Executive Summary

• Kernpunkt: Eine Ausnahmebewilligung für Bauten im Gewässerraum (Art. 41c Abs. 1 GSchV) in dicht überbauten Gebieten setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die zwingend die Prüfung einschliesst, ob eine Überbauung ganz oder teilweise ausserhalb des Gewässerraums möglich wäre — nötigenfalls durch Anpassung der Nutzungsplanung.
• Entscheidung: Das Bundesgericht hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern auf und weist die Sache an die Einwohnergemeinde Biel zurück. Die Gemeinde hatte sich zu Unrecht an die bestehende Überbauungsordnung gebunden gefühlt und keine Alternativprüfung hinsichtlich einer Verschiebung des Bauvorhabens ausserhalb des 20 m breiten Gewässerraums der Schüss durchgeführt.
• Bedeutung: Das Urteil präzisiert die dogmatische Einordnung der Interessenabwägung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV und deren Verhältnis zur akzessorischen Überprüfung der Nutzungsplanung nach Art. 21 Abs. 2 RPG: Beide Prüfungen bilden eine Gesamtabwägung und dürfen nicht aufgetrennt werden, ohne alle relevanten Interessen — einschliesslich möglicher Plananpassungen — zu berücksichtigen. Eine 0-m-Distanz zum Gewässer ist nur in seltenen begründeten Fällen vertretbar.

Sachverhalt

Die Baugemeinschaft Renfer Park (B.________ AG und C.________ AG) reichte 2020 bei der Einwohnergemeinde Biel ein Baugesuch ein für den Abbruch dreier Gebäude auf Parzelle Nr. 536 sowie den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit 15 Wohnungen und unterirdischer Einstellhalle, nebst Ersatz der Ufermauer der Schüss. Das Baufeld 2.1 liegt direkt am rechten Schüssufer und fällt vollständig in den übergangsrechtlichen Gewässerraum von 20 m Breite. Die Parzelle ist Teil der Überbauungsordnung (UeO) «Renfer-Areal» (1996/1997, Teiländerung 2001), die eine Wohn- und Mischüberbauung auf der ehemaligen Holzfabrik Renfer vorsieht und mittlerweile fast vollständig realisiert ist.

Die Gemeinde erteilte die Baubewilligung inklusive einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV. Die kantonale Bau- und Verkehrsdirektion (BVD) hob diese auf und verweigerte die Bewilligung, da keine Ausnahmebewilligung für die Inanspruchnahme des Gewässerraums erteilt werden könne. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess die Beschwerde der Bauherrschaft gut und bewilligte das Projekt, gestützt auf das Vorliegen eines dicht überbauten Gebiets und das Fehlen überwiegender entgegenstehender Interessen. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Nachbarin A.________ an das Bundesgericht.

Erwägungen

Zulässigkeit und Prüfungsprogramm

Das Bundesgericht bejaht die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Stockwerkeigentümerin in 20–25 m Entfernung auf dem gegenüberliegenden Schüssufer zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Prüfungsprogramm ist die Verletzung von Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), insbesondere die Auslegung und Anwendung von Art. 36a GSchG und Art. 41c GSchV.

Gewässerraum und Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV

Rechtlicher Rahmen

Art. 36a Abs. 1 GSchG verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen (Gewässerraum). Der Bundesrat hat in den Art. 41a ff. GSchV die Einzelheiten geregelt. Bis zur definitiven Festlegung gilt ein übergangsrechtlicher Gewässerraum, der von Bauten und Anlagen freizuhalten ist. Für die Schüss beträgt dieser 20 m beidseits des Ufers.

Art. 36a GSchG (SR 814.20) «Die Kantone legen nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer fest, der erforderlich ist für die Gewährleistung folgender Funktionen (Gewässerraum): a. die natürlichen Funktionen der Gewässer; b. den Schutz vor Hochwasser; c. die Gewässernutzung.»

