Executive Summary

• Kernpunkt: Ist Art. 44 ATSG (in der seit 1. Januar 2022 geltenden Fassung der Weiterentwicklung der IV) abschliessend zu verstehen, oder muss der Versicherungsträger bei Uneinigkeit über die Anordnung einer Begutachtung weiterhin eine anfechtbare Zwischenverfügung erlassen?
• Entscheidung: Das Bundesgericht legt Art. 44 ATSG verfassungs- und konventionskonform (Art. 29 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK) als nicht abschliessend aus: Die IV-Stelle hat bei Uneinigkeit über die Begutachtungsanordnung weiterhin eine Zwischenverfügung zu erlassen. Rz. 3067.1 des KSVI verstösst gegen Bundesrecht.
• Bedeutung: Bestätigung und Aufrechterhaltung der rechtsstaatlichen Mitwirkungsrechte aus BGE 137 V 210 über die IV-Revision 2022 hinaus. Klärung einer umstrittenen Rechtsfrage mit divergierender kantonaler Praxis. Die vom BSV vertretene gegenteilige Auffassung wird verworfen.

Sachverhalt

Die 1967 geborene A.________ meldete sich am 25. Juni 2020 bei der IV-Stelle Zürich zum Leistungsbezug an. Ein polydisziplinäres Gutachten der estimed AG vom 15. Februar 2024 gelangte zum Schluss, A.________ sei zu 100 % arbeitsunfähig. Die IV-Stelle sprach dem Gutachten jedoch die Beweiskraft ab und ordnete am 14. Oktober 2024 eine erneute polydisziplinäre Begutachtung an (durch die BEGAZ GmbH, Binningen). A.________ wandte sich mehrfach erfolglos gegen diese Anordnung und verlangte den Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung, um gerichtlich vorgehen zu können. Die IV-Stelle verweigerte dies mit der Begründung, sie entscheide über die Notwendigkeit einer Begutachtung abschliessend; bei Streitigkeit erlasse sie keine Zwischenverfügung (gestützt auf Rz. 3067.1 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung, KSVI).

A.________ erhob daraufhin Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die IV-Stelle an, eine einheitliche Zwischenverfügung bezüglich der Anordnung der Begutachtung zu erlassen (Urteil vom 10. Juni 2025, IV.2025.00224). Gegen diesen Rückweisungsentscheid gelangt die IV-Stelle mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt Aufhebung des angefochtenen Urteils und Feststellung, dass über die Anordnung einer Begutachtung keine Zwischenverfügung zu erlassen sei. Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) stellt sich auf die Seite der IV-Stelle. A.________ beantragt Nichteintreten oder eventualiter Abweisung der Beschwerde.

Verfahrensrechtliche Vorfrage: Zulässigkeit der Beschwerde

Zwischenentscheidcharakter des Rückweisungsurteils

Das angefochtene Urteil ist ein Rückweisungsentscheid, der das Verfahren nicht abschliesst. Es handelt sich somit um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG zulässig ist (BGE 141 V 330 E. 1.1).

Art. 93 Abs. 1 BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

«Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig: a. wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder b. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.»

Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet eine restriktiv zu handhabende Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll (BGE 150 III 248 E. 1.2). Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG scheidet hier aus. Nach der gefestigten Praxis bewirkt ein Rückweisungsentscheid, der keine verbindlichen materiellrechtlichen Vorgaben enthält, keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, sondern lediglich eine Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens (BGE 140 V 282 E. 4.2).

Ausnahme wegen Fehlpraxisverdacht

Das Bundesgericht tritt ausnahmsweise auf die Beschwerde ein. Die IV-Stelle wird durch das kantonale Gericht gezwungen, eine Verfügung zu erlassen, die sie selbst für rechtswidrig hält, ohne dass ihr der Weg offen stünde, ihren eigenen Verwaltungsakt anzufechten. Die versicherte Person hat im Regelfall kein Interesse, einem zu ihren Gunsten lautenden Endentscheid zu opponieren, sodass eine spätere Korrektur im Endentscheidsverfahren (Art. 93 Abs. 3 BGG) faktisch ausgeschlossen wäre.

