Executive Summary

• Kernpunkt: Der Kanton Wallis darf den Verkauf von Einweg-E-Zigaretten ("puffs") verbieten, weil er dabei seine residuale Gesetzgebungskompetenz im Umweltrecht (Art. 30a und 65 LPE) ausübt, die der Bundesgesetzgeber (LPTab) nicht abschliessend regelt.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab. Die umstrittene Norm (Art. 123 Abs. 2 und 3 LS/VS) verstösst weder gegen den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV) noch gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), das Binnenmarktgesetz (LMI) oder das Gesetz über technische Handelshemmnisse (LETC). Sie ist verhältnismässig und dient legitimen Umwelt- und Gesundheitsschutzzielen.
• Bedeutung: Leitentscheid zur Kumulierung von kantonalen Umwelt- und Gesundheitsschutzmassnahmen mit Bundesrecht, das E-Zigaretten nicht verbietet, und zum Begriff des "qualifizierten Schweigens" des Bundesgesetzgebers. Der Entscheid widerspricht einem gleichzeitigen Genfer Gerichtsurteil (ACST/19/2026) und stärkt die kantonale Experimentierkompetenz im Umweltrecht.

Sachverhalt

A. Die umstrittene Norm

Am 14. November 2024 hat der Grosse Rat des Kantons Wallis in zweiter Lesung eine Revision des walliserischen Gesundheitsgesetzes (LS/VS) verabschiedet, die in Art. 123 zwei neue Absätze einfügte:

• Art. 123 Abs. 2 LS/VS (neu): «Der Verkauf von Einweg-E-Zigaretten ist verboten.»
• Art. 123 Abs. 3 LS/VS (neu): «Jede Zuwiderhandlung gegen Absatz 2 wird gemäss Art. 137 analog bestraft.»

Die Revision trat am 1. Mai 2025 in Kraft (Publikation am 29. April 2025, RO/AGS 2025-044). Ein Referendum wurde nicht ergriffen.

B. Die Beschwerdeführerinnen

Vier Beschwerdeführerinnen erhoben separat Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht:

1. A.________ (Beschwerdeführerin 1): Schweizerischer Dachverband des Tabakgross- und Einzelhandels.
2. B.________ GmbH (Beschwerdeführerin 2): Walliser Benzin- und Diversartikelhandel.
3. C.________ Sàrl (Beschwerdeführerin 3): Lausanner Tochtergesellschaft eines internationalen Tabakkonzerns, vertreibt E-Zigaretten.
4. D.________ (Beschwerdeführerin 4): Walliser Kiosk.

Die Beschwerdeführerinnen beantragten Nichtigkeits- bzw. Aufhebungsbegehren sowie die aufschiebende Wirkung. Die Präsidentin der II. öffentlichrechtlichen Abteilung wies die Gesuche um aufschiebende Wirkung am 12. und 24. Juni 2025 ab.

C. Parlamentarische Entstehung

Eine zentrale Feststellung des Bundesgerichts betrifft die legislatorische Absicht: Gemäss den Grossratsdebatten vom 14. November 2024 war die Norm nicht nur gesundheits-, sondern auch umweltmotiviert. Der Kommissionsberichterstatter Olivier Ostrini (14:57 Uhr) sprach ausdrücklich von «umwelt-, gesundheits- und sicherheitspolitischen Fragen». Die Abgeordnete Françoise Métrailler (15:00 Uhr) nannte als «zwei Hauptgründe» «erstens den Umweltaspekt» und «zweitens den Gesundheitsaspekt». Diese Feststellung ist entscheidend, da sowohl die Beschwerdeführerinnen als auch der walliserische Staatsrat fälschlicherweise primär gesundheitspolitische Motive unterstellten.

D. Verwandte Verfahren

Am 28. April 2026 entschied die Genfer Verfassungskammer (ACST/19/2026) eine identische Genfer Norm aufzuheben — ein Urteil, das das Bundesgericht ausdrücklich als falsch bezeichnet. Parallel sind weitere Beschwerden in deutscher Sprache (2C_288/2025 und 2C_289/2025) anhängig.

Erwägungen

1. Zulässigkeit und Beschwerdebefugnis

Die drei Verfahren wurden verbunden (Art. 71 BGG). Art. 123 Abs. 2 und 3 LS/VS ist ein kantonalnormativer Akt, der im Kanton Wallis keinem kantonalen Rechtsmittel zugänglich ist (Art. 72 ff. LPJA/VS) — er ist daher direkt beim Bundesgericht anfechtbar (Art. 82 lit. b, 87 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 145 I 26 E. 1.1). Die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 sind als Händlerinnen bzw. Distributoren von Einweg-E-Zigaretten im Wallis direkt betroffen und beschwerdebefugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Bei der Beschwerdeführerin 1 (Dachverband) bleibt die Frage der Beschwerdebefugnis offen, da sie mit der Beschwerdeführerin 2 gemeinsam auftritt, die zweifelsfrei beschwerdebefugt ist.

2. Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) und Umweltschutzgesetz

Die Beschwerdeführerinnen machten primär geltend, die LPTab habe den Markt für E-Zigaretten abschliessend geregelt, so dass ein kantonales Verbot gegen den Vorrang des Bundesrechts verstosse.

2.1 Kompetenzordnung im Umweltrecht

Art. 74 BV erteilt dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung im Umweltbereich als konkurrierende Kompetenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung. Der Bund hat mit dem Umweltschutzgesetz (LPE/USG, SR 814.01) Gebrauch gemacht. Das Umweltrecht des Bundes ist jedoch nicht abschliessend, solange der Bundesrat keine Ausführungsverordnungen erlassen hat. Nach Art. 65 Abs. 1 LPE können die Kantone eigene Vorschriften erlassen, solange der Bundesrat seine Verordnungskompetenz nicht ausgeübt hat:

Art. 65 Abs. 1 USG (SR 814.01) «Solange der Bundesrat von seiner Befugnis, gestützt auf dieses Gesetz Verordnungen zu erlassen, nicht Gebrauch gemacht hat, können die Kantone nach vorheriger Mitteilung an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation eigene Vorschriften im Rahmen dieses Gesetzes erlassen.»

2.2 Art. 30a USG — Verbot von Einwegprodukten

Art. 30a lit. a USG ermächtigt den Bundesrat, «die Abgabe von Produkten zu verbieten, die für den einmaligen Gebrauch und von kurzer Dauer bestimmt sind, wenn die mit diesem Gebrauch verbundenen Vorteile die dadurch verursachten Umweltbelastungen nicht rechtfertigen». Der Bundesrat hat von dieser Kompetenz noch nie Gebrauch gemacht. Die kantonalen Kompetenzen bleiben daher subsidiär bestehen.

Art. 30a lit. a USG (SR 814.01) «Der Bundesrat kann: a. die Abgabe von Produkten zu verbieten, die für den einmaligen Gebrauch und von kurzer Dauer bestimmt sind, wenn die mit diesem Gebrauch verbundenen Vorteile die dadurch verursachten Umweltbelastungen nicht rechtfertigen;»

2.3 Kein qualifiziertes Schweigen der LPTab

Das Bundesgericht stellt klar, dass die LPTab (SR 818.32) das Verkaufsverbot von E-Zigaretten nicht abschliessend regelt. Aus den parlamentarischen Beratungen ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber Umweltanforderungen an Tabakprodukte bewusst nicht in der LPTab regeln wollte, sondern diese anderen Gesetzen vorbehalten blieben. Ein «qualifiziertes Schweigen» der LPTab, das kantonale Verbote ausschlösse, wird mit überzeugenden Argumenten verneint: Würde man jedes Nicht-Verbot einer sektoralen Gesetzgebung als qualifiziertes Schweigen interpretieren, würde dies Art. 30a USG seiner Tragweite berauben. Die EU-Tabakproduktrichtlinie 2014/40/EU, auf die die Schweiz die LPTab stützte, lässt in Art. 24 Abs. 3 ausdrücklich strengere mitgliedstaatliche Massnahmen zu — einige Staaten (Frankreich, Belgien, Irland) haben dies bereits umgesetzt.

2.4 Umweltbeeinträchtigung durch Einweg-E-Zigaretten

Das Bundesgericht stellt fest, dass Einweg-E-Zigaretten erhebliche Umweltbelastungen verursachen: Batterien lösen Brände in Abfallsammelfahrzeugen und Behandlungsanlagen aus, Boden- und Gewässerkontamination durch Plastik-, Elektronik- und Chemikalienbestandteile, schlechte Rückgabedisziplin der Konsumenten. Diese Produkte fallen in den Anwendungsbereich von Art. 30a lit. a USG. Da wiederverwendbare E-Zigaretten als Substitute zur Verfügung stehen, sind die Einwegprodukte ersetzbar.

2.5 Meldepflicht gegenüber dem UVEK

Der Kanton Wallis hat vor Erlass der Norm das UVEK nicht informiert (Art. 65 Abs. 1 USG). Das Bundesgericht qualifiziert diese Meldepflicht jedoch als rein informationsbezogen — ihre Verletzung berührt die Gültigkeit der Norm nicht. Dies steht im ausdrücklichen Widerspruch zur Genfer Verfassungskammer (ACST/19/2026 E. 7.5), die in der fehlenden Meldung einen Kompetenzverlust sah. Das Bundesgericht hält fest: Die Meldepflicht dient lediglich dazu, dass Kantone den Rat des Bundes einholen und der Bund über kantonale Wünsche informiert wird. Es handelt sich um keine Genehmigungspflicht — eine solche wäre nur bei Vollzugsverordnungen nach Art. 37 USG vorgesehen, nicht bei «eigenen Vorschriften» aufgrund residualer Kantonskompetenzen.

3. Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und Binnenmarktgesetz (LMI)

Die Beschwerdeführerinnen rügten eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit und der LMI.

Art. 27 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.»

Die Wirtschaftsfreiheit kann unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden: gesetzliche Grundlage, überwiegendes öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit.

Art. 36 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«1 Grundrechte können nur durch Gesetz oder auf Grundlage eines Gesetzes eingeschränkt werden. 2 Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. 3 Einschränkungen müssen verhältnismässig sein. 4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.»

Die LMI (SR 943.02) garantiert den freien und nichtdiskriminierenden Zugang zum Schweizer Markt. Beschränkungen sind nur zulässig, wenn sie: (a) gleichermassen für lokale Anbieter gelten (Art. 3 Abs. 1 lit. a LMI), (b) zum Schutz überwiegender öffentlicher Interessen unverzichtbar sind (lit. b) und (c) verhältnismässig sind (lit. c).

Art. 3 Abs. 1 und 3 LMI (SR 943.02) «1 Der freie Zugang zum Markt darf Anbietern von ausserhalb nicht verweigert werden. Beschränkungen müssen in Form von Auflagen oder Bedingungen erfolgen und sind nur zulässig, wenn sie: a. gleichermassen für Anbieter am Markt am Standort gelten; b. zum Schutz überwiegender öffentlicher Interessen unverzichtbar sind; c. dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen. 3 Die Beschränkungen gemäss Absatz 1 dürfen in keinem Fall verdeckte Marktzugangshindernisse darstellen, die dazu dienen, die wirtschaftlichen Interessen am Standort zu begünstigen.»

Das Bundesgericht prüft:

• Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 lit. a LMI): Das Verbot gilt für alle Verkäuferinnen und Verkäufer unabhängig von Standort und Herkunft — kein Schutz lokaler Wirtschaftsinteressen.
• Öffentliches Interesse (Art. 3 Abs. 1 lit. b LMI): Umweltschutz (Art. 74 BV), nachhaltige Entwicklung (Art. 2 und 73 BV) sind überwiegende öffentliche Interessen, die Beschränkungen des Marktzugangs rechtfertigen.
• Verhältnismässigkeit (Art. 3 Abs. 1 lit. c LMI):
• Geeignetheit: Das Verbot erschwert den Erwerb von Einweg-E-Zigaretten, besonders für Minderjährige, und reduziert die im Umlauf befindliche Menge und damit die Umweltbelastung.
• Erforderlichkeit: Keine mildere Massnahme ersichtlich — Preiserhöhungen via Sondersteuern erreichen den Umweltschutz nicht besser; ein Pfandsystem wäre auf kantonaler Ebene kaum praktikabel.
• Verhältnismässigkeit im engeren Sinne: Es werden nur Einweg-, nicht aber wiederverwendbare E-Zigaretten verboten. Die Substitute sind verfügbar. Das öffentliche Interesse am Kampf gegen die Wegwerf- und Jugendtrend-Kultur überwiegt das kommerzielle Interesse.
• Vermutung der Äquivalenz (Art. 2 Abs. 5, Art. 3 Abs. 2 lit. a LMI): Ist nicht anwendbar, da es sich um ein vollständiges Verbot und nicht um eine technische Anforderung handelt, bei der Regulationsäquivalenz geprüft werden könnte.

4. LETC und internationaler Handel

Die Beschwerdeführerinnen 3 und 4 rügten eine Verletzung des Gesetzes über technische Handelshemmnisse (LETC, SR 946.51). Das Bundesgericht weist dies zurück: Die LETC regelt nur den Handel mit ausländischen Produkten und ist auf Bundesvorschriften beschränkt — sie betrifft keine kantonalen Massnahmen. Die LMI ist für den Binnenmarkt zuständig, die LETC für den Aussenhandel. Beide Gesetze haben getrennte Anwendungsbereiche.

