Neuste bundesgerichtliche Rechtsprechung

Executive Summary

Kernpunkt: Die Stadt Winterthur ist gemäss der Gemeindeautonomie aus Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. der KV/ZH befugt, eine kommunale Mindestlohnverordnung zu erlassen.

Entscheidung: Das Bundesgericht hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich auf, welches die Mindestlohnverordnung der Stadt Winterthur aufgehoben hatte. Die Verordnung lebt wieder auf.

Bedeutung: Erstmalige Bestätigung, dass Gemeinden im Kanton Zürich unter Berufung auf ihre weitreichende Gemeindeautonomie und das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV einen kommunalen Mindestlohn einführen dürfen - sofern kein Verfassungsvorbehalt besteht und keine abschliessende kantonale Regelung entgegensteht.

Sachverhalt

Die Stadt Winterthur nahm am 18. Juni 2023 die Volksinitiative "Ein Lohn zum Leben" mit 65,52 % Ja-Stimmen an. Die daraus resultierende Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 (Mindestlohnverordnung) sieht einen Mindestlohn von 23 CHF/Stunde brutto vor (Art. 4 Abs. 1), mit Ausnahmen für Praktikanten, Jugendliche, Lernende und Familienmitglieder in Familienbetrieben (Art. 3 Abs. 2). Der Stadtrat hatte die Verordnung zum Zeitpunkt des bundesgerichtlichen Verfahrens noch nicht in Kraft gesetzt.

Vereinigung A.________, Verband B.________, C.________ AG und D.________ erhoben im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle Rekurs gegen die Verordnung. Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs ab, das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde hingegen gut und hob die Mindestlohnverordnung auf, weil sie mit dem kantonalen Recht unvereinbar sei. Gegen diesen Entscheid gelangte die Stadt Winterthur mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Das Bundesgericht entschied in Fünferbesetzung (Art. 22 Abs. 1 lit. c BGG) wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfrage.

Erwägungen

Zulässigkeit und Verfahrensgegenstand

Das Bundesgericht bejahte die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. b, Art. 87 Abs. 1 BGG). Zwar hat die Vorinstanz die Verordnung bereits aufgehoben, sodass kein anfechtbarer normativer Akt mehr besteht. Wird jedoch - wie hier - eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht, kann das Bundesgericht den normativen Akt auch nach Aufhebung prüfen (BGE 149 I 81 E. 3.3.8). Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde stützt sich auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG.

Die Beschwerde ist kassatorischer Natur. Da die Mindestlohnverordnung erst durch das vorinstanzliche Urteil aufgehoben wurde und in einer Volksabstimmung angenommen war, führt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils dazu, dass die Verordnung wieder auflebt.

Prüfungsstandard

Das Bundesgericht prüft die Anwendung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei (Art. 95 lit. c BGG). Die Gemeindeautonomie gehört zu den kantonalen verfassungsmässigen Rechten im Sinne dieser Bestimmung. Sonstiges kantonles Recht wird nur unter dem Blickwinkel der Willkür geprüft (Art. 9 BV). Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle übt das Bundesgericht Zurückhaltung: Es hebt eine Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht (BGE 147 I 136 E. 1.4; 145 I 26 E. 1.4).

Art. 95 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht und das Völkerrecht von Amtes wegen an; es prüft die Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Blickwinkel der Verletzung von verfassungsmässigen Rechten oder der Willkür.»

Kein Verfassungsvorbehalt in der KV/ZH

Das Bundesgericht stellt fest, dass die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt enthält. Der Katalog öffentlicher Aufgaben (Art. 100 ff. KV/ZH) ist nicht abschliessend. Neue öffentliche Aufgaben können ohne Verfassungsgrundlage übernommen werden. Dies ergibt sich aus den Materialien zur KV/ZH und wird von der herrschenden Lehre geteilt. Das angefochtene Urteil, welches einen Verfassungsvorbehalt annahm, erweist sich in diesem Punkt als unzutreffend.

