Executive Summary

• Kernpunkt: Bestätigung der gefestigten Rechtsprechung zur Zulässigkeit des Korrekturfaktors bei adaptiven Mobilfunkantennen (5G) sowie zu den formellen und materiellen Anforderungen an das Standortdatenblatt und das Qualitätssicherungssystem.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. Sämtliche Rügen — darunter Akteneinsicht, Standortdatenblatt-Vollständigkeit, Korrekturfaktor, Reflexionen, Dynamic Spectrum Sharing und Nahfeld/Fernfeld-Berechnung — erweisen sich als unbegründet oder nicht genügend begründet.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt und verdichtet die seit BGE 151 II 593 etablierte Praxis zu adaptiven Antennen. Es lehnt eine Praxisänderung in Bezug auf den Korrekturfaktor, das QS-System, die METAS-Messmethoden und die DSS-Zulässigkeit kategorisch ab und schliesst weitere prozessuale Einwände (Gehör, Akteneinsicht, Ausstand) kurz ab.

Sachverhalt

Die C.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 1081 in Flawil (Gewerbe-Industrie-Zone GI-A), auf dessen Parzelle und den Nachbarparzellen sich ein kommunal geschütztes Gehölz, ein Amphibienlaichgebiet und eine Magerwiese befinden. Die Swisscom (Schweiz) AG reichte am 28. Februar 2022 ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage ein, mit Antennenmodulen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz, letztere mit 16 Sub-Arrays unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors. Die Bau- und Infrastrukturkommission Flawil bewilligte das Gesuch am 16. Mai 2023.

Rekurs und kantonale Beschwerde blieben erfolglos. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. September 2025 gelangten die A.________ AG und die B.________ GmbH ans Bundesgericht. Das Bundesgericht erteilte der Beschwerde mit Präsidialverfügung vom 17. Oktober 2025 die aufschiebende Wirkung (hinsichtlich Inbetriebnahme), wies das Gesuch im Übrigen aber ab. Das BAFU erstattete eine Stellungnahme, in der es den angefochtenen Entscheid als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung erachtete.

Erwägungen

1. Zulässigkeit

Das Bundesgericht lässt die Frage der Beschwerdebefugnis (Art. 89 Abs. 1 BGG) offen, da der Ausgang des Verfahrens dies erlaubt. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.

Art. 89 Abs. 1 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer: a. vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b. durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und c. ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.»

2. Verfahrensrechtliche Rahmenbedingungen

Das Bundesgericht wendet Bundesrecht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 144 V 388 E. 2). Für Grundrechte sowie kantonales und interkantonales Recht besteht eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). Der Sachverhalt wird grundsätzlich nach den Feststellungen der Vorinstanz beurteilt (Art. 105 Abs. 1 BGG).

Die Beschwerdeführerinnen rügten eine falsche Feststellung des Einspracheperimeters (Korrekturfaktor nicht berücksichtigt). Das Bundesgericht wies dies ab, da weder eine eigene Benachteiligung noch die Entscheidrelevanz dargetan wurde (vgl. 1C_444/2025 E. 3.2; 1C_624/2024 E. 2.6; 1C_403/2024 E. 5.2).

3. Formelle Rügen

3.1 Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 BV)

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.»

Die Beschwerdeführerinnen machten geltend, die kurze Behandlung verschiedener Punkte durch das Verwaltungsgericht komme einem Nichteintretensentscheid gleich. Das Bundesgericht stellte fest, dass der Begründungsanspruch nicht gebietet, sich mit jedem Standpunkt einlässlich auseinanderzusetzen, sondern nur verlangt, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben kann (BGE 150 III 1 E. 4.5; 149 V 156 E. 6.1; 143 III 65 E. 5.2). Die Vorinstanz habe sich zu jeder Rüge kurz, aber ausdrücklich geäussert — eine Gehörsverletzung sei nicht auszumachen.

3.2 Akteneinsicht

Das Bundesgericht hielt fest, dass originale Antennendiagramme des Herstellers nicht durch das Akteneinsichtsrecht gedeckt sind (1C_383/2024 E. 3.7; 1C_134/2024, 1C_143/2024 E. 4; 1C_254/2017 E. 6). Den kompletten SGS-Auditbericht und das Dokument «Manipulation Sendeeinstellung — Qualitätssicherungssystem» legten die Beschwerdeführerinnen nicht ausreichend als entscheidrelevant dar.

3.3 Standortdatenblatt

Das BAFU führte aus, dass die möglichen Leistungsspitzen und die Maximalbelastung an OMEN rechnerisch aus den Angaben im Standortdatenblatt abgeleitet werden können. Diese Informationen müssten gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV nicht im Standortdatenblatt ausgewiesen werden, da sie nicht den massgebenden Betriebszustand beträfen.

Art. 11 Abs. 2 NISV (SR 814.710) «Das Standortdatenblatt muss enthalten: a. die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind; b. den massgebenden Betriebszustand nach Anhang 1; c. Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung: 1. an dem für Menschen zugänglichen Ort, an dem diese Strahlung am stärksten ist, 2. an den drei Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen diese Strahlung am stärksten ist, und 3. an allen Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen der Anlagegrenzwert nach Anhang 1 überschritten ist; d. einen Situationsplan, der die Angaben nach Buchstabe c darstellt.»