5. Bestimmtheit der Norm

Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 rügten ungenaue Formulierungen der Norm (z.B. Online-Verkauf, territoriale Reichweite). Das Bundesgericht stellt fest, dass im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht jede Anwendungsfrage gesetzlich beantwortet sein muss — viele Fragen können in Ausführungsverordnungen oder konkreten Einzelfallverfahren geklärt werden.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung etablierter Grundsätze

Das Urteil bestätigt mehrere etablierte Grundsätze des schweizerischen Föderalismusrechts:

1. Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV): Kantonales Recht verstösst nicht zwingend gegen Bundesrecht, selbst wenn dieses als abschliessend betrachtet wird, solange das kantonale Recht andere Zwecke verfolgt. Eine kantonale Norm kann das Bundesrecht sogar ergänzen oder verstärken. Der Entscheid beruft sich auf die ständige Rechtsprechung (BGE 151 I 113 E. 7.1.1; BGE 143 I 403 E. 7.1; BGE 138 I 435 E. 3.1; BGE 133 I 110 E. 4.1; BGE 152 I 84 E. 6.1).

2. Residuale Kantonskompetenzen im Umweltrecht: Das Konzept, dass die Kantone im Umweltrecht subsidiäre Kompetenzen behalten, bis der Bundesrat von seiner Verordnungskompetenz Gebrauch macht (Art. 65 USG), ist durch BGE 118 Ib 590 und die Lehre (Wagner Pfeifer, Stutz) abgesichert.

3. Abstrakte Normenkontrolle und richterliche Zurückhaltung: Das Gericht bestätigt die Praxis, wonach bei der abstrakten Normenkontrolle eine Norm gültig ist, wenn sie sich verfassungskonform auslegen lässt, selbst wenn in Einzelfällen verfassungswidrige Anwendungen denkbar sind (BGE 148 I 160 E. 2; BGE 145 I 73 E. 2; BGE 140 I 2 E. 4).

Präzisierung und Weiterentwicklung

Das Urteil präzisiert und entwickelt die Rechtsprechung in mehreren Punkten:

1. Kein qualifiziertes Schweigen bei Sektoralmärkten: Erstmals ausdrücklich geklärt, dass das Nicht-Verbot eines Produkts in einer sektoralen Bundesgesetzgebung (hier LPTab) kein qualifiziertes Schweigen darstellt, das kantonale Verbote aufgrund anderer Kompetenzen (hier: Umweltrecht) ausschlösse. Wäre dies anders, würde Art. 30a lit. a USG seiner praktischen Bedeutung beraubt.

2. Umweltschutz als eigenständige Rechtfertigung für kantonale Verbote: Erstmals entscheidet das Bundesgericht, dass ein kantonales Verkaufsverbot eines Tabakprodukts primär auf umweltrechtlichen Kompetenzen (Art. 74 BV, Art. 30a, Art. 65 USG) gestützt werden kann, selbst wenn die LPTab das Produkt nicht verbietet.

3. Meldepflicht nach Art. 65 USG als Gültigkeitserfordernis: Das Urteil klärt einen Dissens mit der Genfer Verfassungskammer, dass die Meldepflicht gegenüber dem UVEK keine Gültigkeitsvoraussetzung darstellt.

Divergenz zum Genfer Urteil ACST/19/2026

Das Urteil steht im direkten Widerspruch zur Genfer Verfassungskammer (ACST/19/2026 vom 28. April 2026), die eine identische Genfer Norm aufgehoben hatte. Das Bundesgericht bezeichnet die Genfer Auffassung, wonach der Kanton ohne vorherige Meldung an das UVEK keine residualen Umweltkompetenzen ausüben könne, ausdrücklich als falsch («zu Unrecht»).

Fazit

Das Bundesgericht hält das walliserische Verkaufsverbot von Einweg-E-Zigaretten (Art. 123 Abs. 2 und 3 LS/VS) vollumfänglich aufrecht. Der Entscheid stärkt die kantonale Experimentierkompetenz im Umweltbereich und klärt, dass das Nicht-Verbieten in einer sektoralen Bundesgesetzgebung (LPTab) kein qualifiziertes Schweigen darstellt. Damit ist der Weg frei für analoge Verbote in anderen Kantonen, solange der Bundesrat seine Kompetenz nach Art. 30a lit. a USG nicht durch Verordnung ausübt. Eine entsprechende Motion (Motion Clivaz 23.3109) wurde von der Bundesversammlung am 4. Juni 2025 angenommen; ein nationaler Erlass könnte folgen.

Der Entscheid zeichnet sich durch eine sorgfältige Trennung von Umwelt- und Gesundheitsschutzmotiven aus und betont, dass der walliserische Grosse Rat die Norm ausdrücklich auch aus Umweltgründen erlassen hat — eine Feststellung, die sich aus den parlamentarischen Debattenprotokollen ergab und von den Beschwerdeführerinnen wie dem walliserischen Staatsrat gleicherweise übersehen wurde. Die Verhältnismässigkeitsprüfung berücksichtigt die Substituierbarkeit durch wiederverwendbare E-Zigaretten und die besondere Belastung durch die Wegwerfkultur bei Jugendlichen.