Art. 41c Abs. 1 GSchV (SR 814.201) «Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde ausserdem die Erstellung folgender Anlagen bewilligen: a. zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten; […]»

Die Ausnahme nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 lit. a GSchV setzt voraus, dass sich das Baugrundstück in einem dicht überbauten Gebiet befindet und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Im Unterschied zu Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV (standortgebundene Anlagen im öffentlichen Interesse) wird bei der Ausnahme nach Satz 2 lit. a keine Standortgebundenheit verlangt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Inanspruchnahme des Gewässerraums unbegrenzt zulässig wäre: Vielmehr ist stets zu prüfen, ob eine Überbauungsvariante existiert, die den Gewässerraum weniger stark beansprucht.

Begriff des dicht überbauten Gebiets

Das Bundesgericht bestätigt seine restriktive Auslegung des Begriffs des «dicht überbauten Gebiets» (BGE 140 II 428 E. 7; BGE 143 II 77 E. 2.7). Eine «weitgehende» Überbauung im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG genügt nicht. Der Verordnungsgeber hat Ausnahmebewilligungen vor allem in dicht überbauten städtischen Quartieren und Dorfzentren zulassen wollen, in denen der Gewässerraum seine natürliche Funktion auf lange Sicht nicht mehr erfüllen kann. In peripheren Gebieten besteht regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums; dies gilt auch bei verbautem Ufer und eingeschränkten Aufwertungsmöglichkeiten (BGE 140 II 437 E. 5.4).

Das Gericht wertet die vorliegende Konstellation als Grenzfall: Die Parzelle grenzt nordwestlich an das ehemalige Dorfzentrum von Bözingen (Kernzone) und ist rundum von überbauten Gebieten umgeben. Nördlich der Parzelle stehen Gebäude direkt an der Schüss, südlich folgt jedoch ein Grüngürtel mit ca. 30 m Abstand zur Schüss. Das Bundesgericht hält die Einordnung als dicht überbaut für nicht bundesrechtswidrig, lässt aber offen, ob dies bei isolierter Betrachtung des rechten Schüssufers anders zu beurteilen wäre. Der südliche Grüngürtel ist im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigen.

Umfassende Interessenabwägung

In dicht überbauten Gebieten ist eine umfassende Interessenabwägung erforderlich (BGE 140 II 437 E. 6). Zu berücksichtigen sind die Anliegen des Hochwasserschutzes, des Natur- und Landschaftsschutzes, das öffentliche Interesse am Zugang zu den Gewässern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG), der Raumbedarf für Revitalisierungen sowie das Interesse an städtebaulicher Verdichtung.

Das Bundesgericht betont, dass das Ausmass der Gewässerrauminanspruchnahme und das objektive Bedürfnis dafür zwingend zu prüfen sind. Sofern das Grundstück unter Wahrung des Gewässerraums angemessen überbaut werden kann, fehlt ein sachlich begründetes Bedürfnis für die Beanspruchung des Gewässerraums (vgl. BGer 1C_282/2020 vom 10. Februar 2021 E. 7.3). Ein Abstand von 0 m zum Gewässer kommt nur in seltenen, begründeten Fällen in Betracht. Je näher eine Baute dem Gewässer rückt, desto stärker wiegen die Interessen an der Freihaltung des Uferstreifens. Das Gericht stellt ausdrücklich fest, dass damit keine Standortgebundenheit im Sinne von Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV verlangt wird — es geht vielmehr um die Prüfung von Überbauungsvarianten, mit denen die Beeinträchtigung minimiert werden kann.

Verhältnis zur akzessorischen Überprüfung der Nutzungsplanung

Dogmatische Einordnung

Das Bundesgericht klärt das Verhältnis zwischen der Interessenabwägung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV und der akzessorischen Überprüfung der Nutzungsplanung nach Art. 21 Abs. 2 RPG:

Art. 21 RPG (SR 700) «1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. 2 Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.»

