Executive Summary

• Kernpunkt: Der kantonale Gestaltungsplan "Kiesgrube Tagelswangen" scheitert an einer ungenügenden Richtplangrundlage: Die Festsetzung des Standorts im Richtplan des Kantons Zürich beruht auf keiner erkennbaren Standortevaluation anhand vordefinierter Kriterien und weist Lücken bei der Interessenabwägung (insb. Natur- und Landschaftsschutz) auf.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben und der Gestaltungsplan fällt dahin. Zur Rodungsfrage (temporäre Rodung von 30 Jahren) wird das Bundesgericht jedoch materiell Stellung genommen.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Anforderungen an eine stufengerechte Standortevaluation auf Richtplanebene (Art. 8 Abs. 2 RPG) und setzt dem Umgang mit unvollständigen Richtplangrundlagen klare Grenzen. Es erstmals umfassend die zulässige Höchstdauer temporärer Rodungen beim Kiesabbau (bis zu 30 Jahre vertretbar) und den Vorrang des Realersatzes an Ort und Stelle vor dem Realersatz in derselben Gegend.

Sachverhalt

Die Baudirektion des Kantons Zürich setzte am 27. April 2022 den kantonalen Gestaltungsplan für das Kiesabbaugebiet "Kiesgrube Tagelswangen" (Gemeinde Lindau, Teilgebiete Rodig, Schoren und Chäsen) fest. Das Vorhaben umfasst eine Abbaufläche von knapp 33 ha auf insgesamt ca. 45 ha, mit einer kieshaltigen Aushubmenge von ca. 7,9 Mio. m3 und einer Mehrauffüllung von ca. 1,1 Mio. Festkubikmeter. Vorgesehen ist eine Etappierung: zunächst Etappe Süd (Rodig und Schoren), danach Etappe Nord (Chäsen). Eine Bahnverladeanlage ist östlich von Rodig geplant.

Die Beschwerdeführenden -- eine Interessengemeinschaft und diverse Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer am südwestlichen Ortsrand von Tagelswangen (ca. 250--400 m von den Abbaugebieten entfernt) -- zogen den Gestaltungsplan durch die kantonalen Instanzen. Das Verwaltungsgericht passte zwar Art. 30 GPV (Abbaufristen) an, hiess die Beschwerde im Übrigen aber nicht gut. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht beantragen die Beschwerdeführenden die Aufhebung des Gestaltungsplans, eventualiter die Herausnahme der Etappe Nord.

Erwägungen

Beschwerdelegitimation (E. 1)

Das Bundesgericht bejaht die Beschwerdelegitimation der Nachbarn nach Art. 89 Abs. 1 BGG. Massgebend ist, dass die zu erwartenden Lärmimmissionen an den Empfangspunkten in der ersten und zweiten Bautiefe deutlich wahrnehmbar sein werden (UVB-Beurteilungspegel von bis zu 51 bzw. 54 dB(A)). Es genügt, dass mindestens ein Teil der Beschwerdeführenden legitimiert ist (BGE 131 II 470 E. 1.2; BGE 136 II 281 E. 2.3).

Art. 89 Abs. 1 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: a. durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist; b. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat; c. kein anderes Rechtsmittel verfügt.»

Richtplangrundlage (E. 3)

Die rechtlichen Anforderungen (E. 3.1)

Das Vorhaben bedarf nach Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im kantonalen Richtplan. Eine solche Grundlage setzt eine abgeschlossene Abstimmung auf Richtplanebene voraus, d.h. eine Festsetzung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV. Diese Festsetzung erfordert eine Evaluation von Standortvarianten anhand definierter Standortkriterien und eine Interessenabwägung, die stufengerecht begründet und transparent gemacht werden muss. "Stufengerecht" bedeutet, dass alle relevanten Kriterien in einer Tiefe einzubeziehen sind, die die Realisierbarkeit des Projekts am priorisierten Ort zumindest plausibel erscheinen lässt (BGE 147 II 164 E. 3.1; BGE 148 II 36 E. 2.1).

Art. 8 Abs. 2 RPG (SR 700) «2 Kantonsrichtpläne, die Vorhaben von überkantonaler Bedeutung oder mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt enthalten, bedürfen einer Grundlage im Richtplan.»

Die mangelnde Standortevaluation (E. 3.3--3.8)

Das Verwaltungsgericht hatte die Richtplanfestsetzung mit verschiedenen Argumenten gestützt: die Kriterien "Kiesbedarf" und "Möglichkeit des Bahntransports" aus dem Erläuterungsbericht zur Richtplan-Totalrevision 2015, die geografische Lage als einziger Standort mit Bahnanschluss im mittleren Kantonsteil, das erhebliche Kiesvorkommen und Synergien mit dem geplanten Brüttenertunnel. Es berief sich auf BGE 148 II 36 (Windkraftpark Grenchenberg), wo das Bundesgericht eine unvollständige Richtplanabklärung wegen der überdurchschnittlichen Bedeutung des Standorts im Ergebnis hinnahm.

