Executive Summary

• Kernpunkt: Die Genossenschaft Migros Zürich begehrte eine Entschädigung aus materieller Enteignung für die Unterschutzstellung eines Gebäudes (Markthalle) an der Nansenstrasse 21 in Zürich durch den Stadtratsbeschluss vom 4. April 2018. Das Bundesgericht verneinte sowohl den Entzug einer wesentlichen Befugnis als auch ein Sonderopfer, da die Liegenschaft weiterhin wirtschaftlich gut nutzbar blieb.
• Entscheidung: Abweisung der Beschwerde; die Unterschutzstellung bewirkt keine materielle Enteignung, und die Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- kantonalseits hält sich im Rahmen des Äquivalenzprinzips.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Grundsätze der Gesamtbetrachtung der Parzelle bei Denkmalschutzmassnahmen und bestätigt, dass der Verkaufspreis als starkes Indiz für die wirtschaftliche Nutzbarkeit herangezogen werden kann. Eine Bruttorendite von 3,7–4 % genügt dem Anspruch an eine «wirtschaftlich gute Nutzung».

Sachverhalt

Die Genossenschaft Migros Zürich war bis Mai 2019 Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. OE4866 an der Nansenstrasse 21 in 8005 Zürich (1'009 m²). Das Grundstück ist Teil einer Hofrandbebauung und mit drei Bauten überbaut: einem Wohnhaus mit Laden (1928), einem Ladengebäude («Markthalle», 1957) und einem verbindenden Annexbau («Pavillon»). Die Liegenschaft liegt in der Quartiererhaltungszone I (QI5b) — in der fünf Vollgeschosse bei 18 m Höhe zulässig sind — sowie in einem Hochhausgebiet III.

Am 4. April 2018 stellte der Stadtrat Zürich das Gebäude in weitem Umfang unter Denkmalschutz. Geschützt wurden namentlich die Ornamentalfassade mit Vitrinen, das Bronzerelief, die Hoffassade, die tragende Gebäudekonstruktion, das Treppenhaus sowie bei den weiteren Bauteilen Fassaden, Dächer, Inneneinbauten und die Kubatur des Annexbaus. Eine Aufstockung des Ladengebäudes wurde ausgeschlossen. Diese Schutzverfügung blieb unangefochten.

Die städtische Schätzungskommission ermittelte im Februar 2018 eine Werteinbusse von Fr. 3,5 Mio. (ca. 19 %), während eine von der Migros beigezogene Gutachterin im Juli 2018 eine Wertminderung von Fr. 8,24 Mio. (ca. 38 %) berechnete. Am 10. Mai 2019 veräusserte die Migros das Grundstück für Fr. 16'516'000.-- an eine Käuferin, wobei im Kaufvertrag festgehalten wurde, dass die Käuferin keinerlei Ansprüche im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung erhebt. Ein allfälliger Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung verblieb damit bei der Verkäuferin.

Die Migros stellte am 6. Mai 2019 ein Begehren auf Entschädigung aus materieller Enteignung von Fr. 8'240'000.-- (später Fr. 9'342'000.--). Die Schätzungskommission I wies das Begehren am 9. Juli 2024 ab, da keine materielle Enteignung vorliege. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigte dies am 27. März 2025 und auferlegte der Migros eine Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.--. Dagegen richtet sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und massgeblicher Stichtag

Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG; Art. 89 Abs. 1 BGG (SR 173.110)). Der massgebende Stichtag für die Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliegt, ist der Mai 2018, als die 30-tägige Beschwerdefrist gegen die Denkmalschutzmassnahme unbenützt ablief (BGE 132 II 218 E. 2.3 und 2.4).

Dogmatischer Rahmen: Materielle Enteignung

Das Bundesgericht stützte sich auf die verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlage der materiellen Enteignung:

Art. 26 Abs. 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

«Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.»

Art. 5 Abs. 2 RPG (SR 700)

«Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt.»

Art. 17 Abs. 2 RPG (SR 700)

«Statt Schutzzonen festzulegen, kann das kantonale Recht andere geeignete Massnahmen vorsehen.»

