Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht hebt eine Baubewilligung für einen Bewirtschaftungsweg in der Landwirtschaftszone und im BLN-Perimeter auf, weil die naturschutzrechtlichen Grundlagen unvollständig erhoben und die landwirtschaftliche Notwendigkeit des Wegs nicht hinreichend belegt sind.
• Entscheidung: Gutheissung der Beschwerde von Pro Natura und VCS; Aufhebung des obergerichtlichen Entscheids und Rückweisung an die Baukommission Silenen zur Neubeurteilung.
• Bedeutung: Das Urteil schärft die Pflicht ein, ökologische Erhebungen und Ersatzmassnahmen bereits im Zeitpunkt der Baubewilligung verbindlich festzulegen, und verlangt eine substanzierte Begründung der Erforderlichkeit landwirtschaftlicher Wegbauten -- ungenügende Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz genügt nicht.

Sachverhalt

Ausgangslage und Vorhaben

Im Gebiet Chilcherberge der Gemeinde Silenen (Kanton Uri) liegen drei landwirtschaftliche Liegenschaften in der Landwirtschaftszone -- Stockberg, Lendiberg und Ändi -- mit zusammen rund 16 Hektaren nutzbarer Fläche. Die Liegenschaft Ändi ist durch eine Luftseilbahn erschlossen; die höher gelegenen Liegenschaften Stockberg und Lendiberg werden zusätzlich über Transportseilbahnen erreicht. Untereinander und mit dem Talboden sind die Liegenschaften durch steile Fuss- und Viehtriebe verbunden.

Die Eigentümer haben sich zur «IG Chilcherberge» zusammengeschlossen und beantragen den Bau eines 1'070 m langen, befahrbaren Bewirtschaftungswegs ab der Riggwaldstrasse. Der Weg führt als unbefestigte Naturstrasse durch Waldgebiet und Landwirtschaftszone, quert zwei Bäche mittels Furten und erfordert die dauerhafte Rodung von 1'150 m² Wald sowie die vorübergehende Rodung von weiteren 1'500 m² für Steinmaterialgewinnung. Ein Teilstück von ca. 130 m (nach revidiertem BLN-Eintrag von 2017) verläuft innerhalb des BLN-Objekts Nr. 1603 «Maderanertal -- Fellital».

Verfahrensgang

Die Baukommission Silenen erteilte am 27. März 2018 die Baubewilligung unter Einschluss kantonaler Nebenbewilligungen (Bauen ausserhalb der Bauzone, Rodungsbewilligung). Pro Natura und der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhoben Einsprache, Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat und schliesslich Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht des Kantons Uri. Sowohl der Regierungsrat (4. Juli 2023) als auch das Obergericht (30. August 2024) wiesen die Beschwerden ab. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. Oktober 2024 gelangten Pro Natura und VCS an das Bundesgericht.

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kam in seiner Stellungnahme zum Schluss, dass die Interessenabwägung nicht in gebotener Weise durchgeführt worden sei; wesentliche Informationen lägen nicht vor, und die Notwendigkeit des Vorhabens sei nicht hinreichend begründet. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) sah den Entscheid aus raumplanungsrechtlicher Sicht als unbedenklich.

Erwägungen

1. Zulässigkeit und Beschwerdelegitimation

Das Bundesgericht bejaht seine Zuständigkeit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) und qualifiziert den angefochtenen Entscheid als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG, da die in der Baubewilligung enthaltenen Auflagen (Lebensraumkartierung/Ökobilanz, Naturschutzvertrag, Benutzerreglement) vor Baubeginn zu erfüllen sind, aber keine weitere Bewilligung vorbehalten ist, welche die Bauausführung hemmen würde (BGE 150 II 566 E. 2.2.2).

Pro Natura ist als gesamtschweizerisch tätige Organisation nach Art. 12 NHG beschwerdeberechtigt (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG). Da es um die Erteilung einer Baubewilligung ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG geht, liegt eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG vor (BGE 142 II 509 E. 2). Ob auch der VCS beschwerdeberechtigt ist, muss nicht geprüft werden.

2. BLN-Schutz: Geringfügige Beeinträchtigung, aber ungenügende Abklärung

Das Bundesgericht legt die massgebliche Bestimmung für den Schutz von BLN-Objekten dar:

Art. 6 NHG (SR 451) «1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. 2 Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.»

