Executive Summary

• Kernpunkt: Das Bundesgericht befasst sich mit der Frage, ob bei einer koordinierten Lärmsanierung (Tempo-30-Anordnung und Strassenprojekt mit Erleichterungen) das kantonale Rechtsmittelverfahren beim Verwaltungsgericht als einzige Instanz konzentriert werden darf, obwohl der kantonale Verfassungsgrundsatz des doppelten Instanzenzugs dem entgegensteht.
• Entscheidung: Die Beschwerde wird abgewiesen. Das Bundesgericht bestätigt, dass das Koordinationsgebot nach Art. 25a RPG und Art. 8 USG eine Konzentration des Rechtsmittelverfahrens beim Verwaltungsgericht rechtfertigt, wenn die Verkehrsanordnung (Tempo 30) und die Erleichterungen im Strassenprojekt einen engen Sachzusammenhang aufweisen. Eine Ausnahme vom doppelten Instanzenzug ist hier bundesrechtlich geboten.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Zürich (VB.2022.00528) und legt den Massstab für den Koordinationsbedarf fest: Entscheidend ist nicht, ob die Lärmsanierung der einzige Zweck der Massnahmen ist, sondern ob ein enger Sachzusammenhang zwischen Geschwindigkeitsreduktion und Sanierungserleichterungen besteht. Die Ausnahme für rein verkehrssicherheitsbedingte Anordnungen bleibt eng.

Sachverhalt

Die Schiedhaldenstrasse in Küsnacht (Kanton Zürich) ist eine regionale Verbindungsstrasse (Route 710), die den Ortskern von Küsnacht mit dem Ortsteil Itschnach und weiter mit Zumikon verbindet. Das Tiefbauamt des Kantons Zürich plante eine Instandsetzung der Fahrbahn mit Kurvenverbreiterung im Abschnitt zwischen km 0.150 und km 0.850, wobei unter anderem ein lärmarmer Deckbelag (AC8) eingeplant wurde.

Parallel zu den baulichen Massnahmen ordnete die Kantonspolizei Zürich am 2. August 2023 die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h an, gestützt auf ein Lärmgutachten der Fachstelle Lärmschutz und ein Verkehrsgutachten des Tiefbauamts. Gleichzeitig hiess der Regierungsrat mit Beschluss vom 4. Oktober 2023 das Strassenprojekt fest und bewilligte Lärmschutzerleichterungen, da die Immissionsgrenzwerte (IGW) trotz der geplanten Massnahmen nicht vollständig eingehalten werden konnten.

Gegen die Verkehrsanordnung (Tempo 30) erhoben 22 natürliche und juristische Personen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten unter anderem die Überweisung der Sache an die Sicherheitsdirektion als Rekursinstanz, da der doppelte Instanzenzug gemäss Art. 77 Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung (KV/ZH) verletzt sei. Das Verwaltungsgericht trat auf eine Beschwerde nicht ein und wies die übrigen ab. Gegen diesen Entscheid gelangten die Beschwerdeführenden an das Bundesgericht.

Erwägungen

1. Zulässigkeit und Prüfungsumfang

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführenden können sich auf die Verletzung des doppelten Instanzenzugs nach Art. 77 Abs. 1 KV/ZH berufen, da sie in ihrer prozessualen Rechtsstellung unmittelbar betroffen sind, unabhängig von ihrer Sachlegitimation. Bundesrecht wird von Amtes wegen angewendet (Art. 106 Abs. 1 BGG); die Verletzung von Grundrechten und kantonalem Recht ist nur qualifiziert zu rügen (Art. 106 Abs. 2 BGG).

2. Koordination von Rechtsmittelverfahren beim doppelten Instanzenzug

2.1 Ausgangslage: Zwei parallele Verfahren und ihre Zuständigkeiten

Das Zürcher Recht kennt unterschiedliche Zuständigkeiten und Rechtsmittelwege für funktionelle Verkehrsanordnungen (Tempo 30) und Strassenprojekte:

• Verkehrsanordnungen: Zuständig Kantonspolizei; Rekurs an die Sicherheitsdirektion (§ 4 Abs. 1 und 2 KSig; § 19 Abs. 1 lit. a i.V.m. § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG/ZH).
• Strassenprojekte (Staatsstrassen): Zuständig Regierungsrat; kein Rekurs möglich, direkte Beschwerde ans Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 2 StrG/ZH; § 19 Abs. 2 lit. a VRG/ZH).