Art. 5 Abs. 2 RPG legt den Begriff der materiellen Enteignung im Zusammenhang mit planerischen Eigentumsbeschränkungen abschliessend fest. Die Kantone dürfen den Betroffenen nicht mehr und nicht weniger zusprechen, als ihnen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusteht (BGE 127 I 185 E. 4 S. 191; BGE 109 Ib 114). Die Denkmalschutzmassnahme ist eine Massnahme nach Art. 17 Abs. 2 RPG und damit eine «Planung» im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG (BGE 111 Ib 257 E. 1).

Tatbestand der materiellen Enteignung: Zwei Varianten

Eine materielle Enteignung liegt vor, wenn der Eigentümerschaft der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Eine zweite Tatbestandsvariante ist das Sonderopfer: wenn einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, hierfür keine Entschädigung zu leisten. In beiden Fällen ist eine künftige bessere Nutzung nur zu berücksichtigen, wenn sie mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft realisierbar war (BGE 149 II 368 E. 3.2; Urteil 1C_275/2022 vom 27. November 2024 E. 3).

Grundsatz der Gesamtbetrachtung der Parzelle

Das Bundesgericht bestätigt seinen Grundsatz, dass die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten auf der gesamten Parzelle zu betrachten sind (Gesamtbetrachtung). Davon wird nur ausnahmsweise abgewichen — zugunsten oder zuungunsten des Eigentümers. Die Beschwerdeführerin berief sich auf das Urteil 1C_653/2017 vom 12. März 2019, in dem Teile einer grossen Parzelle separat betrachtet wurden. Das Bundesgericht wies dies ab: Anders als in jenem Fall untersteht die gesamte Parzelle hier einem einheitlichen nutzungsplanerischen Regime. Der blosse Umstand, dass die Parzelle aufgeteilt und separat veräussert werden könnte, reicht nicht aus, um vom Grundsatz der Gesamtbetrachtung abzuweichen.

Massgebliches Kriterium: Bestimmungsgemässe und wirtschaftlich gute Nutzung

Entscheidend ist nicht die Wertverminderung als solche, sondern ob das Grundstück weiterhin bestimmungsgemäss und wirtschaftlich gut genutzt werden kann (BGE 117 Ib 262 E. 2a; BGE 112 Ib 263). Die Wertverminderung hat nur indirekte Bedeutung, indem sie mit der Rendite korreliert. Bei einem Verkauf bald nach der Schutzverfügung kann aus dem erzielten Verkaufspreis auf die wirtschaftliche Nutzbarkeit geschlossen werden (Urteil 1A.19/2004 vom 25. Oktober 2004 E. 3.1; Urteil 1C_487/2009 vom 10. August 2010 E. 8.3.2).

Das Verwaltungsgericht hatte folgende Indizien gewürdigt:

• Der öffentlich beurkundete Verkaufspreis von Fr. 16'516'000.-- zwischen zwei professionellen, unabhängigen Akteurinnen ist ein starkes Indiz für den Verkehrswert.
• Eine spätere Bewertung der Käuferin im Quartalsbericht (Fr. 18'120'000.-- für das 2. Quartal 2019) bestätigt diesen Wert.
• Die effektiven Mieteinnahmen von rund Fr. 673'000.-- p.a. bei Vollvermietung ergeben bei einem Kaufpreis von Fr. 16,5 Mio. eine Bruttorendite von 4 %, bei der Bilanzierung von Fr. 18,1 Mio. eine solche von 3,7 %.
• Dies entspricht branchenüblichen Renditen und einer klar rentablen Anlage.

Die Beschwerdeführerin wandte ein, ihre eigenen Kostenblöcke zeigten einen Verlust von Fr. 10'000.-- p.a. Das Bundesgericht hielt dem entgegen, dass ihre Aufstellung kalkulatorische Zinsen (Fr. 204'000.-- p.a.) und Hypothekarzinskosten (Fr. 99'000.-- p.a.) enthalte, die zu keinem tatsächlichen Mittelabfluss führen. Werden nur diese beiden Positionen abgezogen, ergebe sich selbst nach der Rechnung der Beschwerdeführerin ein Gewinn von Fr. 293'000.-- p.a. — selbst unter Einbezug der Instandsetzungskosten von Fr. 260'000.-- p.a. (Jahresrate einer Investition von Fr. 5,3 Mio.).

