Executive Summary

• Kernpunkt: Art. 16 lit. b FamZV schliesst Personen in ungetrennter Ehe mit einem AHV-Rente beziehenden Ehegatten pauschal aus dem Kreis der nichterwerbstätigen Anspruchsberechtigten aus — dies überschreitet die Ausführungskompetenz des Bundesrates.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hält Art. 16 lit. b FamZV für inapplicable, da sie gegen das Gewaltenteilungsprinzip verstösst (Delegationsübergriff). Es bestätigt das kantonale Urteil, das die Ausgleichskasse anwies, den Anspruch auf Familienzulagen nach den AHV-Kriterien zu prüfen.
• Bedeutung: Erster publizierter Leitentscheid des Bundesgerichts zur Gesetzwidrigkeit von Art. 16 lit. b FamZV; bestätigt die seit langem in der Doktrin geäusserte Kritik und zwingt den Bundesrat zum Handeln.

Sachverhalt

A.________ (Jahrgang 1968, Inhaberin einer Aufenthaltsbewilligung B) ist mit E.________ (Jahrgang 1951, Schweizer Staatsbürger) verheiratet, der eine ordentliche AHV-Altersrente sowie Ergänzungsleistungen (EL) bezieht. Das Paar hat drei Enkelkinder (Jahrgänge 2012, 2013, 2014), für die A.________ als vorsorglicher Vormund bestellt ist. A.________ übt eine unregelmässige Erwerbstätigkeit als Putzgehilfin aus (max. Fr. 400.– pro Monat).

Die Tessiner Familienausgleichskasse verweigerte A.________ gestützt auf Art. 16 lit. b FamZV die Familienzulagen als Nichterwerbstätige: Da ihr Ehemann eine AHV-Altersrente beziehe, gelte sie nicht als Nichterwerbstätige im Sinne des FamZG. Das Versicherungsgericht des Kantons Tessin hob diesen Entscheid auf: Art. 16 lit. b FamZV sei wegen Delegationsübergriffs nicht anwendbar; die Ausgleichskasse müsse prüfen, ob A.________ nach den AHV-Kriterien als Nichterwerbstätige gelte und gegebenenfalls Familienzulagen ausrichten.

Die Ausgleichskasse zieht den Entscheid an.

Erwägungen

Zulässigkeit

Das Bundesgericht qualifiziert den Rückweisungsentscheid des kantonalen Gerichts als Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG. Ein irreparabler Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG liegt vor, weil die kantonale Instanz die Ausgleichskasse bindend angewiesen hat, Art. 16 lit. b FamZV nicht anzuwenden (E. 1.2; BGE 142 V 26 E. 1.2; BGE 141 V 255 E. 1.1).

Massgebliches Recht: Art. 19 FamZG

Das Bundesgericht legt Art. 19 Abs. 1 FamZG aus. Danach gelten «in der AHV obligatorisch versicherte Personen, die bei der AHV als nichterwerbstätige Personen erfasst sind», als Nichterwerbstätige. Sie haben Anspruch auf Familienzulagen nach Art. 3 und 5 FamZG:

Art. 19 Abs. 1 FamZG (SR 836.2) «In der AHV obligatorisch versicherte Personen, die bei der AHV als nichterwerbstätige Personen erfasst sind, gelten als Nichterwerbstätige. Sie haben Anspruch auf Familienzulagen nach den Artikeln 3 und 5. Artikel 7 Absatz 2 ist nicht anwendbar. Zuständig ist der Wohnsitzkanton.»

Verordnungsrecht: Art. 16 lit. b FamZV

Art. 16 lit. b FamZV schliesst Personen, die in ungetrennter Ehe leben und deren Ehegatte eine AHV-Altersrente bezieht, pauschal aus dem Kreis der Nichterwerbstätigen aus:

Art. 16 lit. b FamZV (SR 836.21) «Nicht als nichterwerbstätige Personen im Sinne des FamZG gelten: […] b. Personen, die in ungetrennter Ehe leben und deren Ehemann oder Ehefrau eine Altersrente der AHV bezieht;»

Delegationsübergriff — Gewaltenteilungsprinzip

Das Bundesgericht prüft, ob Art. 16 lit. b FamZV den Rahmen der Ausführungskompetenz nach Art. 27 Abs. 1 FamZG i.V.m. Art. 182 BV überschreitet.

