Executive Summary

• Kernpunkt: Die Bewilligungsinhaberin einer Biogasanlage verstoss gegen die Tierseuchengesetzgebung durch mangelhafte Selbstkontrolle, unzureichende Dokumentation und fehlende Trennung von tierischen Nebenprodukten verschiedener Risikokategorien. Das Bundesgericht bestätigt die verfügten Auflagen (vorgängige Bewilligung von Zulieferbetrieben, direkter Transportweg) als gesetzmässig und verhältnismässig.
• Entscheidung: Beide Beschwerden (2C_31/2025 und 2C_34/2025) werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. Die verwaltungsrechtliche Verwarnung, der tierseuchenrechtliche Verweis und die beiden streitigen Auflagen werden bestätigt.
• Bedeutung: Der Entscheid klärt zentrale Fragen der tierseuchenrechtlichen Selbstkontrolle nach Art. 15 VTNP, der Bewilligungsauflagen nach Art. 12 Abs. 2 VTNP und des Verhältnismässigkeitsprinzips bei Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) durch vorgängige Zuliefererbewilligungen. Er bestätigt die Praxis, dass Bewilligungsauflagen als mildere Massnahme zum Bewilligungsentzug (Art. 14 VTNP) auch ohne explizite gesetzliche Grundlage zulässig sind.

Sachverhalt

Die A.________ AG betreibt eine Biogas- bzw. Vergärungsanlage im Kanton Thurgau. Das Veterinäramt erteilte ihr 2015 eine befristete Bewilligung für die Verarbeitung tierischer Nebenprodukte (TNP) der Risikokategorien 2 (K2) und 3 (K3). Tierische Nebenprodukte werden in drei Risikokategorien eingeteilt, wobei die Kategorie 1 (K1) das höchste Risiko für die Gesundheit von Menschen und Tieren sowie die Umwelt darstellt. Mischungen von TNP verschiedener Kategorien werden derjenigen Kategorie zugeteilt, in die das Nebenprodukt mit dem höchsten Risiko fällt (Art. 8 Abs. 1 VTNP).

Ausgangslage und Verfahrensgang

Am 3. Mai 2018 ergab eine Kontrolle, dass mangels gehöriger Trennung der TNP der Risikokategorien 1-3 auch solche der Kategorie 1 in den Produktionsprozess der A.________ AG gelangen könnten. Das Veterinäramt eröffnete daraufhin ein verwaltungsrechtliches Administrativverfahren. Mit Entscheid vom 15. Mai 2019 stellte das Veterinäramt Verstösse gegen diverse Bestimmungen der Tierseuchengesetzgebung fest, sprach eine verwaltungsrechtliche Verwarnung aus und verband die Bewilligung mit umfangreichen Auflagen, darunter:

• Erste Auflage (Ziff. 4 lit. a): Die Bewilligungsinhaberin darf nur TNP K2 und K3 von Betrieben annehmen, die vorgängig vom Veterinäramt schriftlich bewilligt wurden.
• Zweite Auflage (Ziff. 4 lit. b): Die Bewilligungsinhaberin darf nur TNP K2 und K3 annehmen und verarbeiten, die ihr unmittelbar und auf direktem Weg von bewilligten Betrieben angeliefert werden, die nicht in einem Fahrzeug transportiert worden sind, welches auch für den Transport von TNP K1 verwendet wird, und welchen ein den gesetzlichen Vorgaben entsprechendes Begleitdokument beiliegt.

In einem separaten Verfahren betreffend die Verlängerung der Betriebsbewilligung führte das Veterinäramt am 5. Juni 2020 eine weitere Inspektion durch, bei der erneut Verstösse gegen die angeordneten Auflagen festgestellt wurden. Mit Entscheid vom 11. Juni 2021 verlängerte das Veterinäramt die Bewilligung bis zum 30. April 2023, sprach einen tierseuchenrechtlichen Verweis aus und behielt die Auflagen bei.

Beide Verfahren gelangten über Rekurs ans Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (Entscheide vom 5. Februar 2024) und sodann ans Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, das die Beschwerden mit den Entscheiden VG.2024.23 und VG.2024.24 vom 6. November 2024 abwies. Gegen diese Entscheide erhob die A.________ AG am 13. Januar 2025 zwei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht, die gemäss Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP vereinigt wurden.

Erwägungen

Eintreten und Verfahrensrechtliches

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerden ein, soweit sie sich gegen die Entscheide VG.2024.23 und VG.2024.24 vom 6. November 2024 richteten (E.1). Die erstinstanzlichen Entscheide des Veterinäramts sind durch die kantonalen Entscheide ersetzt und gelten als mitangefochten (Devolutiveffekt; BGE 151 II 120 E. 5.3.1; 134 II 142 E. 1.4). Ein Gesuch um Ergänzung der Beschwerde vom 17. Januar 2025 mit nachträglich entstandenen Tatsachen blieb unbeachtlich, da echte Noven im bundesgerichtlichen Verfahren unzulässig sind (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 143 V 19 E. 1.2; 133 IV 342 E. 2.1).

