Executive Summary

• Kernpunkt: Die vereinbarten Beschwerden gegen die Volksabstimmung vom 28. September 2025 über das E-ID-Gesetz betreffen erstmals die Anwendung der neuen Transparenzvorschriften zur Kampagnenfinanzierung (Art. 76b ff. BPR) im Kontext von Abstimmungsbeschwerden.
• Entscheidung: Das Bundesgericht tritt auf vier von sechs Beschwerden nicht ein (verspätete Fristwahrung) und weist zwei ab; die Abstimmung bleibt gültig. Der Fristbeginn für Abstimmungsbeschwerden gegen auf der Meldeplattform der EFK veröffentlichte Kampagnenfinanzierungsdaten beginnt grundsätzlich 30 Tage vor dem Abstimmungstermin, nicht erst mit individueller Kenntnisnahme via Medienberichterstattung.
• Bedeutung: Das Urteil klärt die prozessuale Schnittstelle zwischen Transparenzpflichten und Abstimmungsbeschwerdefristen und legt fest, dass Informationen auf der EFK-Meldeplattform als notorisch gelten und die dreitägige Beschwerdefrist objektiv auslösen. Die verspätete Offenlegung von Kampagnenfinanzierung durch private Akteure wiegt im Lichte von Art. 34 BV zwar relevant, ist aber für sich allein regelmässig nicht schwerwiegend genug, um eine Abstimmung aufzuheben.

Sachverhalt

Ausgangslage und Abstimmung

Am 28. September 2025 stimmten die Stimmberechtigten über das Bundesgesetz vom 20. Dezember 2024 über den elektronischen Identitätsnachweis und andere elektronische Nachweise (E-ID-Gesetz, BGEID) ab. Nachdem 2021 eine privatwirtschaftliche E-ID-Vorlage abgelehnt worden war, sah das neue Gesetz eine staatliche E-ID vor. Das Ergebnis war äusserst knapp: 1'384'549 Ja-Stimmen (50,39 %) gegen 1'363'283 Nein-Stimmen (49,61 %).

Im Vorfeld der Abstimmung wurden auf der Meldeplattform der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) verschiedene Zuwendungen veröffentlicht: Am 26. August 2025 die monetäre Zuwendung der Swisscom AG von Fr. 30'000.– an das "Wirtschaftskomitee Schweizer e-ID"; am 26. September 2025 nichtmonetäre Zuwendungen (Sachleistungen/Media Space) der Ringier AG (Fr. 85'000.–) und der TX Group AG (Fr. 78'075.–) an die "Allianz Pro e-ID".

Beschwerdeverfahren

Die Beschwerdeführenden erhoben in den Kantonen Thurgau, Zürich und Bern Abstimmungsbeschwerden, in denen sie im Wesentlichen rügten, dass die Zuwendungen von Swisscom, Ringier, TX Group und des Schweizerischen Versicherungsverbands (SVV) Art. 34 BV bzw. die Transparenzvorschriften nach Art. 76b ff. BPR verletzten. Die jeweiligen Regierungsräte traten auf die Beschwerden mangels Zuständigkeit nicht ein. Daraufhin gelangten die Beschwerdeführenden an das Bundesgericht, welches die sechs Verfahren vereinigte und in Fünferbesetzung entschied.

Erwägungen

Zulässigkeit und Beschwerdefristen

Legitimation

Das Bundesgericht bestätigte, dass sowohl die EDU als politische Partei als auch der Verein "MASS-VOLL" als Referendumskomitee zur Beschwerde in Stimmrechtssachen legitimiert sind, da im Gebiet tätige politische Parteien und kampagneführende Komitees mit juristischer Persönlichkeit nach ständiger Rechtsprechung beschwerdeberechtigt sind (BGE 147 I 420 E. 1.3; BGE 134 I 172 E. 1.3.1). Die übrigen Beschwerdeführenden waren in ihren Kantonen stimm- und damit beschwerdeberechtigt.

Fristbeginn nach Art. 77 Abs. 2 BPR

Im Zentrum steht die Frage, wann die dreitägige Beschwerdefrist nach Art. 77 Abs. 2 BPR zu laufen beginnt, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten auf der Meldeplattform der EFK veröffentlicht wurden. Das Gesetz sieht vor, dass die Beschwerde innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes einzureichen ist. Nach ständiger Rechtsprechung sind Mängel in der Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor dem Urnengang zu rügen, andernfalls das Beschwerderecht verwirkt (BGE 147 I 194 E. 3.3; BGE 145 I 282 E. 3). Eine Ausnahme gilt für Interventionen von Privaten, bei denen die Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse abgewartet werden darf (BGE 150 I 204 E. 6.4).