Der übergangsrechtliche Gewässerraum kommt einer Planungszone gleich (BGE 140 II 437 E. 6.2). Da er unmittelbar anwendbar ist, bedarf es grundsätzlich keiner akzessorischen Überprüfung der Zonenordnung, um zonenkonforme Bauvorhaben im Gewässerraum zu verhindern. Anders verhält es sich jedoch, wenn eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV zur Diskussion steht: Dann werden vollendete Tatsachen geschaffen, welche die spätere Festlegung des definitiven Gewässerraums und die Anpassung der Nutzungsplanung präjudizieren. Bei der Interessenabwägung sind deshalb auch Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die für oder gegen eine Anpassung der Zonenordnung sprechen — namentlich das Interesse an der Planbeständigkeit, das Alter der Nutzungsplanung, ihr Realisierungsgrad, das Gewicht des Änderungsgrunds sowie das öffentliche Interesse an der Planänderung (BGer 1C_271/2024 vom 8. Oktober 2025 E. 4.4 und 4.5).

Das Bundesgericht stellt klar: Eine zweistufige Prüfung (wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat) ist nicht verboten, solange im Ergebnis alle relevanten Interessen angemessen berücksichtigt werden. Die dogmatische Trennung zwischen einer «gewässerschutzrechtlichen» und einer «planungsrechtlichen» Interessenabwägung darf jedoch nicht dazu führen, dass wesentliche Aspekte — wie die Möglichkeit einer Plananpassung — übergangen werden.

Fehler des Verwaltungsgerichts

Das Bundesgericht rügt, dass das Verwaltungsgericht die Interessenabwägung in zwei Etappen vornahm, ohne in der ersten Stufe (Art. 41c GSchV) zu prüfen, ob das Bauvorhaben auch ausserhalb des Gewässerraums realisiert werden könnte. Es erwog zwar, dass ein Abstand von 0 m zur Schüss nicht zwingend gegen den Gewässerschutz spreche, da die Ufermauer bestehen bleibe und eine Revitalisierung unwahrscheinlich sei. Damit verkannte es jedoch, dass die Prüfung von Überbauungsvarianten Bestandteil jeder umfassenden Interessenabwägung ist.

Das Bundesgericht legt dar, dass die UeO «Renfer-Areal» den Planungshorizont von 15 Jahren bereits deutlich überschritten hat. Seit ihrem Erlass 1997 bzw. der Änderung 2001 haben sich die rechtlichen Verhältnisse erheblich geändert, insbesondere durch die Revision des GSchG (2009/2011) und der GSchV (2011), die den Raumbedarf der Gewässer auch in Baugebieten sichern. Eine Anpassung des Baufelds 2.1 — etwa dessen Verschiebung landeinwärts auf die Fläche der heutigen Spielwiese — würde eine minimale Änderung der UeO darstellen, die die bereits erfolgte Überbauung des Quartiers nicht tangierte. Womit der Gewässerraum ganz oder grossenteils freigehalten und der bestehende Grüngürtel um rund 70 m verlängert würde.

Das TBA hatte im Beschwerdeverfahren eingeräumt, dass Baufelder direkt an der Wasserlinie «heute sicherlich nicht mehr bewilligt» würden. Das Bundesgericht wertet dies nicht als unzulässige Kehrtwendung des TBA, sondern als legitimen Hinweis auf die geänderte Rechtslage. Die Gemeinde fühlte sich zu Unrecht an die bestehende UeO gebunden und prüfte keine Alternativen. Darin liegt eine Ermessensunterschreitung.

Vertrauensschutz und Planbeständigkeit

Das Verwaltungsgericht hatte den Vertrauensschutz der Bauherrschaft stark gewichtet, da diese das Projekt mehrfach auf Verlangen der Behörden angepasst habe. Das Bundesgericht relativiert dies: Die Bauherrschaft musste aufgrund des Alters der UeO und der Lage des Baufelds direkt an der Schüss mit einer Änderung rechnen. Zudem besteht bei einer allfälligen Anpassung der UeO die Möglichkeit, den Interessen der Grundeigentümerschaft Rechnung zu tragen — etwa durch Vergrösserung des Baufelds oder leicht erhöhte bauliche Ausnützung. Der Umstand, dass ein Bauvorhaben mehrfach behördlich gewünschten Anpassungen unterzogen wurde, begründet keinen Vertrauensschutz, der eine Überprüfung der Nutzungsplanung entbehrlich machte.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil steht in der Tradition der restriktiven Auslegung des Begriffs des «dicht überbauten Gebiets», die das Bundesgericht seit BGE 140 II 428 (Dagmersellen) und BGE 140 II 437 (Rüschlikon) entwickelt hat. Es bestätigt die Grundsätze aus BGE 143 II 77 (Seestatt), wonach selbst in dicht überbauten Gebieten eine Baulücke nicht geschlossen werden muss, wenn sie am Rand des überbauten Bereichs liegt und eine Siedlungsentwicklung in Richtung Grüngürtel unerwünscht ist. Ebenso bestätigt es die Rechtsprechung, die in peripher gelegenen Gebieten ein dicht überbautes Gebiet verneint (BGer 1C_540/2021 vom 9. August 2022 — Liestal; BGer 1C_331/2023 vom 25. April 2025 — Herisau/Wilen).