Ergänzend zieht das Gericht Art. 6 VBLN (SR 451.11) heran: Geringfügige Beeinträchtigungen sind zulässig, wenn sie sich durch ein überwiegendes Interesse rechtfertigen lassen (Art. 6 Abs. 1 Satz 2 VBLN); bei einer zulässigen Beeinträchtigung hat der Verursacher für besondere Massnahmen zum bestmöglichen Schutz, für Wiederherstellung oder angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 6 Abs. 4 VBLN).

Das Gericht stellt fest, dass die Beschwerdeführenden von einer schweren Beeinträchtigung ausgehen, sich dabei aber auf einen veralteten BLN-Eintrag stützen. Nach der Revision von 2017 verläuft nur noch ca. 130 m des Wegs innerhalb des BLN-Perimeters (statt der von den Beschwerdeführenden angenommenen 420 m). Das BAFU gelangt -- trotz Rodungen, Erdbewegungen und bis zu 3 m hohen Stützmauern -- insgesamt nur zu einer geringfügigen Beeinträchtigung der BLN-Schutzziele, was das Gericht als plausibel erachtet. Eine schwerwiegende Beeinträchtigung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG liegt nicht vor; somit ist eine Interessenabwägung nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 VBLN erforderlich.

3. Biotopschutz: Ökobilanz und Ersatzmassnahmen müssen bei Baubewilligung verbindlich festgelegt sein

Der zentrale dogmatische Punkt des Urteils betrifft Art. 18 Abs. 1ter NHG:

Art. 18 Abs. 1ter NHG (SR 451) «Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen.»

Das Bundesgericht bekräftigt seine Rechtsprechung, dass die Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1bis und 1ter NHG (spätestens) im Rahmen der Baubewilligung definitiv und in einer für die Bauherrschaft verbindlichen Weise festgelegt werden müssen (Urteil 1C_65/2025 vom 24. November 2025 E. 5.2.1; 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 4.4, in: ZBl 118/2017 S. 668).

Das Obergericht hat Bundesrecht verletzt, indem es als ausreichend erachtete, dass die bisher nur teilweise erfolgten Erhebungen nach erteilter Baubewilligung vervollständigt werden. Ebenso wenig nachvollziehbar ist die vorinstanzliche Annahme, ein Entwurf des Schutzreglements und ein noch zu verfassendes Benutzungsreglement könnten als Ersatzmassnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG qualifiziert werden.

Das BAFU weist zutreffend darauf hin, dass die durchgeführte Lebensraumkartierung ein hohes bis sehr hohes Potenzial für seltene oder geschützte Arten aufweist, ohne dass die zentralen schutzwürdigen Elemente (Lebensraumtypen nach Delarze gemäss Anhang 1 NHV, geschützte oder gefährdete Arten) erhoben wurden. Diese detaillierte Kartierung ist jedoch für die Bilanzierung des Eingriffs und die korrekte Interessenabwägung notwendig. Fehlt sie, ist eine korrekte Bewertung nach Art. 14 Abs. 6 und 7 NHV nicht möglich.

4. Längerfristiger Bestand der Betriebe: Unvollständige Sachverhaltsfeststellung

Das Bundesgericht rügt die vorinstanzliche Beurteilung des längerfristigen Bestands der Betriebe nach Art. 34 Abs. 4 RPV:

Art. 34 Abs. 4 RPV (SR 700.1) «Die Bewilligung darf nur erteilt werden, wenn: a. die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist; b. der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen; und c. der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann.»

Das Gericht präzisiert, dass ein strikter Nachweis der wirtschaftlichen Existenzfähigkeit nicht verlangt werden kann, da die Beurteilung immer mit Unsicherheiten verbunden ist. Es genügt, wenn deren Vorliegen aufgrund der konkreten betrieblichen Verhältnisse als plausibel erscheint (Urteil 1C_517/2014 vom 9. März 2016 E. 4). Bei den Kosten von ca. Fr. 600'000.-- handelt es sich nicht um eine grosse Investition, die eine vertiefte Prüfung erfordern würde (Urteil 1C_284/2024 vom 23. Mai 2025 E. 2.6.2). Da es sich aber um einen örtlich isolierten Standort mit spezifischen Produktionsbedingungen handelt, muss der Betrieb an diesem Standort allein als längerfristig gewährleistet erscheinen -- der blosse Hinweis auf die Einbindung als Stufenbetrieb in die Talbetriebe genügt nicht. Die Vorinstanz hat den Sachverhalt insoweit bundesrechtswidrig unvollständig festgestellt.