Art. 77 BPR (SR 161.1) «1 Bei der Kantonsregierung kann Beschwerde geführt werden: a. wegen Verletzung des Stimmrechts nach den Artikeln 2–4, Artikel 5 Absätze 3 und 6 sowie den Artikeln 62 und 63 (Stimmrechtsbeschwerde); b. wegen Unregelmässigkeiten bei Abstimmungen (Abstimmungsbeschwerde); c. wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Nationalratswahlen (Wahlbeschwerde). 2 Die Beschwerde ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt eingeschrieben einzureichen.»

Das Bundesgericht stellt fest, dass die Transparenzvorschriften (Art. 76b–76k BPR) sicherstellen, dass die finanziellen Mittel der wichtigsten Kampagnenführenden grundsätzlich bis 30 Tage vor dem Abstimmungstag publiziert werden (Art. 76d Abs. 1 lit. b und Art. 76f Abs. 2 lit. b BPR). Die auf der Meldeplattform der EFK veröffentlichten Informationen genügen den Anforderungen an Notorietät: Sie stammen aus einer verlässlichen, leicht zugänglichen Quelle, unterliegen formellen und materiellen Kontrollen (Art. 11 und 12 VPofi) und sind mit einer hohen Bussenandrohung (Art. 76j Abs. 1 lit. a BPR: bis Fr. 40'000.–) verbunden. Ihnen haftet damit ein "offizieller Anstrich" an (vgl. BGE 149 I 91 E. 3.4).

Daraus folgt der zentrale Rechtssatz: Der Zeitpunkt der Publikation auf der EFK-Meldeplattform — grundsätzlich 30 Tage vor dem Abstimmungstermin — ist massgebend für den Beginn der dreitägigen Beschwerdefrist nach Art. 77 Abs. 2 BPR. Ein Abstellen auf das tatsächliche, spätere Erkennen des Mangels würde den Fristbeginn an ein kaum verifizierbares, subjektives Kriterium knüpfen und zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen.

Anwendung auf die einzelnen Verfahren

Auf die Beschwerden in den Verfahren 1C_563/2025, 1C_570/2025, 1C_580/2025, 1C_586/2025 und 1C_609/2025 konnte nicht eingetreten werden, soweit sie die Swisscom-Zuwendung betrafen, da diese bereits am 26. August 2025 auf der EFK-Meldeplattform veröffentlicht war und die dreitägige Frist spätestens ab dem gesetzlichen Publikationszeitpunkt (30 Tage vor der Abstimmung) zu laufen begonnen hatte. Die erst nach der Medienerstattung vom 21. September 2025 (NZZ am Sonntag) erhobenen Beschwerden waren verspätet.

Anders verhielt es sich bei den Verfahren 1C_566/2025 und 1C_586/2025: Hier betrafen die gerügten Zuwendungen der Ringier AG und der TX Group AG sowie des SVV Fälle, bei denen die Veröffentlichung erst am 26. bzw. 23. September 2025 erfolgte — also nach dem gesetzlichen Publikationszeitpunkt 30 Tage vor der Abstimmung. Da es sich um Interventionen von Privaten handelte, durfte die Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse abgewartet werden. Die Beschwerdefrist war insoweit gewahrt.

Heilung formeller Rechtsverweigerung

Besondere prozessuale Bedeutung hat der Fall 1C_566/2025: Der Regierungsrat des Kantons Zürich weigerte sich, eine neue Abstimmungsbeschwerde betreffend die Ringier/TX Group-Zuwendungen entgegenzunehmen, mit der Begründung, sie betreffe denselben Themenbereich wie die bereits beurteilte Beschwerde. Das Bundesgericht qualifizierte dieses Vorgehen als formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV), heilte diesen Mangel jedoch ausnahmsweise selbst, um einen prozessualen Leerlauf zu vermeiden, da der Regierungsrat keine weiteren Sachverhaltsfeststellungen beabsichtigte und das Bundesgericht über freie Kognition verfügt.

Sachliche Beurteilung: Art. 34 BV und Transparenzvorschriften

Garantie der politischen Rechte

Art. 34 BV (SR 101) «1 Die politischen Rechte sind gewährleistet. 2 Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.»

Das Bundesgericht bekräftigte seine ständige Rechtsprechung, wonach Art. 34 Abs. 2 BV den Stimmberechtigten Anspruch darauf gibt, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 151 I 41 E. 8.2; BGE 150 I 17 E. 4.1; BGE 143 I 78 E. 4.3). Die Verletzung der Transparenzbestimmungen nach Art. 76b ff. BPR bedeutet zugleich eine Verletzung von Art. 34 Abs. 1 BV.

