichen Gebrauch bestimmt. Die Frage, ob die Pgi überhaupt in den persönlichen Anwendungsbereich der LTras/GR fällt, liess das Kantonsgericht offen. Dagegen erhob A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.

Erwägungen

Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs

Der Beschwerdeführer rügte, die Vorinstanz habe über den Zugang im Merits entscheiden dürfen, obwohl er bloss ein Begehren auf Feststellung der Justizverweigerung gestellt habe. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Beschwerdeverfahren geheilt werden, wenn die angerufene Instanz über die gleiche Kognition verfügt wie die Vorinstanz und eine Rückweisung bloss eine nutzlose Formalität wäre (vgl. das vorliegende Urteil, das auf BGE 148 I 53, E. 4.4.2 und BGE 142 II 218, E. 2.8.1 verweist). Da der Beschwerdeführer sich im kantonalen Verfahren umfassend zur Sache geäussert hatte und die Vorinstanz volle Kognition besass, sei die Heilung gerechtfertigt.

Weite Auslegung des Begriffs des amtlichen Dokuments

Das Bundesgericht legt dar, dass Art. 6 LTras/GR wortlautgleich mit Art. 5 BGÖ ist. Die Botschaft der Bündner Regierung betont selbst, dass diese Übereinstimmung den Rückgriff auf die bundesrechtliche Praxis erlaubt. Der Begriff des amtlichen Dokuments ist weit zu verstehen:

Art. 5 BGÖ (SR 152.3) «1 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die: a. auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist; b. sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und c. die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. 2 Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c erfüllen. 3 Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die: a. durch eine Behörde kommerziell genutzt werden; b. nicht fertig gestellt sind; oder c. zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind.»

Die Botschaft zur LTras/GR wie auch die bundesrätliche Botschaft zum BGÖ stellen klar, dass auch Dokumente privatrechtlicher Natur, die mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zusammenhängen, als amtlich gelten. Dies gilt namentlich für Dokumente, die mit privatrechtlichen Verträgen der Verwaltung in Verbindung stehen (Botschaft Regierung GR, Heft 11/2015-2016, S. 741; BBl 2003 1812). In BGE 142 II 324, E. 2.3 bejahte das Bundesgericht den amtlichen Charakter der Outlook-Agenda des Rüstungschefs, da diese der Amtsleitung diente; in BGE 150 II 191, E. 3 wurde der Zweck des BGÖ als Kontrolle staatlicher Tätigkeit bestätigt.

Willkürliche Auslegung durch die Vorinstanz

Die Pgi ist eine vom Kanton anerkannte und mit jährlichen Subventionen gemäss Art. 11 des bündnerischen Sprachengesetzes (LCLing) unterstützte Vereinigung, die öffentliche Aufgaben zur Förderung der italienischen Sprache und Kultur wahrnimmt. Die Vorinstanz hat die öffentliche Aufgabenerfüllung der Pgi völlig ausser Acht gelassen. Sie verneinte den amtlichen Charakter der Protokolle einzig mit der Begründung, sie beträfen das Arbeitsverhältnis. Dies reicht nach Auffassung des Bundesgerichts nicht aus: Allein der Umstand, dass Dokumente das Arbeitsverhältnis betreffen, schliesst deren Qualifikation als amtlich nicht aus, soweit sie mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der Pgi zusammenhängen. Die Vorinstanz hat damit den klaren Sinn von Art. 6 Abs. 1 lit. c LTras/GR, der aus den Materialien eindeutig hervorgeht, offensichtlich verfehlt – willkürlich im Sinne von Art. 9 BV.

Ebenso willkürlich interpretierte die Vorinstanz Art. 6 Abs. 3 lit. c LTras/GR (Dokumente zum persönlichen Gebrauch). Nach BGE 142 II 324, E. 2.5.2 gelten als Dokumente zum persönlichen Gebrauch solche, die zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist – wie Notizen, Arbeitskopien oder Gedächtnisstützen. Die Protokolle liegen jedoch in Endfassung vor und sind keine Entwürfe, Notizen oder Arbeitshilfsmittel in diesem Sinne. Die Vorinstanz hat auch diese Norm offensichtlich verfehlt.

Abweichung von bisheriger kantonsgerichtlicher Praxis

Das ehemalige Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hatte im Urteil U 20 86 vom 23. März 2021 anerkannt, dass auch Vergleiche, die die Behörde mit Bauunternehmen abschliesst, amtliche Dokumente sein können. Der angefochtene Entscheid scheint hiervon abzuweichen, ohne dies zu begründen. Ein Jurisprudenzwechsel muss auf ernsthafte objektive Gründe gestützt sein (BGE 150 IV 277, E. 2.3.1; BGE 146 I 105, E. 5.2.2). Die Vorinstanz hat sich dazu nicht geäussert.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Kontinuität der Rechtsprechung zum weiten Begriff des amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ. BGE 142 II 324 bejahte den amtlichen Charakter der Outlook-Agenda des Rüstungschefs und definierte die Ausnahme des persönlichen Gebrauchs eng. BGE 144 II 91 bestätigte, dass auch EMI-Daten eines Kernkraftwerks amtliche Dokumente sind. BGE 150 II 191 präzisierte, dass das BGÖ der Kontrolle staatlicher Tätigkeit dient, nicht der Beschaffung rein privater Informationen. Das vorliegende Urteil bestätigt diese Linie: Die blosse Einordnung eines Dokuments als «das Arbeitsverhältnis betreffend» ersetzt die erforderliche Prüfung des Bezugs zu einer öffentlichen Aufgabe nicht.

Fazit

Das Bundesgericht hebt den Entscheid der Vorinstanz auf und weist die Sache zur neuen Beurteilung zurück. Die Vorinstanz muss nun prüfen, ob die Pgi in den persönlichen Anwendungsbereich der LTras/GR fällt und ob die streitigen Protokolle unter Berücksichtigung der öffentlichen Aufgaben der Pgi als amtliche Dokumente im Sinne von Art. 6 LTras/GR zu qualifizieren sind. Es werden keine Gerichtskosten erhoben, da die Pgi eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit ausübt (Art. 66 Abs. 4 BGG); keine Parteientschädigung, da der Beschwerdeführer nicht vertreten war (Art. 68 Abs. 1 BGG).