Zudem weist das Bundesgericht auf die divergierende kantonale Praxis hin: Verschiedene kantonale Gerichte beurteilen die Frage, ob nach den neuen Bestimmungen eine Begutachtungsanordnung der Verfügungsform bedarf, unterschiedlich. Eine strikte Einzelfallbehandlung der Eintretensvoraussetzungen würde es verunmöglichen, eine allfällige Fehlpraxis zu korrigieren (BGE 139 V 99 E. 2.5; 8C_661/2022 vom 26. Juni 2023, SVR 2023 IV Nr. 52 S. 177). Dem Streit kommt überdies angesichts der grossen Anzahl jährlich in Auftrag gegebener Gutachen schweizweit grundsätzliche Bedeutung zu.

Erwägungen

Rechtsgrundlagen der Weiterentwicklung der IV (WEIV)

Am 1. Januar 2022 traten im Zuge der Weiterentwicklung der IV (WEIV) revidierte Bestimmungen im IVG und ATSG in Kraft. Da es sich um verfahrensrechtliche Neuerungen handelt, sind diese sofort und in vollem Umfange anwendbar (BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Die zentralen Bestimmungen sind Art. 43 Abs. 1bis ATSG und der erweiterte Art. 44 ATSG.

Art. 43 Abs. 1bis ATSG (SR 830.1)

«Der Versicherungsträger bestimmt die Art und den Umfang der notwendigen Abklärungen.»

Art. 44 ATSG (SR 830.1)

«1 Erachtet der Versicherungsträger im Rahmen von medizinischen Abklärungen ein Gutachten als notwendig, so legt er je nach Erfordernis eine der folgenden Arten fest: a. monodisziplinäres Gutachten; b. bidisziplinäres Gutachten; c. polydisziplinäres Gutachten. 2 Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Artikel 36 Absatz 1 Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen. 3 Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Versicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschliessend über die Fragen an den oder die Sachverständigen. 4 Hält der Versicherungsträger trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit. 5 Bei Gutachten nach Absatz 1 Buchstaben a und b werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei Gutachten nach Absatz 1 Buchstabe c von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt. 6 Sofern die versicherte Person es nicht anders bestimmt, werden die Interviews in Form von Tonaufnahmen zwischen der versicherten Person und dem Sachverständigen erstellt und in die Akten des Versicherungsträgers aufgenommen. 7 Der Bundesrat: a. kann für Gutachten nach Absatz 1 die Art der Vergabe des Auftrages an eine Gutachterstelle regeln; b. erlässt Kriterien für die Zulassung von medizinischen und neuropsychologischen Sachverständigen für alle Gutachten nach Absatz 1; c. schafft eine Kommission mit Vertreterinnen und Vertretern der verschiedenen Sozialversicherungen, der Gutachterstellen, der Ärzteschaft, der Neuropsychologinnen und Neuropsychologen, der Wissenschaft sowie der Patienten- und Behindertenorganisationen, welche die Zulassung als Gutachterstelle, das Verfahren zur Gutachtenerstellung und die Ergebnisse der medizinischen Gutachten überwacht. Die Kommission spricht öffentliche Empfehlungen aus.»

Als Verwaltungsweisung hält Rz. 3067.1 des KSVI (Stand 1. Januar 2024) fest, die IV-Stelle entscheide abschliessend, ob und in welcher Form ein externes medizinisches Gutachten erstellt werde. Bestreite die versicherte Person diesen Entscheid, so sei keine Zwischenverfügung zu erlassen.

Auslegung der neuen Bestimmungen

Wortlaut und Systematik

Aus dem Wortlaut von Art. 43 Abs. 1bis und Art. 44 ATSG ergibt sich nicht, dass der Versicherungsträger die Begutachtung bei Uneinigkeit verfügungsweise anzuordnen hat. Der Erlass einer Zwischenverfügung wird explizit nur im Zusammenhang mit der Ablehnung von Sachverständigen vorgeschrieben (Art. 44 Abs. 4 ATSG). Das Bundesgericht warnt jedoch davor, daraus voreilig einen Umkehrschluss zu ziehen: Allein daraus, dass eine Zwischenverfügungspflicht nur für einen Fall explizit geregelt ist, folgt nicht zwingend, dass über alle übrigen Fragen der Versicherungsträger abschliessend entscheidet.