Das Urteil präzisiert und erweitert diese Rechtsprechung in zwei zentralen Punkten:

1. Verhältnis von Ausnahmebewilligung und Plananpassung: Erstmals stellt das Bundesgericht ausdrücklich klar, dass die Interessenabwägung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV und die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung nach Art. 21 Abs. 2 RPG eine Gesamtabwägung bilden, die nicht in voneinander isolierten Prüfungsschritten aufgeteilt werden darf, ohne alle relevanten Interessen zu berücksichtigen. Dies ist eine dogmatische Weiterentwicklung, die über die bisherige Rechtsprechung hinausgeht.

2. Prüfungspflicht bezüglich Überbauungsvarianten: Das Gericht verpflichtet die Gemeinde, Alternativvarianten mit geringerer Gewässerrauminanspruchnahme zu prüfen — und zwar unter Einbezug der Möglichkeit einer minimalen Plananpassung. Eine blosse Verschiebung innerhalb des bestehenden Baufelds (um max. 3 m) genügt nicht, wenn eine Verlegung des Bauvorhabens auf eine andere Fläche der Parzelle denkbar ist. Dies steht im Einklang mit der Tendenz der jüngeren Rechtsprechung (vgl. BGer 1C_567/2020 vom 1. Mai 2023 E. 5.1), die eine umfassende Interessenabwägung mit Variantenprüfung verlangt.

3. 0-m-Abstand: Das Gericht bestätigt die Auffassung der BVD, wonach ein Gewässerabstand von 0 m nur in seltenen, begründeten Ausnahmefällen in Betracht fällt. Dies ist eine Präzisierung gegenüber dem Verwaltungsgericht, das einen solchen Abstand im dicht überbauten Gebiet ohne Weiteres als zulässig erachtet hatte.

Fazit

Das Urteil des Bundesgerichts vom 25. Juni 2026 (1C_161/2025) hat weitreichende praktische Bedeutung für das Bauen im Gewässerraum. Es verdeutlicht, dass die Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1 GSchV keine «Freifahrtskarte» für Bauten in dicht überbauten Gebieten darstellt. Vielmehr muss die Behörde vor Erteilung der Bewilligung prüfen, ob das Grundstück unter Wahrung des Gewässerraums angemessen überbaut werden kann — und zwar gegebenenfalls unter Anpassung der Nutzungsplanung. Die Gemeinde als Planungsbehörde darf sich nicht hinter der Rechtskraft einer veralteten Überbauungsordnung verstecken, wenn sich die rechtlichen Verhältnisse — hier: das revidierte Gewässerschutzrecht — erheblich geändert haben. Der Grundsatz der Planbeständigkeit steht einer Überprüfung nicht entgegen, wenn der Planungshorizont überschritten ist und nur eine minimale Anpassung eines einzelnen Baufelds zur Diskussion steht.

Die Rückweisung an die Gemeinde Biel bedeutet konkret, dass diese prüfen muss, ob das Bauvorhaben ganz oder überwiegend ausserhalb des 20 m breiten Gewässerraums der Schüss realisiert werden kann, beispielsweise durch Verlegung des Mehrfamilienhauses auf die heutige Spielwiese und Verlängerung des Grüngürtels ans Schüssufer. Erst wenn diese Prüfung negativ ausfällt, kann eine Ausnahmebewilligung für einen Bau direkt an der Ufermauer in Betracht gezogen werden.