Massgebliche Rechtsgrundlagen

Das Tierseuchengesetz (TSG; SR 916.40) und die Verordnung über tierische Nebenprodukte (VTNP; SR 916.441.22) bilden den rechtlichen Rahmen. Die zentralen Bestimmungen umfassen:

Art. 12 Abs. 2 VTNP (SR 916.441.22)

«Sie bestimmt die Tätigkeiten einschliesslich der Risikokategorie der tierischen Nebenprodukte und legt die dafür geltenden Bedingungen und Auflagen fest.»

Art. 15 Abs. 1 VTNP (SR 916.441.22)

«Registrierte natürliche und juristische Personen müssen ein Kontrollverfahren erstellen, dokumentieren und kontinuierlich anwenden, das gewährleistet, dass die Vorgaben dieser Verordnung eingehalten werden. Für bewilligte Anlagen und Betriebe nach Anhang 1b Ziffern 11, 14 und 15 muss das Kontrollverfahren nach den in Anhang 2 festgelegten Grundsätzen der Selbstkontrolle erstellt, dokumentiert und angewendet werden.»

Art. 14 VTNP (SR 916.441.22)

«Werden im Rahmen der amtlichen Kontrollen schwerwiegende Mängel festgestellt oder sind angeordnete Massnahmen wirkungslos geblieben, so kann die Kantonstierärztin oder der Kantonstierarzt die Bewilligung sistieren oder entziehen und registrierten natürlichen oder juristischen Person den Handel mit tierischen Nebenprodukten oder deren Entsorgung vorübergehend oder dauerhaft verbieten. Sie oder er berücksichtigt dabei namentlich: a. die Art und den Schweregrad der Mängel im Hinblick auf Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren; b. ob zu erwarten ist, dass die Mängel innerhalb einer vertretbaren Frist behoben werden können.»

Verstösse gegen die Tierseuchengesetzgebung (Verfahren 2C_31/2025)

Das Bundesgericht bestätigt die vorinstanzliche Feststellung, dass die Beschwerdeführerin gegen Art. 10 TSG i.V.m. Art. 40 TSV und Art. 15, Art. 20, Art. 21 Abs. 1 sowie Art. 22 VTNP sowie gegen Art. 24 Abs. 1 TSG i.V.m. diversen Bestimmungen der EDAV-EU verstossen hat (E. 5.3). Die Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführerin genügen den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht.

Zentral ist die Erwägung zur Selbstkontrolle nach Art. 15 VTNP: Die Beschwerdeführerin kann sich nicht darauf berufen, dass bestimmte Mängel nicht in ihre Einflusssphäre fielen (E. 5.3.1). Als Ausfluss der Selbstkontrolle hat sie selbst sicherzustellen, dass die entgegengenommenen TNP und deren Risikokategorien kontrolliert und dokumentiert werden. Nach ihren eigenen Angaben konnte sie bei der Anlieferung im Rahmen der Sichtkontrolle nicht ausschliussen, dass TNP der Kategorie 1 in ihren Produktionsprozess gelangten. Dies reicht aus: Nimmt sie (vermischte) Produkte entgegen, die mit solchen der Risikokategorie 1 "kontaminiert" sind, hat sie sämtliche TNP zwingend zu verbrennen (Art. 22 Abs. 1 VTNP; Art. 8 Abs. 1 VTNP). Ob die Beschwerdeführerin nachweislich TNP K1 angenommen und verarbeitet hat, ist angesichts der festgestellten Mängel bei der Selbstkontrolle und der Dokumentationspflichten in tatsächlicher Hinsicht nicht mehr massgebend (E. 5.3.2; Art. 97 Abs. 1 BGG).

Die Verfassungsgrundsätze der Gesetzmässigkeit und Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 BV) können im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten direkt angerufen werden, unabhängig von einem Grundrecht (E. 6.2; BGE 152 II 49 E. 7.3.1; 148 II 475 E. 5).

Verwarnung und Auflagen — Gesetzmässigkeit und Verhältnismässigkeit

Die Selbstkontrolle nach Art. 15 VTNP ist zentral, um die Vorgaben der Tierseuchengesetzgebung zu gewährleisten. Verstösse gegen die Dokumentations-, Kennzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten stellen regelmässig schwere Verstösse dar, auch wenn im konkreten Einzelfall keine Gesundheitsgefährdung bestanden hat. Es ist ausreichend, dass die Pflichtverletzungen zu einer potenziellen Gefährdung führen können (Art. 1 lit. a VTNP; E. 5.4.1). Ein genehmigtes Hygiene- und Selbstschutzkonzept genügt nicht; dieses muss auch kontinuierlich angewendet werden (Art. 15 Abs. 1 VTNP).