Weitreichende Gemeindeautonomie im Kanton Zürich

Das Bundesgericht legt die Gemeindeautonomie-Garantien der KV/ZH umfassend aus. Art. 1 Abs. 4 KV/ZH anerkennt die Selbständigkeit der Gemeinden als Grundprinzip. Art. 83 Abs. 1 KV/ZH bestimmt, dass die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Art. 85 Abs. 1 KV/ZH gewährt den Gemeinden "möglichst weiten Handlungsspielraum". Art. 97 Abs. 1 KV/ZH verankert das Subsidiaritätsprinzip: Die Gemeinden nehmen öffentliche Aufgaben selber wahr, wenn sie diese ebenso zweckmässig erfüllen können wie der Kanton.

Aus dem klaren Wortlaut und der Systematik dieser Bestimmungen ergibt sich eine sehr weitgehende Gemeindeautonomie. Die Blickrichtung geht von unten nach oben: Die Zuständigkeit liegt primär bei der Gemeinde. Dies wird auch durch die teleologische Auslegung bestätigt.

Art. 50 Abs. 1 BV (SR 101) «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet.»

Art. 41 Abs. 1 BV (SR 101) «Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und privater Initiative dafür ein, dass: [...] d. Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können;»

Sozialziel als Auslegungshilfe

Das Bundesgericht betont die Bedeutung des Sozialziels von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH. Das Sozialziel, dass Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können sollen, adressiert direkt das Problem der "working poor". Art. 19 Abs. 1 KV/ZH erklärt die Sozialziele der Bundesverfassung zu solchen des Kantons und der Gemeinden. Art. 19 Abs. 3 KV/ZH formuliert einen Gesetzgebungsauftrag an Kanton und Gemeinden, diese Sozialziele im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zu verwirklichen.

Sozialziele sind Rechtsnormen mit Verfassungsrang und können als Auslegungshilfe herangezogen werden (BGE 151 I 73 E. 4.4.2; 143 I 403 E. 7.5.5). Der Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung steht im Einklang mit diesem Sozialziel und stützt die Annahme, dass die Gemeinden in diesem Bereich über genügend Handlungsfreiheit verfügen.

Art. 111 KV/ZH schliesst den kommunalen Mindestlohn nicht aus

Die Vorinstanz hatte aus Art. 111 KV/ZH (Sozialhilfe) geschlossen, dass keine Gemeindekompetenz zum Erlass von Mindestlohnbestimmungen bestehe und das kantonale Recht eine abschliessende Regelung getroffen habe. Das Bundesgericht widerlegt diese Auslegung in mehrfacher Hinsicht:

Erstens befasst sich Art. 111 KV/ZH mit der Sozialhilfe, also der Ausrichtung finanzieller Mittel durch den Staat an Bedürftige. Der Mindestlohn bezweckt hingegen, dass Arbeitnehmer ihren Lebensunterhalt aus eigener Erwerbstätigkeit bestreiten können - ein komplementärer, aber grundlegend anderer Ansatzpunkt. Die "working poor" sind nicht erwerbslos, sondern im Arbeitsmarkt integriert.

Zweitens ergibt auch die teleologische und historische Auslegung von Art. 111 KV/ZH, dass diese Bestimmung einen kommunalen Mindestlohn nicht ausschliesst (bestätigt durch das Parallelurteil 2C_28/2025).

Drittens lässt sich auch aus dem SHG/ZH nicht der Schluss ziehen, der Gesetzgeber habe eine abschliessende Regelung getroffen, die kommunale Mindestlöhne ausschliesst. Das SHG/ZH konkretisiert die Sozialhilfe und befasst sich mit finanzieller Hilfe und Massnahmen zur Eingliederung Erwerbsloser. Die vorinstanzliche Auslegung ist willkürlich.