Systematisch kommt Art. 43 Abs. 1bis ATSG im Zusammenwirken mit dem in Art. 43 Abs. 1 ATSG verankerten Untersuchungsgrundsatz die Bedeutung einer Grundsatzbestimmung zu, die dem Versicherungsträger in der Regel die alleinige Entscheidungsbefugnis hinsichtlich Art und Umfang der Abklärungen zuweist. Die Systematik legt nahe, dass der Gesetzgeber eine Pflicht zum Erlass einer Zwischenverfügung bei der Begutachtungsanordnung explizit erwähnt hätte, falls er der Partei ein solches Partizipationsrecht hätte einräumen wollen.

Gesetzesmaterialien

Die Gesetzesmaterialien sind widersprüchlich. Einerseits sollte dem Versicherungsträger die alleinige Entscheidkompetenz über Art und Umfang der Abklärungen zukommen, um eine einfache und rasche Abwicklung der Begutachtungen zu gewährleisten (BBl 2017 2625 Ziff. 1.2.5.4). Andererseits war ausdrücklich beabsichtigt, die Partizipationsrechte gemäss den Leiturteilen BGE 137 V 210 und BGE 139 V 349 im Gesetz zu verankern, da diese bislang nur auf Verordnungs- und Weisungsstufe umgesetzt worden waren (BBl 2017 2626 Ziff. 1.2.5.4). Von einer Modifikation oder nur teilweisen Übernahme der Mitwirkungsrechte war keine Rede.

In der nationalrätlichen Kommission (SGK-N) wurde ein Änderungsantrag eingereicht, der die Gebote der Rechtsprechung vollumfänglich ins Gesetz überführen wollte, einschliesslich einer ausdrücklichen Zwischenverfügungspflicht bei der Begutachtungsanordnung. Dieser Antrag fand jedoch ohne inhaltliche Auseinandersetzung keine Mehrheit. Das Bundesgericht folgert daraus, dass eine Absicht des Parlaments, die Mitwirkungsrechte der Partei zurückzubinden, nicht angenommen werden kann. Der Wille des Gesetzgebers bleibt vor dem Hintergrund der Gegensätzlichkeit der verfolgten Ziele und der fehlenden Auslegeordnung unklar.

Telos

Die ratio legis von Art. 43 Abs. 1bis i.V.m. Art. 44 ATSG bewegt sich im Spannungsfeld zwischen einer raschen und korrekten Abklärung der materiellen Ansprüche und der Gewährleistung der Partizipationsrechte der Partei. Das Beschleunigungsgebot dient auch den Interessen der versicherten Person an einer raschen Klärung ihres Anspruchs, schliesst aber ein Mitwirkungsrecht bei Uneinigkeit über die Anordnung eines Gutachtens nicht aus. Möchte sich die Partei gegen die Anordnung einer Begutachtung wehren, nimmt sie die damit verbundene Verfahrensverzögerung in Kauf. Aus dem Sinn und Zweck der Neuregelung ergibt sich keine eindeutige Antwort auf die Frage der Abschlussfähigkeit von Art. 44 ATSG.

Lehre

Die Lehre ist uneinig. Mehrheitlich wird angenommen, mit dem Ausbau der Art. 43 und 44 ATSG sei die Möglichkeit der Partei weggefallen, bei Uneinigung über die Anordnung eines Gutachtens eine anfechtbare Zwischenverfügung zu verlangen (Piguet, Commentaire romand, 2. Aufl. 2025, N. 9 zu Art. 44 ATSG; Wiederkehr, ATSG-Kommentar, 5. Aufl. 2024, N. 40 f. zu Art. 44 ATSG; Weiss, SZS 2018 S. 486). Andere Autoren kritisieren dies als massive Verschlechterung der Rechtsposition der versicherten Person (Loher/Aliotta, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2025, N. 13 zu Art. 44 ATSG) und halten an der weiterhin erhaltenen Anfechtbarkeit der Anordnung eines Zweitgutachtens fest (Jenny/Schiavi, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2025, N. 7b zu Art. 43 ATSG; Loher/Aliotta, a.a.O., N. 64 ff. zu Art. 44 ATSG).