Das Bundesgericht bestätigte: Aus der deklarierten ERPn lässt sich die maximal mögliche Sendeleistung (ERPmax) mit einer einfachen Rechnung ableiten, weshalb letztere im Standortdatenblatt nicht zusätzlich anzugeben ist. Gleiches gilt für den Korrekturfaktor, der sich gemäss Ziff. 63 Abs. 3 Anh. 1 NISV aus der Anzahl Sub-Arrays ergibt (1C_438/2025 E. 5; 1C_539/2024 E. 7.8; 1C_113/2024 E. 3.3.2).

3.4 Ausstandsgesuch

Ein Ausstandsgesuch kann sich nur gegen Mitglieder einer Behörde, nicht gegen die Behörde als solche richten (BGE 139 I 121 E. 4.3; 1C_351/2024, 1C_453/2024 E. 3.3). Die pauschale Behauptung, das BAFU sei befangen, weil es eigene Vollzugsempfehlungen beurteile, genügt nicht. Das Bundesgericht hat in den letzten Jahren mehrere Urteile gefällt, in denen es die Stellungnahmen des BAFU sorgfältig untersucht hat.

4. Legalitätsprinzip und Vollzugsempfehlungen

Die Rüge, die Vollzugsempfehlungen des BAFU für adaptive Antennen (2021) kämen einer verkappten Grenzwerterhöhung gleich, wurde als offensichtlich ungenügend begründet abgewiesen. Die Beschwerdeführerinnen legten nicht dar, inwiefern dies im konkreten Fall zu Grenzwertüberschreitungen führe.

5. Standortevaluation und Netzabdeckung

Die Beschwerdeführerinnen setzten sich nicht mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auseinander. Das Bundesgericht verwies auf sein Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026, in dem es das zitierte Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts aufgehoben und befunden hatte, dass dessen Anforderungen nicht bundesrechtskonform seien.

6. Materielle Rügen zum NIS-Schutz

6.1 Korrekturfaktor bei adaptiven Antennen

Das Bundesgericht bestätigte BGE 151 II 593: Bei adaptiven Mobilfunkanlagen mit automatischer Leistungsbegrenzung ist die Anwendung eines Korrekturfaktors mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar. Die korrigierte Sendeleistung muss über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden (Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anh. 1 NISV). Die Beschwerdeführerinnen brachten nichts vor, das eine Abweichung von dieser amtlich publizierten Rechtsprechung gebieten würde.

Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anh. 1 NISV (SR 814.710) «2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet. 3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA: Anzahl Sub-Arrays | Korrekturfaktor KAA; 64 und mehr | ≥ 0.10; 32 bis 63 | ≥ 0.13; 16 bis 31 | ≥ 0.20; 8 bis 15 | ≥ 0.40.»

6.2 Neigungswinkel

Das BAFU empfiehlt in seinem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung (23. Februar 2021), die umhüllenden Antennendiagramme so auszurichten, dass 0° Azimut und 0° Elevation der Senkrechten auf dem Antennenpanel entsprechen, wodurch auch negative vertikale Voreinstellungen berücksichtigt werden. Das Bundesgericht hat diese Berechnungsmethode als zulässig erachtet (1C_383/2024 E. 6; 1C_187/2024 E. 5; 1C_190/2024 E. 5).

6.3 Qualitätssicherungssystem (QS-System) und METAS-Messmethoden

Bei nach dem Worst-Case-Szenario bewilligten Antennen ist eine Echtzeitüberwachung nicht erforderlich, da das QS-System die maximale (statisch eingestellte) Sendeleistung erfasst und kontrolliert. Die umhüllenden Antennendiagramme decken sämtliche möglichen Beams ab (BGE 151 II 593 E. 7.4; 1C_5/2022 E. 4; 1C_45/2023 E. 6). In BGE 151 II 593 wurde zudem festgehalten, dass die QS-Systeme auch den bewilligungskonformen Betrieb von Antennen mit Korrekturfaktor überprüfen können (E. 7.5 f.). Die METAS-Messmethoden sind zwecktauglich (1C_307/2023 E. 8.3). Der Hinweis auf «korrupte» Dateien in einem BAKOM-Bericht ist ungeeignet, die Untauglichkeit der QS-Systeme zu belegen.

6.4 Reflexionen

Das Bundesgericht hat anerkannt, dass Reflexionen zu substanziellen Abweichungen von den berechneten Feldstärken führen können. Insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen dürfen im Rahmen der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben; die Prognose ist, soweit technisch und verhältnismässig möglich, weiterzuentwickeln (1C_307/2023 E. 8.2). Es obliegt jedoch der beschwerdeführenden Partei, plausibel zu machen, dass die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im konkreten Fall zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts an OMEN führen könnte (1C_307/2023 E. 8.3). Die Beschwerdeführerinnen legten dies nicht dar.