Art. 77 Abs. 1 KV/ZH garantiert den doppelten Instanzenzug im Verwaltungsverfahren, lässt aber gesetzliche Ausnahmen zu.

2.2 Koordinationsgebot nach Bundesrecht

Das Bundesgericht stützt sich auf das Koordinationsgebot nach Art. 25a RPG und Art. 8 USG. Art. 25a RPG verlangt, dass bei Verfügungen mehrerer Behörden eine koordinierende Behörde bezeichnet wird und die Verfügungen keine Widersprüche enthalten. Art. 33 Abs. 4 RPG schreibt für die Anfechtung von Verfügungen, auf die Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vor:

Art. 33 Abs. 4 RPG (SR 700) Kommentierung auf glossagens.ch

«4 Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.»

Das Bundesgericht verweist auf seine ständige Rechtsprechung, wonach Erleichterungen nach dem USG eine «ultima ratio» darstellen und nur gewährt bzw. aufrechterhalten werden dürfen, wenn keine geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg bestehen (Art. 17 und 18 Abs. 2 USG). Dazu gehören insbesondere Geschwindigkeitsreduktionen und der Einbau lärmarmer Beläge (vgl. 1C_589/2014 vom 3. Februar 2016 E. 5.5, in: URP 2016 319; 1C_350/2019 vom 16. Juni 2020 E. 4.3.2 ff., in: URP 2021 S. 74; 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 4.2, in: URP 2018 641).

Art. 17 USG (SR 814.01) «1 Wäre eine Sanierung nach Artikel 16 Absatz 2 im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen. 2 Die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen sowie der Alarmwert für Lärmimmissionen dürfen jedoch nicht überschritten werden.»

Art. 18 USG (SR 814.01) «1 Eine sanierungsbedürftige Anlage darf nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. 2 Erleichterungen nach Artikel 17 können eingeschränkt oder aufgehoben werden.»

2.3 Der enge Sachzusammenhang: Lärmsanierung als Verbindungselement

Das Bundesgericht hält fest, dass die Beschwerdeführenden zu Unrecht allein auf die strassenbaulichen Massnahmen (Instandsetzung, Kurvenverbreiterung) abstellen. Entscheidend ist, dass die Erleichterungen nach Art. 17 USG Teil des Strassenprojekts sind und unmittelbar von der Geschwindigkeitsreduktion abhängen: Die Höhe der Erleichterungen bemisst sich nach den verbleibenden IGW-Überschreitungen, die wiederum von der Geschwindigkeit und dem lärmarmen Belag beeinflusst werden. Ohne Temporeduktion wären die Erleichterungen rechtswidrig, da die IGW-Überschreitungen grösser ausfielen.

Das Bundesgericht stellt klar, dass es keine Rolle spielt, ob die Lärmsanierung der einzige oder nur einer von mehreren Zwecken des Strassenprojekts ist. Die Ausnahme nach der Praxis des Verwaltungsgerichts (VB.2022.00528 E. 5.6 in fine), wonach eine Verkehrsanordnung aus reinen Verkehrssicherheits- oder Verkehrslenkungsgründen nicht koordiniert werden muss, liegt hier offensichtlich nicht vor.

2.4 Konzentration beim Verwaltungsgericht als erste Rechtsmittelinstanz

Da das Strassenprojektverfahren als Leitverfahren festgelegt wurde und der Regierungsrat entscheidet, steht nach § 41 Abs. 2 StrG/ZH und § 19 Abs. 2 lit. a VRG/ZH kein Rekurs zur Verfügung. Die Überweisung an die Sicherheitsdirektion — eine dem Regierungsrat untergeordnete Verwaltungsstelle — wäre mit der Funktion des Regierungsrats als oberster leitenden und vollziehenden Behörde des Kantons (Art. 60 KV/ZH) nicht vereinbar. Das Bundesgericht bestätigt daher, dass das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz zuständig ist. Die Rüge der Verletzung von Art. 77 Abs. 1 KV/ZH erweist sich als unbegründet, da die bundesrechtlich gebotene Ausnahme vom doppelten Instanzenzug das kantonale Verfassungsrecht überlagert.