Ausgangspunkt: Der Bundesrat darf Ausführungsverordnungen nur intra legem, nicht praeter legem erlassen. Ohne ausdrückliche Delegation darf er keine neuen Regelungen einführen, die die Rechte der Administrierten einschränken — selbst wenn solche Regelungen dem Zweck des Gesetzes entsprechen (E. 7.1; BGE 151 V 100 E. 8.4.2; BGE 139 II 460 E. 2.1; BGE 142 V 26 E. 5.1; BGE 136 V 146 E. 3.2.1).

Wortlaut: Art. 19 Abs. 1 FamZG verweist in allen drei Sprachversionen eindeutig auf die AHV-Kriterien («die bei der AHV als nichterwerbstätige Personen erfasst sind»). Eine Delegationsnorm zugunsten des Bundesrates fehlt; Art. 19 FamZG wird in der Präambel der FamZV auch nicht als Grundlage genannt (E. 7.2).

Historische Auslegung: Zunächst war die Definition der Nichterwerbstätigen bewusst nicht an die AHV-Beitragspflicht angelehnt (FF 2004 6127). Doch bereits im Vorschlag des Bundesrates vom 20. Juni 2000 wurde die Referenz auf die AVS eingeführt (FF 2000 4181). Entscheidend wurde die vom Ständerat am 13. März 2006 auf Antrag der SGK-S (Senator Schwaller) angenommene Formulierung: «Wir haben damit für die Definition der Nichterwerbstätigen eine einzige Anknüpfungsgrösse, nämlich jene der AHV-Gesetzgebung» (BO 2006 CS 100). Der Nationalrat folgte am 15. März 2006 (BO 2006 CN 246). Damit setzte sich der Wille des Gesetzgebers durch, die Definition ausschliesslich an die AHV anzuknüpfen (E. 7.2.3).

Ergebnis: Art. 16 lit. b FamZV engt den Kreis der nichterwerbstätigen Anspruchsberechtigten nach Art. 19 Abs. 1 FamZG ein, indem sie auch solche Personen ausschliesst, die nach den AHV-Kriterien als Nichterwerbstätige erfasst sind. Da der Gesetzgeber bewusst auf die AHV-Kriterien abstellte und keine Delegationsnorm für weitergehende Ausschlüsse vorsah, überschreitet die Verordnungsbestimmung den Rahmen der blossen Ausführung und verstösst gegen das Gewaltenteilungsprinzip. Art. 16 lit. b FamZV ist inapplicable (E. 7.3).

Gleichbehandlungsargument der Rekurrentin: Die Ausgleichskasse hatte eingewendet, dass eine konsequente Anwendung der AHV-Kriterien zu Ungleichbehandlungen führe, da Bezüger von AHV-Renten bzw. EL begünstigt würden. Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass dieses Argument bereits mangels ausreichender Begründung unzulässig sei; unabhängig davon binde der Wille des Gesetzgebers das Gericht (Art. 190 BV; E. 7.4; BGE 148 II 392 E. 4.2.1).