Das Bundesgericht hält dieser Argumentation entgegen, dass der vorliegende Fall nicht mit Grenchenberg vergleichbar sei. Dort hatte der Kanton auf Richtplanebene eine mehrstufige Evaluation gestützt auf vordefinierte Kriterien durchgeführt, bei der auch der Vogel- und Fledermausschutz als Kriterium berücksichtigt worden war (Urteil 1C_573/2018 E. 2.2). Im Unterschied dazu ist der Festsetzung des Standorts Tagelswangen keine erkennbare Evaluation anhand vordefinierter Kriterien vorangegangen, ebenso wenig eine Prüfung von Alternativstandorten. Die beiden Stichworte "Kiesbedarf" und "Möglichkeit des Bahntransports" reichen nicht aus, um die Standortwahl zu erklären. Erforderlich wäre zusätzlich eine stufengerechte Berücksichtigung weiterer relevanter Planungsgrundsätze, insbesondere des Natur- und Landschaftsschutzes (Art. 3 Abs. 2 und Abs. 4 lit. c RPG). Ein kantonales Gesamtkonzept mit Prüfung von Alternativstandorten fehlt.

Die Genehmigung des Richtplans durch das UVEK hat nur den Charakter einer provisorischen Rechtskontrolle und verbindet sich nicht mit der Feststellung, dass der kantonale Beschluss rechtmässig ist (BGE 149 II 86 E. 3.1). Der Vorbehalt des ARE im Prüfungsbericht zur Teilrevision 2017, wonach der Kanton künftig einen Bedarfsnachweis, eine kantonale oder regionale Planung sowie räumliche Kriterien und die Prüfung möglicher Standortalternativen erarbeiten soll, bestätigt die Lückenhaftigkeit der Richtplanung.

Die sorgfältige Interessenabwägung durch das Verwaltungsgericht kann die mangelnde Richtplanbasis nicht kompensieren. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben.

Temporäre Rodung (E. 5)

Das Rodungsgesuch und die Vorinstanz (E. 5.1--5.2)

Beantragt wurde eine temporäre Rodung für 26 plus maximal 4 Jahre (mit Ersatzaufforstung an Ort und Stelle) für eine Rodungsfläche von rund 41'260 m2, betreffend die verkehrsmässige Erschliessung (Bahnverladeanlage, Waldstrassen). Das Verwaltungsgericht hatte die beiden Reservefristen in Art. 30 GPV von je 2 Jahren auf je 1 Jahr reduziert, um einen Konflikt mit der 30-Jahresfrist für die Rodung von vornherein zu vermeiden. Eine temporäre Rodung von 30 Jahren hielt es für waldrechtlich zulässig.

Die dogmatischen Grundlagen (E. 5.6--5.8)

Art. 4 WaG definiert Rodung als die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden. Das Gesetz macht keinen Unterschied zwischen dauernden und vorübergehenden Zweckentfremdungen. Art. 5 Abs. 5 WaG schreibt vor, dass Rodungsbewilligungen zu befristen sind; diese Befristung gilt auch für Zweckentfremdungen dauernder Natur (BGE 119 Ib 397 E. 5c).

Art. 4 WaG (SR 921.0) «Als Rodung gilt die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden.»

Art. 5 WaG (SR 921.0) «1 Rodungen sind bewilligungspflichtig. 2 Eine Rodung kann nur bewilligt werden, wenn sie durch ein überwiegendes Interesse bedingt ist, namentlich im Hinblick auf: a. die Land- und Forstwirtschaft; b. den Bau von Wohn- und Wirtschaftsgebäuden; c. den Bau von Anlagen des öffentlichen Verkehrs; d. den Betrieb von Steinbrüchen und Kiesgruben; e. die Anlage von Deponien. 3 Der Bewilligung bedarf als Rodung auch die Aufforstung von Landwirtschaftsland, wenn durch diese ein schutzwürdiges Interesse am Erhalt des Landwirtschaftslandes beeinträchtigt wird. 4 Die Bewilligungsbehörde kann an die Rodung Bedingungen und Auflagen stellen; sie kann insbesondere die Leistung von Rodungsersatz nach Artikel 7 vorsehen. 5 Rodungsbewilligungen sind zu befristen.»