Verneinung des Sonderopfers

Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Markthalle werde weit unter dem zonenrechtlich Möglichen «eingefroren», während alle übrigen Liegenschaften der Hofrandbebauung die Regelbauordnung ausschöpften. Zudem sei sie als einzige verpflichtet worden, ein Kunstwerk und geschlossene Fassaden zu erhalten. Das Bundesgericht verneinte ein Sonderopfer:

• Abzustellen ist auf den Kreis der Betroffenen, die sich in gleichen oder ähnlichen Verhältnissen befinden, nicht nur auf die durch die konkrete Schutzmassnahme beschwerte Eigentümerin (BGE 112 Ib 263 E. 5b).
• Eine stossende Rechtsungleichheit setzt voraus, dass etwa in einem Strassenzug mit gleich schutzwürdigen Gebäuden nur gerade ein Haus unter Schutz gestellt worden wäre (BGE 112 Ib 263 E. 5b; BGE 108 Ib 352 E. 4a).
• Es gibt keine Anhaltspunkte, dass die Stadt Zürich das Grundstück abweichend von ihrer sonstigen Praxis unter Schutz gestellt oder es als Exempel aus vergleichbaren Grundstücken ausgewählt hätte.
• Da die Unterschutzstellung eine wirtschaftlich gute Nutzung zulässt (Bruttorendite von 3,7–4 %) und selbst nach der Rechnung der Beschwerdeführerin noch ein Gewinn von ca. Fr. 300'000.-- p.a. resultiert, ist ein Sonderopfer zu verneinen. Je grösser die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten, desto grösser sind auch die finanziellen Aufwendungen, die der Eigentümerschaft zur Erhaltung des Schutzobjekts zumutbar sind (Urteil 1A.19/2004 E. 3.2.2).

Gerichtsgebühr: Äquivalenzprinzip gewahrt

Das Verwaltungsgericht hatte eine Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.-- auferlegt — dem Höchstwert nach § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (GebV VGr; LS 175.252). Das Bundesgericht erachtete dies als noch vereinbar mit dem Äquivalenzprinzip:

• Bei einem Streitwert von Fr. 9'342'000.-- entspricht die Gebühr gut 0,5 % des Streitwerts.
• Im Vergleich: Im Urteil 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012 E. 5.1 machte eine Gebühr von Fr. 20'000.-- ca. 2 % eines Streitwerts von knapp Fr. 1 Mio. aus und wurde nicht beanstandet.
• Im Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 E. 4.2 äusserte das Bundesgericht Zweifel an Fr. 50'000.-- bei einem Streitwert von Fr. 4,3 Mio. — im vorliegenden Fall ist der Streitwert jedoch mehr als doppelt so hoch.
• Die Beschwerdeführerin hatte eine 40-seitige Rekursschrift verfasst und mehrere weitere Stellungnahmen eingereicht, was auf durchschnittlichen bis erhöhten Aufwand hindeutet.
• Eine besondere Begründung der Gerichtsgebühr ist nicht erforderlich, wenn die Gebühr innerhalb des Rahmentarifs erhoben wird (BGE 111 Ia 1 E. 2a).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung der etablierten Dogmatik

Das Urteil steht in der langjährigen Linie der Rechtsprechung zur materiellen Enteignung bei Denkmalschutzmassnahmen. Es bestätigt die grundlegenden Prinzipien:

1. Entscheidend ist die Nutzungsmöglichkeit, nicht die Wertverminderung: Schon BGE 117 Ib 262 E. 2a stellte fest, dass eine Denkmalschutzmassnahme nur dann einen entschädigungspflichtigen Eingriff darstellt, wenn sie die bestimmungsgemässe und wirtschaftlich gute Nutzung verunmöglicht. Das vorliegende Urteil wendet diesen Massstab konsequent an.

2. Gesamtbetrachtung der Parzelle: Der Grundsatz, dass die gesamte Parzelle als Bezugsgrösse dient, wurde bereits in den Urteilen 1C_487/2009, 1C_725/2013 und 1A.19/2004 bestätigt. Das Urteil präzisiert, dass der blosse Umstand der Abparzellierbarkeit einer Parzelle allein nicht ausreicht, um vom Grundsatz der Gesamtbetrachtung abzuweichen — es bedarf zusätzlicher Umstände wie unterschiedlicher nutzungsplanerischer Regime (vgl. 1C_653/2017).