3. Verhältnismässigkeit der Temporeduktion

3.1 Massgeblicher Rahmen

Die Schiedhaldenstrasse ist eine verkehrsorientierte Strasse, weshalb für die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit ein Verkehrsgutachten nach Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m. Art. 108 Abs. 4 SSV erforderlich ist:

Art. 32 Abs. 3 SVG (SR 741.01) «Die vom Bundesrat festgesetzte Höchstgeschwindigkeit kann für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde nur auf Grund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden. Der Bundesrat kann Ausnahmen vorsehen.»

Art. 108 Abs. 4 SSV (SR 741.21) «Vor der Festlegung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten wird durch ein Gutachten (Art. 32 Abs. 3 SVG) abgeklärt, ob die Massnahme nötig (Abs. 2), zweck- und verhältnismässig ist oder ob andere Massnahmen vorzuziehen sind. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die Massnahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann.»

Das Verwaltungsgericht hat die Lärm- und Verkehrsgutachten sowie die Interessenabwägung als vollständig und schlüssig qualifiziert. Die Temporeduktion in Kombination mit dem lärmarmen Belag AC8 erreicht eine Lärmreduktion von 3,9 bis 4,5 dB(A) und reduziert die Anzahl der von IGW-Überschreitungen betroffenen Liegenschaften um rund einen Drittel. Andere, weniger einschneidende oder günstigere Massnahmen mit gleicher Wirkung sind nicht ersichtlich.

3.2 Rügen der Beschwerdeführenden

Öffentlicher Busverkehr: Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Temporeduktion beeinträchtige die Buslinie 919 (Anschlussverbindungen, Taktverdichtung). Das Bundesgericht stellt jedoch fest, dass sich aus den von den Beschwerdeführenden selbst eingereichten Fahrplänen 2023 und 2025 ergibt, dass die Linie 2023 bereits überwiegend im Halbstundentakt verkehrte und das Angebot 2025 sogar erweitert wurde. Die Anschlüsse an die S-Bahnen am Bahnhof Küsnacht sind gewährleistet. Die Rüge erweist sich als unbegründet.

Ausweichverkehr: Das Verwaltungsgericht hat den regionalen Ausweichverkehr als vernachlässigbar eingestuft, da es sich nur um vereinzelte Fahrten über die Gemeindegebiete von Erlenbach und Zollikon handle. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, weshalb diese Annahme willkürlich sein soll. Eine starke regionale Verkehrsverlagerung ist nicht dargelegt und liegt auch nicht auf der Hand.

3.3 Zumutbarkeit

Die Reisezeitverlängerung von ca. 30 Sekunden wird angesichts der gewichtigen Interessen der Lärmreduktion und der Verkehrssicherheit als hinnehmbar bewertet. Die Temporeduktion wurde zudem auf einen 750 m langen Teilabschnitt beschränkt, in dem sie auch der Behebung von Sicherheitsdefiziten (verminderte Sichtweiten, Kurven, starkes Gefälle) dient, obwohl das Lärmgutachten Tempo 30 auf dem gesamten 1,1 km langen Abschnitt empfohlen hatte.

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung und Konkretisierung der Koordinationspraxis

Das Urteil bestätigt die Praxis des Verwaltungsgerichts Zürich aus VB.2022.00528 (ZBl 125/2024 S. 83 ff. mit Anmerkung Alain Griffel), die das Bundesgericht ausdrücklich billigt. Es konkretisiert diese Praxis in einem zentralen Punkt: Der enge Sachzusammenhang, der den Koordinationsbedarf begründet, besteht nicht nur, wenn die Lärmsanierung der einzige Zweck der Massnahme ist, sondern bereits dann, wenn Erleichterungen nach Art. 17 USG und Geschwindigkeitsreduktion als Massnahmen am gleichen Objekt inhaltlich voneinander abhängen. Die Beschwerdeführenden hatten argumentiert, die baulichen Massnahmen dienten der Instandsetzung und nicht der Lärmsanierung, weshalb kein Koordinationsbedarf bestehe. Das Bundesgericht weist dies zurück: Entscheidend ist die Abhängigkeit der Erleichterungen von der Geschwindigkeitsreduktion, nicht der Hauptzweck der baulichen Massnahmen.