Subsidiarität und Zweckmässigkeit

Die Bekämpfung der Erwerbsarmut ist eine typisch lokale Aufgabe. Hohe Wohnkosten in den Städten verschärfen die Problematik der "working poor". Die Beschwerdeführerin als sechstgrösste Schweizer Stadt kann diese Aufgabe aufgrund ihrer Vertrautheit mit den lokalen Bedingungen ebenso zweckmässig wenn nicht besser erfüllen als der Kanton. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass die Gemeinde die Aufgabe weniger zweckmässig erfüllen könnte.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil reiht sich in die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu staatlichen Mindestlöhnen ein und setzt diese konsequent fort:

BGE 143 I 403 (Kantonaler Mindestlohn Neuenburg): Das Bundesgericht hielt den kantonalen Mindestlohn als grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit aus sozialpolitischen Gründen für zulässig (Art. 94 BV) und bejahte die Vereinbarkeit mit der Vertragsfreiheit (Art. 27 BV) und dem Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV).
Urteil 2C_302, 306/2020 (Kantonaler Mindestlohn Tessin): Bestätigung der Rechtsprechung aus BGE 143 I 403. Der staatliche Mindestlohn dient der Armutsbekämpfung und ist als sozialpolitische Massnahme zulässig.
Urteil 2C_28/2025 (Kommunaler Mindestlohn Stadt Zürich, gleicher Tag): Parallelentscheid zum vorliegenden Urteil mit im Wesentlichen identischer Fragestellung. Das Bundesgericht bestätigt auch für die Stadt Zürich, dass die KV/ZH keinen Verfassungsvorbehalt enthält und die Gemeindeautonomie den Erlass einer kommunalen Mindestlohnverordnung erlaubt.
BGE 149 I 81 (Abstrakte Normenkontrolle): Bestätigung, dass die Gemeindeautonomiebeschwerde auch nach Aufhebung des Erlasses durch die Vorinstanz zulässig ist.

Neu ist im vorliegenden Urteil die erstmalige bundesgerichtliche Klärung, dass nicht nur der Kanton, sondern auch die Gemeinde im Kanton Zürich über die Kompetenz zum Erlass eines kommunalen Mindestlohns verfügt. Während die bisherige Rechtsprechung kantonale Mindestlöhne (Neuenburg, Tessin) beurteilt hatte, die auf einer ausdrücklichen Verfassungsgrundlage beruhten, geht das Bundesgericht hier einen Schritt weiter: Auch ohne spezifische Verfassungsgrundlage im kantonalen Recht genügt die weitreichende Gemeindeautonomie der KV/ZH, um einen kommunalen Mindestlohn zu begründen. Zudem wird die Bedeutung der Sozialziele (Art. 41 Abs. 1 lit. d BV) als Auslegungshilfe für den Umfang der Gemeindeautonomie vertieft.

Fazit

Das Bundesgericht hebt das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich auf und stellt fest, dass die kommunale Mindestlohnverordnung der Stadt Winterthur vom 6. März 2023 zulässig ist. Die Verordnung lebt mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils wieder auf; es bleibt dem Stadtrat überlassen, sie in Kraft zu setzen (Art. 7 der Verordnung).

Das Urteil hat weitreichende Bedeutung: Es bestätigt nicht nur die Zulässigkeit des kommunalen Mindestlohns in Winterthur, sondern - zusammen mit dem Parallelurteil 2C_28/2025 - auch in der Stadt Zürich. Grundlage ist die sehr weitgehende Gemeindeautonomie im Kanton Zürich, gestützt auf Art. 1 Abs. 4, Art. 83 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 und Art. 97 Abs. 1 KV/ZH i.V.m. Art. 50 Abs. 1 BV. Das Sozialziel von Art. 41 Abs. 1 lit. d BV i.V.m. Art. 19 KV/ZH dient dabei als Auslegungshilfe, die den Handlungsspielraum der Gemeinden im Bereich der Bekämpfung von Erwerbsarmut unterstreicht.

Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Fr. 5'000.-) werden den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen unter solidarischer Haftung auferlegt. Die Sache wird zur Neufestsetzung der vorinstanzlichen Kosten an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.