5. Erforderlichkeit des Wegs: Mangelnde Sachverhaltsfeststellung (Art. 97 BGG)

Die wohl gravierendste Rüge betrifft die unvollständige Sachverhaltsfeststellung zur Erforderlichkeit des Wegs. Das Bundesgericht hält fest, dass Weganlagen in der Landwirtschaftszone nur zonenkonform sind, wenn sie in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind (Urteil 1C_589/2022 vom 4. Juli 2023 E. 4.2). Die massgeblichen Bestimmungen -- Art. 18 Abs. 1ter NHG, Art. 6 Abs. 1 VBLN, Art. 5 Abs. 2 WaG, Art. 16a Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 4 RPV und Art. 24 RPG -- verlangen sämtlich, dass der Bau erforderlich ist und ihm keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

Das Gericht stellt fest, dass wesentliche Sachverhaltselemente fehlen:

• Es ist nicht belegt, dass die gegenwärtige Bewirtschaftung ohne den Weg nicht mehr weitergeführt werden kann. Es fehlen nachvollziehbare Angaben zum personellen und finanziellen Aufwand für den Transport der Mähmaschinen aus dem Tal, zum Heutransport per Helikopter und zur Möglichkeit, die Seilbahn zu vergrössern oder vor Ort einen Maschinenpark zu unterhalten.
• Die Beschwerdegegner legen nicht dar, weshalb die fünf bis sechs Mähmaschinentransporte per Seilbahn pro Jahr nicht koordiniert und reduziert werden könnten.
• Es ist nicht nachvollziehbar, welche Maschinen konkret eingesetzt werden sollen und welche Wegbreite daher erforderlich ist.
• Das BAFU widerspricht der vorinstanzlichen Annahme, dass eine Intensivierung der Mähnutzung wünschenswert sei; für den Erhalt typischer Trockenwiesen-Artengemeinschaften ist meist nur eine jährliche Mähnutzung mit allfälliger Herbstweide angezeigt.
• Nicht nachvollziehbar ist, weshalb die Verfütterung eines Heuteils vor Ort zeitintensiver sein soll als der Abtransport ins Tal.

Unter diesen Umständen ist bereits eine Beurteilung der Erforderlichkeit des Wegs nicht möglich. Die Rüge der Verletzung von Art. 97 Abs. 1 BGG (unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des Sachverhalts) ist begründet.

6. Kosten- und Entschädigungsfolgen

Das Bundesgericht erlegt den Beschwerdegegnern die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- auf (Art. 66 Abs. 1 BGG) und verpflichtet sie zu einer Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- (Art. 68 Abs. 2 BGG). Nach Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG legt das Bundesgericht auch die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens neu fest: Fr. 1'750.-- (regierungsrätliches Verfahren) und Fr. 4'030.-- (obergerichtliches Verfahren) werden den Beschwerdegegnern auferlegt; zudem haben sie den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- für das obergerichtliche Verfahren zu bezahlen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung und Präzisierung der Pflicht zur verbindlichen Festlegung von Ersatzmassnahmen

Das Urteil bestätigt die gefestigte Rechtsprechung, dass Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1bis und 1ter NHG spätestens im Rahmen der Baubewilligung definitiv und verbindlich festgelegt werden müssen (Urteil 1C_65/2025 vom 24. November 2025 E. 5.2.1; Urteil 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 4.4). Es präzisiert, dass weder das Nachreichverfahren (Vervollständigung der Erhebungen nach der Baubewilligung) noch blosse Entwürfe von Schutz- und Benutzungsreglementen als Ersatzmassnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG qualifiziert werden können. Diese Klarstellung ist von Bedeutung, da kantonale Behörden in der Praxis versucht sind, ökologische Abklärungen in Auflagen zu verschieben, anstatt sie im Bewilligungsentscheid verbindlich festzulegen.