Verfassungs- und konventionskonforme Auslegung

Da der Aussagegehalt von Art. 44 ATSG nach Wortlaut, Systematik, Materialien und Telos unklar bleibt, greift das Bundesgericht die verfassungs- und konventionskonforme Auslegung auf. Die Ausgestaltung der Beteiligungsrechte muss den verfahrensbezogenen Garantien gemäss Art. 29 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK genügen, namentlich den Geboten der Verfahrensfairness und der Waffengleichheit. Dabei ist das Gebot des fairen Verfahrens im gesamten funktionellen Instanzenzug eingehalten werden, wobei Art. 6 Ziff. 1 EMRK Vorwirkungen auf das der gerichtlichen Instanz vorgolagerte Verwaltungsverfahren entfaltet (BGE 137 V 210 E. 2.1.2.4).

Die mit der Revision ins Gesetz überführten institutionell-organisatorischen Korrekturen (Qualitätssteigerung der Gutachten, Unabhängigkeit der Sachverständigen, Tonaufnahmen, Kommission für Qualitätssicherung) sind grundsätzlich geeignet, einen Abbau einzelner Partizipationsrechte teilweise zu kompensieren. Der Wegfall der Anfechtbarkeit der Gutachtensanordnung bei Uneinigung ist damit jedoch nicht zu rechtfertigen:

• Sachverständigengutachten bleiben im Rechtsmittelverfahren faktisch nur beschränkt überprüfbar, da die fachfremde Materie gerichtlich kaum nachvollziehbar ist (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.4 und 3.4.2.6).
• Es besteht systemimmanent kein Anspruch auf Einholung eines Gerichtsgutachtens; das Administrativgutachten ist häufig die einzige und massgebliche medizinische Entscheidungsgrundlage im Beschwerdeverfahren.
• Die ärztliche Beurteilung trägt unausweichlich Ermessenszüge, was die Bedeutung frühzeitiger Mitwirkungsrechte unterstreicht.
• Medizinische Untersuchungen können einen erheblichen Eingriff in die physische oder psychische Integrität bedeuten.
• Die versicherte Person ist gesetzlich verpflichtet, sich einer angeordneten Begutachtung zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG).

Mithin kommt der Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 42 ATSG) vor Einholung eines Gutachtens, also bevor die präjudizierenden Effekte eintreten, zentrale Bedeutung zu. Ein Wegfall der Mitwirkungsmöglichkeit bei Uneinigung über die Anordnung eines Gutachtens ist auch nach Einbau der institutionell-organisatorischen Korrektive mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

Ergebnis der Auslegung

Art. 44 ATSG ist als nicht abschliessend zu verstehen. Über Art. 44 ATSG hinaus finden bezüglich der Anordnung eines Gutachtens bei Uneinigkeit die Mitwirkungsrechte nach Art. 55 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 19 VwVG und den sinngemäss anwendbaren Art. 57 ff. BZP Anwendung. Bei Uneinigkeit hat der Versicherungsträger weiterhin eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen. Rz. 3067.1 des KSVI verstösst gegen Bundesrecht.

Das kantonale Gericht hat somit kein Bundesrecht verletzt, indem es die IV-Stelle anwies, in Bezug auf die Anordnung der zweiten Begutachtung eine formelle Zwischenverfügung zu erlassen. Die Beschwerde ist abzuweisen.