Eine verwaltungsrechtliche Verwarnung als weniger einschneidende Massnahme zum Bewilligungsentzug kann sich auch dann aufdrängen, wenn sie nicht explizit vorgesehen ist (E. 5.4.2; BGE 151 II 254 E. 4.4; Urteile 2C_297/2025 vom 4. November 2025 E. 5.1; 2C_416/2020 vom 10. November 2020 E. 4.2.4). Die Androhung des Bewilligungsentzugs bei erneutem Verstoss war angesichts der schwerwiegenden Mängel gerechtfertigt.

Die beiden Auflagen (vorgängige Bewilligung von Zulieferbetrieben; direkter Transportweg) stützen sich auf Art. 12 Abs. 2 VTNP als hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 6.3.3). Diese Bestimmung wurde gestützt auf Art. 10 Abs. 1 Ziff. 3 TSG erlassen und steht in formeller und materieller Hinsicht mit dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit in Einklang. Die Anordnung von Bedingungen und Auflagen kann eine gesetzmässige und zulässige mildere Massnahme zum gesetzlich vorgesehenen Bewilligungsentzug nach Art. 14 VTNP darstellen (E. 6.3.2; E. 5.4.2).

Beide Auflagen erweisen sich als erforderlich, geeignet und zumutbar (E. 6.4). Die Melde- oder Bewilligungspflicht der Zulieferbetriebe führt zu einer isolierten Betrachtung der jeweiligen Person, während die Auflagen eine gesamte Betrachtung des Zusammenspiels zwischen Zulieferbetrieben und der Beschwerdeführerin als Verarbeiterin bezwecken (E. 6.4.3).

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit

Art. 27 Abs. 1 und 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Die Beschwerdeführerin wird durch die beiden Auflagen in ihrer Vertragsfreiheit eingeschränkt, da die freie Wahl der Vertragspartner zur Wirtschaftsfreiheit gehört (BGE 143 I 395 E. 4.1; 136 I 197 E. 4.4.1). Es handelt sich jedoch um einen leichten Eingriff, da die Beschwerdeführerin nicht übermässig in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen eingeschränkt wird. Angesichts der hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage auf Verordnungsstufe (Art. 36 Abs. 1 BV), des öffentlichen Interesses an der Tierseuchenbekämpfung (Art. 36 Abs. 2 BV) und der Verhältnismässigkeit der Auflagen (Art. 36 Abs. 3 BV) lässt sich der Eingriff rechtfertigen (E. 6.6). Keine Verletzung von Art. 27 BV.

Tierseuchenrechtlicher Verweis und Verstösse gegen Auflagen (Verfahren 2C_34/2025)

Das Bundesgericht bestätigt den tierseuchenrechtlichen Verweis, den die Vorinstanz gestützt auf erneut festgestellte Mängel bei der Inspektion vom 5. Juni 2020 ausgesprochen hat (E. 7). Da der Rekurs gegen den Entscheid vom 15. Mai 2019 die aufschiebende Wirkung entzogen worden war, waren die Auflagen während des gesamten kantonalen Rechtsmittelverfahrens wirksam und von der Beschwerdeführerin zu beachten (E. 7.3).

Die Vorinstanz stellte unbestritten fest, dass die Beschwerdeführerin von der C.________ AG TNP bezog, ohne diesen Zulieferbetrieb vorgängig bewilligen zu lassen. Die Lieferungen erfolgten bis im Herbst 2020, wie der Betriebsleiter der C.________ AG glaubhaft ausgesagt hatte (E. 7.4.1). Bei den gelieferten Abfällen von Fischen handelte es sich um Wildtiere, die zur Fleischgewinnung getötet wurden und als TNP der Kategorie 3 gelten (Art. 7 lit. a VTNP; E. 7.4.2).

Hinsichtlich der zweiten Auflage stellte die Vorinstanz fest, dass im Zeitraum vom 1. Oktober 2019 bis 31. Mai 2020 mindestens 47 Lieferungen — davon 46 durch die B.________ AG — nicht am Tag der Abholung bei der Beschwerdeführerin ankamen, sondern teilweise erst mehrere Tage später (E. 7.5.1). Die Auslegung der Begriffe "unmittelbar" und "auf direktem Weg" hat sich nach den Vorgaben der Tierseuchengesetzgebung zu richten (E. 7.5.2). Die verordnungsrechtlichen Kühlvorgaben von Anhang 3 und 4 VTNP (Kühlung auf höchstens +4 °C bei nicht innerhalb 24 Stunden abgeholten bzw. verarbeiteten TNP) entfalten sachlogisch auch für den dazwischenliegenden Transport Wirkung. Ein beauftragter Dritter darf nicht dazu führen, dass diese Vorgaben im Ergebnis unterlaufen werden (E. 7.5.3).