Verhältnis zum doppelten Instanzenzug

Das Urteil klärt das Verhältnis zwischen dem Koordinationsgebot des Bundesrechts (Art. 25a RPG; Art. 33 Abs. 4 RPG; Art. 8 USG) und dem kantonalen Verfassungsgrundsatz des doppelten Instanzenzugs (Art. 77 Abs. 1 KV/ZH). Das Bundesrecht überlagert hier das kantonale Verfassungsrecht: Wenn das Bundesrecht einheitliche Rechtsmittelinstanzen verlangt und die kantonale Rechtsordnung für das Leitverfahren (hier: Regierungsratsentscheid) ohnehin keinen Rekurs vorsieht, ist das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz zuständig. Eine Überweisung an eine dem Regierungsrat untergeordnete Rekursinstanz wäre mit der Funktion des Regierungsrats nicht vereinbar.

Abgrenzung zur Ausnahme bei reinen Verkehrssicherheitsanordnungen

Das Bundesgericht erwähnt die in VB.2022.00528 E. 5.6 in fine vorgesehene Ausnahme, wonach eine Koordination entbehrlich sein kann, wenn die funktionelle Verkehrsanordnung einzig aus Gründen der Verkehrssicherheit oder Verkehrslenkung mit einem Strassenprojekt verbunden wurde. Es stellt fest, dass diese Ausnahme hier offensichtlich nicht vorliegt, da die Temporeduktion im vorliegenden Fall auch der Lärmsanierung dient. Es lässt die Frage, ob diese Ausnahme dogmatisch haltbar ist (vgl. Griffel, a.a.O., S. 96), ausdrücklich offen.

Verhältnismässigkeit von Tempo 30 auf verkehrsorientierten Strassen

Die Verhältnismässigkeitsprüfung folgt der ständigen Praxis zu Art. 108 SSV (vgl. BGE 150 II 444 E. 3.3). Das Bundesgericht bestätigt, dass bei verkehrsorientierten Strassen ein Verkehrsgutachten erforderlich ist, und dass eine Reisezeitverlängerung von ca. 30 Sekunden bei gleichzeitiger Lärmreduktion und Verbesserung der Verkehrssicherheit als zumutbar zu gelten hat. Die Begrenzung der Massnahme auf einen Teilabschnitt, in dem auch Sicherheitsdefizite bestehen, wird als sachgerecht erachtet.

Fazit

Das Urteil 1C_306/2025 beantwortet eine verfahrensrechtliche Schlüsselfrage der koordinierten Lärmsanierung: Wenn eine Verkehrsanordnung (Tempo 30) und ein Strassenprojekt mit Lärmschutzerleichterungen inhaltlich verbunden sind, muss das Rechtsmittelverfahren konzentriert werden, auch wenn dies eine Ausnahme vom kantonalen Verfassungsgrundsatz des doppelten Instanzenzugs bedeutet. Das Bundesgericht legt den Massstab für den Koordinationsbedarf pragmatisch: Es genügt, dass die Erleichterungen unmittelbar von der Geschwindigkeitsreduktion abhängen. Die dogmatische Frage, ob die baulichen Massnahmen der Lärmsanierung oder der Instandsetzung dienen, tritt dahinter zurück.

Sachlich bestätigt das Urteil die Verhältnismässigkeit einer Temporeduktion auf einer verkehrsorientierten Strasse, wenn eine deutliche Lärmreduktion erreicht wird, keine gleichwertigen Alternativen existieren und die Massnahme auf den Abschnitt mit Sicherheitsdefiziten beschränkt bleibt. Eine Reisezeitverlängerung von 30 Sekunden ist bei gewichtigen Lärmschutz- und Sicherheitsinteressen zumutbar.

Das Urteil richtet sich an die kantonalen Gesetzgeber, die — wie das Verwaltungsgericht Zürich bereits in VB.2022.00528 angeregt hat — ein Rechtsschutzsystem schaffen müssen, das sowohl den Koordinationsgrundsätzen des Bundesrechts als auch dem doppelten Instanzenzug nach kantonalem Verfassungsrecht Rechnung trägt. Bis zu einer solchen gesetzlichen Neuregelung gilt die hier bestätigte richterrechtliche Lösung.