Differenzierung beim Nachweis der längerfristigen Existenzfähigkeit

In der Linie von BGE 133 II 370 und dem Urteil 1C_284/2024 vom 23. Mai 2025 präzisiert das Gericht, dass bei örtlich isolierten Standorten mit spezifischen Produktionsbedingungen der Betrieb an diesem Standort allein als längerfristig gewährleistet erscheinen muss. Der Hinweis auf eine Einbindung in übergeordnete Betriebskonzepte (Stufenbetrieb) ersetzt diese eigenständige Beurteilung nicht. Dies ist eine Verschärfung gegenüber der Praxis, bei der die Betriebsgrösse und das Alter der Bewirtschafter als ausreichend erachtet wurden. Zugleich bestätigt das Gericht, dass bei bloss moderaten Investitionssummen (hier Fr. 600'000.--) kein Betriebskonzept verlangt wird, sofern keine landschaftliche Schutzbedeutung hinzukommt -- letzteres ist hier aber gerade der Fall (vgl. Urteil 1C_553/2022 vom 28. November 2023 E. 4.1).

Erforderlichkeit landwirtschaftlicher Wegbauten: Substanziierungspflicht

Das Urteil stärkt die Anforderungen an die Begründung der Erforderlichkeit von Wegbauten in der Landwirtschaftszone. Die blosse Behauptung, dass die heutige Bewirtschaftung ohne den Weg nicht mehr wirtschaftlich sei, genügt nicht. Vielmehr müssen konkrete Angaben zum Aufwand der heutigen Bewirtschaftung (Transport, Helikopter, Seilbahn), zum konkreten Maschineneinsatz und zur Wegbreite sowie zu Alternativen (zweiter Maschinenpark vor Ort, Seilbahnvergrösserung) vorliegen. Das BAFU wird in seiner fachlichen Kritik gestützt, wonach eine Intensivierung der Mähnutzung nicht per se wünschenswert ist, sondern dem Erhalt der Trockenwiesen-Artengemeinschaften angemessen Rechnung zu tragen ist. Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung, dass Weganlagen nicht überdimensioniert sein dürfen (Urteil 1C_589/2022 vom 4. Juli 2023 E. 4.2) und dass die Art. 5 Abs. 2 WaG, Art. 16a Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 4 RPV und Art. 24 RPG eine gesamthafte Erforderlichkeits- und Interessenprüfung verlangen.

Aufhebung und Rückweisung statt Verweigerung

Das Gericht hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache an die Baukommission Silenen zurück, anstatt die Bewilligungen direkt zu verweigern. Es hält fest, dass es zwar als fraglich, aber nicht ausgeschlossen erscheint, dass das Projekt noch bewilligt werden kann. Dies entspricht der ständigen Praxis, dass das Bundesgericht als Rechtsinstanz nicht an die Stelle der Sachinstanz tritt, sondern bei unvollständigem Sachverhalt zurückweist, sofern die Bewilligungsfähigkeit nicht von vornherein ausgeschlossen ist.

Fazit

Das Urteil 1C_580/2024 ist ein instruktives Beispiel dafür, wie das Bundesgericht die naturschutz- und raumplanungsrechtlichen Anforderungen an Bauten in der Landwirtschaftszone und im BLN-Perimeter konsequent durchsetzt. Die drei zentralen Mängel -- unvollständige ökologische Erhebungen, ungenügende verbindliche Festlegung von Ersatzmassnahmen und lückenhafte Begründung der Erforderlichkeit -- zeigen, dass die kantonalen Behörden bei komplexen Vorhaben in schutzwürdigen Gebieten eine vertiefte Abklärungspflicht haben, die sich nicht durch Auflagen oder Nachreichverfahren umgehen lässt. Das Urteil ist insbesondere für die Praxis der Baubewilligungsbehörden richtungsweisend, da es klarstellt, dass die Interessenabwägung nach Art. 6 NHG und Art. 18 Abs. 1ter NHG auf einer vollständigen Tatsachengrundlage beruhen muss und dass die Ersatzmassnahmen im Bewilligungsentscheid selbst verbindlich anzuordnen sind. Für landwirtschaftliche Wegbauten wird zudem substanziert, dass die Notwendigkeit mit konkreten betrieblichen Angaben zu belegen ist -- pauschale Behauptungen genügen dem Bundesrecht nicht.