Verspätete Offenlegung durch Ringier AG und TX Group AG

Art. 76c BPR (SR 161.1) «1 Natürliche und juristische Personen sowie Personengesellschaften, die im Hinblick auf eine Wahl in den Nationalrat oder auf eine eidgenössische Abstimmung eine Kampagne führen, haben deren Finanzierung offenzulegen, wenn sie mehr als 50 000 Franken aufwenden.»

Das Gericht stellte eine verspätete Offenlegung der nichtmonetären Zuwendungen der Ringier AG und der TX Group AG fest. Die Aufträge waren bereits Ende August 2025 bestätigt worden, die Veröffentlichung auf der EFK-Meldeplattform erfolgte jedoch erst am 26. September 2025. Verantwortlich dafür ist mutmasslich die meldepflichtige "Allianz Pro e-ID", nicht die zuwendenden Unternehmen selbst.

Trotz der Schwere dieses Mangels (beträchtliche Summe von über Fr. 163'000.–, Verspätung von mehreren Wochen) gelangte das Gericht zur Abweisung der Beschwerden. Die massgeblichen Erwägungen:

1. Keine Neutralitätspflicht der Medien: Private Medien sind nicht zu politischer Neutralität verpflichtet. Solange die Medienvielfalt gewahrt ist, vermag eine einseitige Darstellung einer Abstimmungsvorlage in den Medien grundsätzlich keine Kassation zu rechtfertigen (BGE 98 Ia 73 E. 3b). Die Meinungs- und Medienfreiheit (Art. 16 und 17 BV) bilden tragende Grundlagen der schweizerischen Demokratie.

2. Keine entscheidwesentliche Tatsache: Die Frage der Finanzierung des Abstimmungskampfs ist keine entscheidwesentliche Tatsache der E-ID-Vorlage, die einen Verstoss als schwerwiegend erscheinen liesse. Die inhaltlichen Gesichtspunkte einer Vorlage stehen für die Stimmberechtigten im Vordergrund. Nur in Extremfällen kann die mangelhafte Information über die Kampagnenfinanzierung gegenüber den inhaltlichen Gesichtspunkten derart ins Gewicht fallen, dass das Abstimmungsergebnis Art. 34 Abs. 2 BV verletzt.

3. Begrenzte praktische Relevanz der EFK-Meldeplattform: Wie selbst die späte Entdeckung der mutmasslichen Unregelmässigkeiten durch die Beschwerdeführenden zeigt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Meldeplattform der EFK von den Stimmberechtigten bislang häufig konsultiert wurde und die darauf publizierten Informationen für ihre Willensbildung eine besonders grosse Bedeutung hatten.

4. Keine Irreführung durch die Medien: Die Leserschaft konnte nicht davon ausgehen, die Medien seien zu politischer Neutralität verpflichtet. Die Tatsache, dass die Verlage Zuwendungen an ein Abstimmungskomitee erbracht hatten, ohne dies in der Berichterstattung auszuweisen, stellt keine Irreführung der Stimmberechtigten dar, die eine Aufhebung der Abstimmung rechtfertigen würde.

Bagatellfälle

Die Zuwendung des SVV, die lediglich um wenige Tage verspätet veröffentlicht worden war, qualifizierte das Gericht als Bagatellfall, auf den nicht eingetreten werden konnte. Entsprechendes galt für weitere beanstandete Verhaltensweisen der Swisscom AG (Webinar, Aussagen von Mitarbeitenden): Diesen fehlte von vornherein die notwendige Schwere.

Behandlung der Petition

Die von über 25'000 Personen elektronisch unterzeichnete Eingabe zur Wiederholung der Abstimmung wurde als Petition im Sinne von Art. 33 BV qualifiziert. Das Petitionsrecht tritt hinter die förmlichen Beschwerderechte zurück und vermittelt keine zusätzlichen Rechte. Die Petition war für das Bundesgericht unbeachtlich.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der ständigen Rechtsprechung zu Art. 34 BV

Das Urteil bestätigt die bewährte Rechtsprechung zur Abstimmungsfreiheit (BGE 143 I 78; BGE 145 I 1; BGE 150 I 204). Die Schwelle für die Aufhebung einer Abstimmung bleibt hoch: Es müssen schwerwiegende Verstösse vorliegen, die eine entscheidwesentliche Tatsache der Vorlage betreffen, und die sich konkret auf das Ergebnis hätten auswirken können (BGE 145 I 1 E. 4.2; BGE 143 I 78 E. 7.1). Die Medienfreiheit und die ihr innewohnende Funktion, die Stimmberechtigten selbst urteilsfähig zu machen, wird bestätigt (BGE 98 Ia 73).