6.5 Grenzwerte und Vorsorgeprinzip

Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV sind rechtskonform (1C_100/2021, mehrfach bestätigt, zuletzt 1C_187/2024 E. 5.2; 1C_248/2024 E. 2.2; 1C_279/2023 E. 9; 1C_307/2023 E. 9; 1C_176/2022 E. 4). Die zitierten neueren Studien (MEVISSEN ET AL. 2025; VIERA ALMASIOVA ET AL. 2025; PANAGOPOULOS ET AL. 2025) stellen nur einen kleinen Teil der Gesamtevidenz dar. Die BERENIS hat in ihrer Newsletter-Sonderausgabe Dezember 2025 die Studie von MEVISSEN ET AL. ausgewertet und kommt zum Schluss, dass die WHO-Übersichtsarbeiten keine Anpassung der geltenden Grenzwerte rechtfertigen. Das Gesuch um Einholung eines unabhängigen Gutachtens wurde abgewiesen.

6.6 Dynamic Spectrum Sharing (DSS)

Der Wechsel des eingesetzten Mobilfunkstandards hat für sich allein keine Änderung der Anlage i.S.v. Ziff. 62 Abs. 5 Anh. 1 NISV zur Folge. Der DSS-Betriebsmodus ist unter dem Gesichtspunkt des NIS-Schutzes nicht relevant (1C_332/2023 E. 4.3). Die Einwände der Beschwerdeführerinnen gegen den Korrekturfaktor wurden bereits verworfen (BGE 151 II 593 E. 6.1; bestätigt in 1C_668/2024 E. 4).

6.7 Nahfeld/Fernfeld (Fraunhofer-Zone)

Das BAFU führte aus, dass der OKA beim Mastfuss 21.5 Meter unterhalb der Antenne liege und sich damit deutlich im Fernfeld befinde. Die Grenzen zwischen reaktivem Nahfeld, strahlendem Nahfeld und Fernfeld (Fraunhofer-Zone) seien fliessend und hingen von Wellenlänge und Antennenausdehnung ab. Unterhalb der Antenne beginne das Fernfeld bei etwa der halben Antennenausdehnung (in der Grössenordnung von 1 Meter). Die pauschale Kritik der Beschwerdeführerinnen an der ICNIRP als Bezugsquelle des BAFU überzeugte nicht.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil 1C_538/2025 steht in direkter Kontinuität zur gefestigten Rechtsprechung des Bundesgerichts zu 5G-Mobilfunkanlagen und adaptiven Antennen. Die zentralen Leitsätze stammen aus dem amtlich publizierten BGE 151 II 593 (Korrekturfaktor, QS-System, Vorsorgeprinzip) und werden hier in allen Punkten bestätigt:

• Korrekturfaktor: BGE 151 II 593 (Zulässigkeit, 6-Minuten-Mittelung); bestätigt in 1C_438/2025, 1C_539/2024, 1C_113/2024, 1C_668/2024.
• Standortdatenblatt: ERPmax aus ERPn ableitbar, Korrekturfaktor aus Sub-Array-Anzahl berechenbar; keine zusätzliche Angabepflicht (1C_438/2025 E. 5).
• QS-System und METAS: Echtzeitüberwachung nicht erforderlich; METAS-Messmethoden zwecktauglich (1C_307/2023 E. 8.3; BGE 151 II 593 E. 7.4–7.5).
• Reflexionen: Berücksichtigungspflicht bei grossen Flächen, Darlegungslast bei Beschwerdeführern (1C_307/2023 E. 8.2–8.3).
• Grenzwerte: NISV-Grenzwerte rechtskonform (1C_100/2021, vielfach bestätigt).
• DSS: Keine Anlagenänderung i.S.v. Ziff. 62 Abs. 5 Anh. 1 NISV (1C_332/2023 E. 4.3).
• Neigungswinkel: BAFU-Methode zulässig (1C_383/2024 E. 6; 1C_187/2024 E. 5).

Neu ist die ausdrückliche Stellungnahme zur Fraunhofer-Zone (E. 6.7) sowie die Einbeziehung der BERENIS-Newsletter-Sonderausgabe Dezember 2025 und der WHO-Übersichtsarbeiten zu Gesundheitsrisiken (E. 6.5). Das Urteil trägt damit den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung, ohne die Grenzwertpraxis zu ändern.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten wird. Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt. Der Beschwerdegegnerin Swisscom wird keine Parteientschädigung zugesprochen (praxisgemäss bei Vertretung durch internen Rechtsdienst).

Das Urteil festigt die seit BGE 151 II 593 etablierte und mittlerweile vielfach bestätigte Praxis zu 5G-Mobilfunkanlagen. Es zeigt, dass das Bundesgericht an seinem grundsätzlichen Ansatz festhält: Die NISV-Grenzwerte sind rechtskonform, der Korrekturfaktor ist vorsorgerechtlich zulässig, das QS-System genügt den gesetzlichen Anforderungen, und die Darlegungslast für konkrete Gefahren liegt bei den Beschwerdeführern. Keine der vorgebrachten Rügen — weder prozessualer noch materieller Natur — vermochte die gefestigte Praxis zu erschüttern.