Anwendung auf den Einzelfall

Im konkreten Fall: Der Ehemann der Beschwerdegegnerin bezieht eine AHV-Altersrente und übt keine Erwerbstätigkeit mehr aus. Seine AHV-Beiträge befreien die Ehefrau nicht nach Art. 3 Abs. 3 AHVG von der Beitragspflicht. Mit einem geringen und unregelmässigen Erwerbseinkommen von max. Fr. 400.– pro Monat ist A.________ bei der AHV als Nichterwerbstätige erfasst. Sie hat daher grundsätzlich Anspruch auf Familienzulagen für ihre drei Enkelkinder — vorbehaltlich der Einkommensgrenze nach Art. 19 Abs. 2 FamZG (die noch zu prüfen ist, Gegenstand der Rückweisung) (E. 5.2).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der Doktrin

Das Urteil bestätigt erstmals in publizierter Bundesgerichtsjudikatur, was die Doktrin seit Inkrafttreten des FamZG (2009) fordert: Kieser/Reichmuth (Praxiskommentar FamZG, 2010, N. 4 ff., 15 und 43 ff. ad Art. 19 FamZG), Renfer (in FamZG, 2009, S. 142 ff., 150), Kieser/Saner (RSAS 2007, S. 424 ff.) und Flückiger (in FamZG, 2009, S. 189) hatten Art. 16 lit. b FamZV allesamt als gesetzwidrigen Delegationsübergriff qualifiziert und seine Anwendbarkeit bestritten. Auch das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV/UFAS) teilte in seiner Vernehmlassung die Auffassung der Vorinstanz, dass Art. 27 Abs. 1 FamZG als Delegationsgrundlage nicht ausreiche (E. 6.3).

Verhältnis zu BGE 140 V 433

In BGE 140 V 433 (E. 2.3) wandte das Bundesgericht Art. 16 lit. b FamZV noch ohne Weiteres an, ohne dessen Gesetzeskonformität zu prüfen. Damals stand jedoch nicht die Zulässigkeit von Art. 16 lit. b FamZV im Streit, sondern die Frage, ob der Bezug von Ergänzungsleistungen (Krankheitskosten) den Anspruch nach Art. 19 Abs. 2 FamZG ausschliesst. Das vorliegende Urteil korrigiert diese stillschweigende Akzeptanz und klärt nun ausdrücklich, dass die Bestimmung inapplicable ist.

Gewaltenteilung bei Verordnungen

Die Grundsätze zum Delegationsübergriff sind gefestigt: Ausführungsverordnungen dürfen nur intra legem regeln, nicht praeter legem neue Rechtsfolgen schaffen (BGE 139 II 460 E. 2.1; BGE 151 V 100 E. 8.4.2). Das vorliegende Urteil wendet diese etablierte Doktrin auf einen neuen Regelungsbereich (FamZV) an und schärft sie dort ein.

Implikationen

Das Urteil hat weitreichende praktische Konsequenzen: Die Ausgleichskassen dürfen Art. 16 lit. b FamZV nicht mehr anwenden. Betroffene Ehegatten von AHV-Rentnern, die selbst bei der AHV als Nichterwerbstätige erfasst sind, haben grundsätzlich Anspruch auf Familienzulagen — sofern die Einkommensgrenze nach Art. 19 Abs. 2 FamZG eingehalten ist. Der Bundesrat ist gefordert, die FamZV entsprechend anzupassen oder — falls er den Ausschluss aufrechterhalten will — eine formellgesetzliche Grundlage im FamZG zu schaffen.

Fazit

Das Bundesgericht verweist in BGer 8C_667/2025 vom 7. Mai 2026 die Beschwerde der Ausgleichskasse ab und bestätigt das kantonale Urteil. Art. 16 lit. b FamZV ist inapplicable, weil sie ohne gesetzliche Delegationsgrundlage den Kreis der Anspruchsberechtigten enger fassen will als das Gesetz selbst — ein klassischer Delegationsübergriff. Der Entscheid leistet einen wichtigen Beitrag zur Wahrung der Gewaltenteilung im Sozialversicherungsrecht und setzt die langjährige und durch das BSV geteilte Kritik der Doktrin in Rechtskraft um. Prozessual: Die Gerichtskosten von Fr. 500.– werden der unterliegenden Ausgleichskasse auferlegt; die Beschwerdegegnerin erhält Fr. 3'000.– Parteientschädigung (E. 8).