Neuland: Transparenzvorschriften und Fristbeginn

Das Urteil beschreitet in mehrfacher Hinsicht Neuland. Die Transparenzvorschriften nach Art. 76b–76k BPR sind erst seit dem 23. Oktober 2023 in Kraft und waren bislang nicht Gegenstand bundesgerichtlicher Abstimmungsbeschwerden. Das Gericht musste erstmals klären, wie sich die neuen Publikationsfristen für Kampagnenfinanzierung auf die Beschwerdefristen nach Art. 77 Abs. 2 BPR auswirken. Der zentrale Rechtssatz — dass die dreitägige Beschwerdefrist bei auf der EFK-Meldeplattform veröffentlichten Informationen objektiv 30 Tage vor dem Abstimmungstermin zu laufen beginnt — ist eine konsequente Weiterentwicklung der bisherigen Praxis zum Fristbeginn bei amtlich publizierten Informationen (BGE 121 I 1 E. 4a/cc; BGE 149 I 354 E. 2). Die Zuerkennung von Notorietät an die EFK-Meldeplattform-Informationen stellt eine Erstentscheidung dar und wird die Praxis bei künftigen Abstimmungen massgeblich prägen.

Präzisierung: Private Interventionen und Fristwahrung

Die Unterscheidung zwischen behördlichen und privaten Interventionen bei der Fristwahrung wird bestätigt und präzisiert: Für private Interventionen gilt die Ausnahme, dass die Veröffentlichung der Abstimmungsergebnisse abgewartet werden darf (BGE 150 I 204 E. 6.4). Für auf der EFK-Meldeplattform rechtzeitig veröffentlichte Informationen privater Akteure gilt jedoch die objektive Frist: Die dreitägige Beschwerdefrist beginnt mit dem gesetzlichen Publikationszeitpunkt, unabhängig davon, ob die Information von einer Privatperson oder einer Behörde stammt. Verspätet veröffentlichte private Zuwendungen hingegen erlauben das Abwarten der Resultatveröffentlichung.

Heilung formeller Rechtsverweigerung

Die ausnahmsweise Heilung einer formellen Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz im Verfahren 1C_566/2025 bestätigt die Praxis, wonach das Bundesgericht bei freier Kognition formelle Mängel der Vorinstanz heilen kann, wenn ein prozessualer Leerlauf vermieden wird und den Beschwerdeführern kein Nachteil entsteht (BGE 121 I 1 E. 5a; BGE 137 II 177 E. 1.2.3). Gleichzeitig mahnt das Gericht, dass ein Regierungsrat als Vorinstanz neue Abstimmungsbeschwerden nicht ablehnen darf, nur weil sie denselben Themenbereich betreffen wie bereits beurteilte.

Fazit

Das Urteil ist das erste, das die neuen Transparenzvorschriften zur Kampagnenfinanzierung (Art. 76b ff. BPR) im Rahmen von Abstimmungsbeschwerden konkret anwendet. Die zentrale Weichenstellung betrifft den Fristbeginn: Wer Unregelmässigkeiten in der Kampagnenfinanzierung rügen will, muss dies innert drei Tagen ab dem gesetzlichen Publikationszeitpunkt auf der EFK-Meldeplattform tun — nicht erst bei individueller Kenntnisnahme durch Medienberichte. Diese objektivierende Auslegung des Entdeckungszeitpunkts verhindert, dass die dreitägige Frist durch subjektive Kriterien ausgehehlt wird, und trägt dem öffentlichen Interesse an rascher Rechtsklärung Rechnung. Auf der materiellen Seite bestätigt das Gericht, dass die verspätete Offenlegung von Kampagnenfinanzierung durch private Medienunternehmen zwar ein Verstoss gegen die Transparenzvorschriften sein kann, aber für sich allein regelmässig nicht die Schwere erreicht, die für eine Aufhebung der Abstimmung nach Art. 34 Abs. 2 BV erforderlich ist. Die inhaltlichen Gesichtspunkte einer Vorlage und die Medienfreiheit (Art. 16, 17 BV) bleiben die massgeblichen Bezugsgrössen. Das knappe Abstimmungsresultat von bloss 0,78 Prozentpunkten Unterschied liess das Gericht dennoch nicht von dieser zurückhaltenden Linie abrücken — ein Indiz dafür, dass die Aufhebungsbarriere auch bei extrem knappen Resultaten hoch bleibt, solange keine schwerwiegende und entscheidwesentliche Verfälschung der Willensbildung feststellbar ist.