Art. 7 WaG (SR 921.0) «1 Für jede Rodung ist in derselben Gegend mit standortgerechten Arten Realersatz zu leisten. 2 Anstelle von Realersatz können gleichwertige Massnahmen zu Gunsten des Natur- und Landschaftsschutzes getroffen werden: a. in Gebieten mit zunehmender Waldfläche; b. in den übrigen Gebieten ausnahmsweise zur Schonung von landwirtschaftlichem Kulturland sowie ökologisch oder landschaftlich wertvoller Gebiete. 3 Auf die Leistung von Rodungsersatz kann verzichtet werden, wenn: a. die Rodung die Fläche von 500 m2 nicht übersteigt; b. der Waldboden für landwirtschaftliche Zwecke in Betracht kommt und eine Aufforstung nicht möglich ist. 4 Der Verzicht nach Absatz 3 ist ausgeschlossen, wenn innerhalb von 20 Jahren mehr als 1000 m2 in derselben Gemeinde gerodet worden sind.»

Die Literatur hat sich verschiedentlich mit der zulässigen Höchstdauer temporärer Rodungen befasst: Jenni (1993) setzte die Grenze bei 10--15 Jahren, Jaissle (1994) befürwortete eine Einzelfallbetrachtung mit Leitlinie von 20--25 Jahren (unter Verweis auf den Waldbegriff in Art. 1 Abs. 1 lit. c WaV bzw. den Planungshorizont der Richtplanung), Dajcar (2022) befand, dass bei Unmöglichkeit der Wiederaufforstung innert 25 Jahren in der Regel eine definitive Rodung vorliege, und Keller (2022) sprach sich für eine Höchstdauer von 30 Jahren in Abstimmung mit dem Zeithorizont der Nutzungsplanung aus.

Die Stellungnahme des BAFU (E. 5.4)

Das BAFU als Fachbehörde legte dar, dass eine strikte Maximalfrist von 15 Jahren sich negativ auf die Waldfläche auswirken könnte, da Betreiber von Kiesgruben und Steinbrüchen für Flächen über 15 Jahre Realersatz in grossem Umfang leisten müssten (Art. 7 Abs. 1 WaG). Im Mittelland und in alpinen Talebenen bestünde eine grosse Landnutzungskonkurrenz, die eine Ersatzaufforstung erschwert. In der kantonalen Praxis würde vermehrt auf Art. 7 Abs. 2 lit. b WaG (gleichwertige Massnahmen statt Realersatz) ausgewichen, was dazu führen könnte, dass die gerodete Fläche weder am bisherigen noch an einem anderen Standort aufgeforstet wird. Ausserdem träten bei definitiver Rodung im Waldesinnern grossflächige Blössen auf, die weder landschafts- noch waldökologisch erwünscht seien. Das BAFU hält an seiner Praxis fest: grundsätzlich innert 15 Jahren Wiederaufforstung am gleichen Standort, ausnahmsweise bis zu 30 Jahre bei Kiesabbau, Steinbrüchen und Deponien.

Die bundesgerichtliche Würdigung (E. 5.10--5.11)

Das Bundesgericht stellt fest, dass gesetzlich keine Frist bzw. Obergrenze für den Realersatz nach Art. 7 Abs. 1 WaG vorgesehen ist. Ein Aufschub der Wiederaufforstung ab einer gewissen Dauer jedoch mit dem Gesetzeszweck nicht mehr vereinbar ist. Die Wiederaufforstung an Ort und Stelle (Realersatz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 WaG) dient dem Gesetzeszweck des Flächenerhalts und der räumlichen Verteilung des Waldes (Art. 1 Abs. 1 lit. a WaG) besser als ein Realersatz an einem anderen Ort. Andererseits fällt bei langfristiger Rodung der Wald als naturnahe Lebensgemeinschaft mit seinen Waldfunktionen für die entsprechende Zeit weg (Art. 1 Abs. 1 lit. b und c WaG). Die Befürchtung, dass der Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 2 lit. b WaG (gleichwertige Massnahmen statt Realersatz) erweitert werden könnte, wird geteilt.

Die Einschätzung des BAFU, dass 30 Jahre die obere Grenze darstellen, hat besondere Bedeutung, da bei der Gewichtung der ökologischen Auswirkungen spezifisches Sachwissen wesentlich ist (BGE 145 II 70 E. 5.5). Das Bundesgericht hat im Urteil 1A.102/2005 eine temporäre Rodung von 23 Jahren ohne Weiteres als zulässig erachtet. Vor diesem Hintergrund verletzt das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht, wenn es die temporäre Rodung von 30 Jahren bzw. eine Wiederaufforstung als mit dem Waldgesetz noch vereinbar erachtete.