3. Verkaufspreis als Indiz: Die Heranziehung des Verkaufspreises als starkes Indiz für die wirtschaftliche Nutzbarkeit wurde im Urteil 1A.19/2004 vom 25. Oktober 2004 begründet. Das vorliegende Urteil wendet dies dahingehend zu, dass ein zwischen professionellen Akteuren ausgehandelter, öffentlich beurkundeter Kaufpreis ein «sehr starkes Indiz» für den Verkehrswert bildet — eine Aussage, die über das bisherige Mass («kann geschlossen werden») hinaus eine Verschärfung erfährt.

Präzisierung: Renditemassstab

Das Urteil präzisiert die Rechtsprechung in einem wichtigen Punkt: Eine Bruttorendite von 3,7–4 % — entsprechend branchenüblichen Renditen — genügt dem Anspruch an eine «wirtschaftlich gute Nutzung». Das Bundesgericht hatte bisher offengelassen, welche Rendite eine Nutzung aufweisen muss, um als wirtschaftlich sinnvoll zu gelten (vgl. Urteil 1C_412/2018 E. 7.2 und 7.4; REY, in: Handbuch Heimatschutzrecht, 2020, § 11 Rz. 31). Das vorliegende Urteil liefert damit eine erste richterliche Konkretisierung: Bruttorenditen im Bereich von 3,7–4 % sind ausreichend. Gleichzeitig wird bestätigt, dass ein kompletter Wegfall der Ertragsmöglichkeiten bzw. eine Reduktion auf eine bloss kostendeckende Bewirtschaftung eine materielle Enteignung bewirkt.

Sonderopfer: Bestätigung der strengen Schwelle

Im Bereich des Sonderopfers bestätigt das Urteil die enge Auslegung des Tatbestands. Eine stossende Rechtsungleichheit ist nur bei willkürlicher Ausnahmestellung eines einzelnen Objekts aus einer Gruppe vergleichbarer Objekte anzunehmen (BGE 108 Ib 352 E. 4a; BGE 112 Ib 263 E. 5b; Urteil 1C_583/2021 vom 31. August 2023 E. 7.3). Die blosse Behauptung, die Liegenschaft sei stärker betroffen als andere, genügt nicht — es bedarf konkreter Anhaltspunkte für eine diskriminierende Praxis. Der Antrag auf Erstellung eines Amtsberichts zur Praxis der Stadt Zürich wurde zu Recht abgewiesen, da keinerlei Anhaltspunkte für eine abweichende Praxis bestanden.

Gerichtsgebühr: Konkrete Einordnung

Im Bereich der Gerichtsgebühren liefert das Urteil eine wertvolle Kasuistik zur Anwendung des Äquivalenzprinzips bei hohen Streitwerten. Es bestätigt, dass Fr. 50'000.-- (Höchsttarif nach § 3 GebV VGr) bei einem Streitwert von über Fr. 9 Mio. noch verhältnismässig sind — mit der Erwähnung, dass die Tarifstruktur sich nicht nach einem starren Prozentwert richtet (BGE 139 III 334 E. 3.2.4). Die Gebühr von gut 0,5 % des Streitwerts ist dabei deutlich niedriger als die 2 %, die im Urteil 1C_349/2011 als unbedenklich erachtet wurden, und liegt unter dem Wert, der im Urteil 1C_473/2017 bei Fr. 4,3 Mio. Streitwert Anlass zu Zweifeln gab.

Fazit

Das Urteil 1C_275/2025 vom 29. Juni 2026 bestätigt die restriktive Praxis des Bundesgerichts bei der materiellen Enteignung im Denkmalschutz. Es unterstreicht, dass Denkmalschutzmassnahmen grundsätzlich als entschädigungslose Eigentumsbeschränkungen zulässig sind und nur bei faktischer Unmöglichkeit einer wirtschaftlich guten Nutzung oder bei willkürlicher Sonderbelastung den Entschädigungsanspruch auslösen. Die Heranziehung des tatsächlich erzielten Verkaufspreises als zentrales Beweisindiz und die Konkretisierung des Renditemassstabs (3,7–4 % Bruttorendite genügen) geben den kantonalen Instanzen eine praxisnahe Handhabe für künftige Fälle. Der Grundsatz der Gesamtbetrachtung der Parzelle wird mit klarer Kontur bestätigt: Eine separate Betrachtung einzelner Bauten auf derselben Parzelle unter einheitlichem nutzungsplanerischem Regime scheidet aus.