Einordnung in die Rechtsprechung

Die Traditionslinie BGE 137 V 210

Das Bundesgericht räumte der Anordnung von medizinischen Gutachten in seiner früheren Praxis keinen Verfügungscharakter ein (BGE 132 V 93; BGE 132 V 376). Mit dem Grundsatzurteil BGE 137 V 210 änderte sich dies grundlegend: Die Gehörs- und Partizipationsrechte der Versicherten bei der Vergabe medizinischer Gutachten wurden gestärkt, die Anordnung eines Administrativgutachtens war seither bei fehlendem Konsens in die Form einer Verfügung zu kleiden (Art. 49 ATSG; Art. 5 VwVG). Mit BGE 139 V 349 wurden diese Anforderungen auch auf mono- und bidisziplinäre Begutachtungen ausgedehnt.

Bestätigung trotz Gesetzesrevision

Der vorliegende Entscheid bestätigt, dass die mit BGE 137 V 210 etablierten rechtsstaatlichen Anforderungen durch die Gesetzesrevision der WEIV (in Kraft seit 1. Januar 2022) nicht wegfallen. Weder der Wortlaut noch die Systematik, die Materialien oder der Zweck der neuen Art. 43 Abs. 1bis und 44 ATSG belegen einen Willen des Gesetzgebers, die Anfechtbarkeit der Begutachtungsanordnung abzuschaffen. Das Bundesgericht betont ausdrücklich, dass die Botschaft der WEIV (BBl 2017 2719 ff.) die Vereinbarkeit mit internationalem Recht ohne jegliche Begründung feststellte und keine Auseinandersetzung mit den Folgen eines Wegfalls der Mitwirkungsrechte für die Konventionskonformität (insb. Art. 6 EMRK) stattfand.

Klärung einer umstrittenen Rechtsfrage

Der Entscheid beendet eine praktisch hochrelevante Unsicherheit. Verschiedene kantonale Gerichte hatten die Rechtsfrage nach der Notwendigkeit einer Verfügung zur Anordnung eines Gutachtens nach den neuen Bestimmungen unterschiedlich beurteilt. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich verlangte weiterhin die Verfügungsform; andere kantonale Gerichte folgten der Auffassung des BSV und der Rz. 3067.1 KSVI. Der vorliegende Entscheid klärt diese Divergenz zugunsten des fortbestehenden Mitwirkungsrechts der versicherten Person und stellt die einheitliche Anwendung des Bundesrechts sicher.

Abgrenzung zur Verwaltungsweisung des BSV

Bemerkenswert ist die ausdrückliche Feststellung, dass Rz. 3067.1 des KSVI gegen Bundesrecht verstösst. Als Verwaltungsweisung (BGE 139 V 108 E. 5.3) entfaltet diese zwar keine bindende Wirkung für das Bundesgericht, prägt aber die Verwaltungspraxis der IV-Stellen massgeblich. Der Entscheid verpflichtet die Verwaltung zur Korrektur ihrer Praxis, was die Bedeutung derjudiziellen Kontrolle von Verwaltungsweisungen im Sozialversicherungsrecht unterstreicht.

Fazit

Das Bundesgericht hält an den rechtsstaatlichen Partizipationsrechten der versicherten Person bei der Anordnung medizinischer Gutachten fest. Trotz der mit der WEIV 2022 erfolgten Stärkung der Kompetenzen des Versicherungsträgers (Art. 43 Abs. 1bis ATSG) und der institutionell-organisatorischen Verbesserungen bei der Begutachtung (Art. 44 ATSG) bleibt es bei der Pflicht des Versicherungsträgers, bei Uneinigkeit über die Anordnung einer Begutachtung eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen. Dies folgt aus der verfassungs- und konventionskonformen Auslegung von Art. 44 ATSG im Lichte von Art. 29 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Die eingeschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit medizinischer Sachverständigengutachten, die Eingriffe in die persönliche Integrität bei Untersuchungen und die gesetzliche Mitwirkungspflicht der versicherten Person (Art. 43 Abs. 2 ATSG) gebieten es, dass die Mitwirkungsrechte von Beginn an durchgesetzt werden können. Greifen diese erst nachträglich bei der Beweiswürdigung im Beschwerdeverfahren, kann ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen. Der Entscheid sichert die rechtsstaatlichen Errungenschaften von BGE 137 V 210 über die Gesetzesrevision hinaus und beendet eine praktisch bedeutsame Divergenz zwischen den kantonalen Gerichten.