Einordnung in die Rechtsprechung

Richtplanung und Standortevaluation

Das Urteil bestätigt und präzisiert die ständige Praxis zu Art. 8 Abs. 2 RPG, wonch eine Richtplanfestsetzung eine transparente Standortevaluation anhand vordefinierter Kriterien erfordert (BGE 147 II 164 E. 3.1; BGE 148 II 36 E. 2.1). Es grenzt sich klar vom Urteil 1C_573/2018 (BGE 148 II 36, Windkraftpark Grenchenberg) ab: Dort hatte der Kanton eine mehrstufige Evaluation mit vordefinierten Kriterien durchgeführt, und das Bundesgericht liess die unvollständigen Abklärungen wegen der eindeutig überdurchschnittlichen Standorteignung im Ergebnis genügen. Im vorliegenden Fall fehlte eine solche Evaluation hingegen vollständig, und die pauschale Interessenabwägung durch das Verwaltungsgericht kann den Mangel auf Richtplanstufe nicht heilen.

Das Urteil stellt klar, dass die Genehmigung des Richtplans durch das UVEK/den Bundesrat nur provisorische Rechtskontrolle darstellt (BGE 149 II 86 E. 3.1) und keinen endgültigen Rechtmässigkeitsnachweis führt. Der Vorbehalt des ARE im Prüfungsbericht zur Teilrevision 2017 unterstreicht die Lückenhaftigkeit der richtplanerischen Grundlagen.

Temporäre Rodung und Rodungsersatz

Erstmals äussert sich das Bundesgericht umfassend zur zulässigen Höchstdauer temporärer Rodungen beim Kiesabbau. Es bestätigt die BAFU-Praxis (Vollzugshilfe Rodungen und Rodungsersatz, 2014) und die Literaturmeinung von Keller (Kommentar zum Waldgesetz, 2022, N. 60 zu Art. 5 WaG), wonach bei Abbau- und Deponievorhaben eine Höchstdauer von 30 Jahren vertretbar ist. Es grenzt sich von Dajcar (N. 46 zu Art. 7 WaG, 25-Jahres-Grenze) und Jenni (10--15 Jahre) ab, qualifiziert diese Grenzen aber nicht als bundesrechtswidrig, sondern als im Einzelfall zu berücksichtigende Orientierungspunkte.

Die Unterscheidung zwischen der Befristung der Rodungsbewilligung (Art. 5 Abs. 5 WaG) und der Dauer der Zweckentfremdung wird klargestellt: Art. 5 Abs. 5 WaG betrifft die Befristung der Bewilligung, nicht die zulässige Dauer der Zweckentfremdung als solche. Die Massgabe zur Dauer der Zweckentfremdung ergeben sich vielmehr aus dem Gesetzeszweck des Waldgesetzes und dem Gebot des Realersatzes an Ort und Stelle (Art. 7 Abs. 1 WaG).

Das Urteil 1A.102/2005 (E. 6), in dem das Bundesgericht eine temporäre Rodung von 23 Jahren für eine Kiesgrube als zulässig erachtete, wird bestätigt. BGE 119 Ib 397, auf den die Beschwerdeführenden sich beriefen (20-Jahres-Grenze), wird in seinem Anwendungsbereich eingeschränkt: Das Bundesgericht hatte dort keine generelle Höchstdauer festgelegt.

Fazit

Das Urteil 1C_428/2024 hat zwei bedeutsame Konsequenzen:

Erstens verschärft es die Anforderungen an die Richtplanung für Materialabbaugebiete: Ein Standorteintrag im Richtplan genügt nur dann den Anforderungen von Art. 8 Abs. 2 RPG, wenn ihm eine nachvollziehbare Standortevaluation anhand vordefinierter Kriterien zugrunde liegt. Blosse Stichworte ("Kiesbedarf", "Bahntransport") oder eine Interessenabwägung erst auf Nutzungsplanstufe reichen nicht aus. Das Urteil setzt damit einen wichtigen Akzent für die künftige Richtplanpraxis der Kantone im Bereich Materialabbau.

Zweitens etabliert es erstmals eine klare Obergrenze von 30 Jahren für temporäre Rodungen im Zusammenhang mit Abbau- und Deponievorhaben, bestätigt dabei die BAFU-Praxis und stärkt den Vorrang des Realersatzes an Ort und Stelle vor gleichwertigen Massnahmen nach Art. 7 Abs. 2 lit. b WaG. Es warnt jedoch davor, dass bei Überschreitung dieser Grenze der Wald als Lebensgemeinschaft zu lange ausfällt und der Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 2 lit. b WaG gefährdet werden kann.

Der Gestaltungsplan "Kiesgrube Tagelswangen" wird aufgehoben. Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Der Kanton Zürich wird die Richtplanung bei künftigem Festhalten am Standort Tagelswangen unter Einhaltung der dargelegten Anforderungen nachzubessern haben.