Einordnung in die Rechtsprechung

Der Entscheid bestätigt und präzisiert die bisherige Rechtsprechung in mehreren Bereichen:

Selbstkontrolle nach Art. 15 VTNP: Das Bundesgericht bekräftigt, dass die Selbstkontrolle eine zentrale Pflicht darstellt, deren Verletzung regelmässig als schwerer Verstoss zu qualifizieren ist, auch ohne nachgewiesene Gesundheitsgefährdung. Eine potenzielle Gefährdung genügt. Diese Auslegung steht im Einklang mit der früheren Rechtsprechung zur tierseuchenrechtlichen Dokumentationspflicht (vgl. BGer 2C_576/2021 vom 8. September 2022, E. 7.4, wo das Gericht ebenfalls die strikte Einhaltung der Entsorgungsvorschriften für TNP betonte).

Bewilligungsauflagen als mildere Massnahme: Der Entscheid bestätigt die in BGE 151 II 254 E. 4.4 begründete und in Urteil 2C_297/2025 vom 4. November 2025 E. 5.1 sowie 2C_416/2020 vom 10. November 2020 E. 4.2.4 angewandte Praxis, dass sich eine verwaltungsrechtliche Verwarnung als mildere Massnahme zum Bewilligungsentzug auch ohne explizite gesetzliche Grundlage aufdrängen kann. Diese Dogmatik der "milderen Massnahme" wird nun auf Bewilligungsauflagen nach Art. 12 Abs. 2 VTNP übertragen.

Verhältnismässigkeit von Zuliefererbewilligungen: In der Abgrenzung zur blossen Meldepflicht der Zulieferbetriebe (Art. 10 VTNP) bzw. deren eigener Bewilligungspflicht (Art. 11 VTNP) argumentiert das Gericht, dass die streitigen Auflagen eine gesamte Betrachtung des Zusammenspiels zwischen Zulieferern und Verarbeiterin bezwecken und somit über die isolierte Betrachtung der einzelnen meldepflichtigen Person hinausgehen (E. 6.4.3). Dies ist eine wichtige dogmatische Präzisierung für den Bereich der tierseuchenrechtlichen Warenflusskontrolle.

Wirtschaftsfreiheit und Vertragsfreiheit: Die Qualifikation des Eingriffs in die Vertragsfreiheit als "leichter Eingriff" (E. 6.6) bestätigt die ständige Praxis, dass bewilligungsrechtliche Auflagen, die die Wahl der Vertragspartner einschränken, bei Vorliegen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage, eines öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt sind (vgl. BGE 143 I 395 E. 4.1; 136 I 197 E. 4.4.1; BGE 130 I 26 als Leading Case zur Zulässigkeit von Eingriffen in die Wirtschaftsfreiheit).

Transportvorgaben und sachlogische Erstreckung: Die Erwägung, dass die Kühlvorgaben der Anhänge 3 und 4 VTNP sachlogisch auch für den Transport zwischen Schlachtbetrieb und Verarbeitungsanlage gelten, selbst wenn Art. 19 VTNP sich nach dem Wortlaut an Schlachtbetriebe und Sammelstellen richtet (E. 7.5.3), stellt eine bedeutsame teleologische Auslegung dar, die sicherstellt, dass die verordnungsrechtlichen Schutzvorgaben nicht durch Einschaltung Dritter unterlaufen werden können.

Fazit

Das Bundesgericht weist beide Beschwerden ab und bestätigt die vorinstanzlichen Entscheide vollumfänglich. Die Verstösse gegen die Tierseuchengesetzgebung sind zu Recht festgestellt, die verwaltungsrechtliche Verwarnung und der tierseuchenrechtliche Verweis sind gerechtfertigt, und die beiden streitigen Auflagen (vorgängige Bewilligung von Zulieferbetrieben; direkter Transportweg mit Begleitdokumenten) stehen mit dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Art. 5 Abs. 1 BV) und der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) in Einklang und verletzen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) nicht. Der Entscheid stärkt die tierseuchenrechtliche Selbstkontrolle als zentrales Instrument der Gefahrenprävention und klärt, dass Bewilligungsauflagen nach Art. 12 Abs. 2 VTNP eine hinreichende gesetzliche Grundlage für Massnahmen darstellen, die weniger einschneidend sind als ein Bewilligungsentzug nach Art. 14 VTNP.