Executive Summary

• Kernpunkt: Die ESTV begehrte, die Kontaktdaten der ersuchenden Behörde sowie die Namen und Kontaktdaten deren Mitarbeitenden im Rahmen der internationalen Amtshilfe in Steuersachen generell zu schwärzen und der betroffenen Person vorzuenthalten.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde der ESTV ab und bestätigt seine bisherige Praxis: Es besteht keine generelle staatsvertragliche Pflicht, diese Daten geheim zu halten; das Akteneinsichtsrecht der betroffenen Person umfasst sie grundsätzlich.
• Bedeutung: Das Urteil bestätigt und präzisiert die Rechtsprechung zu 2C_112/2015. Es verneint eine Pflicht zur generellen Schwärzung selbst unter Berücksichtigung der aktualisierten OECD-Kommentierung vom 19. Februar 2024 und stärkt den verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch im Amtshilfeverfahren.

Sachverhalt

Das Bundeszentralamt für Steuern der Bundesrepublik Deutschland reichte am 29. August 2023 bei der ESTV ein Amtshilfeersuchen gestützt auf das DBA CH-DE (SR 0.672.913.62) ein. Die ESTV hiess das Ersuchen mit Schlussverfügung vom 14. Dezember 2023 gut. Der Beschwerdegegner A.________ erhob Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht und beantragte vollumfängliche Akteneinsicht, da eine Seite des Amtshilfeersuchens unleserlich eingescannt und einige Aktenstücke geschwärzt worden seien. Die ESTV hatte nur die Kontaktdaten und Namen der ersuchenden Behörde bzw. ihrer Mitarbeitenden geschwärzt.

Der Instruktionsrichter des Bundesverwaltungsgerichts hiess das Akteneinsichtsgesuch mit Zwischenverfügung vom 7. März 2024 gut, nachdem die ersuchende Behörde der Akteneinsicht zugestimmt hatte. Er hielt fest, dass sich aus dem anwendbaren Doppelbesteuerungsabkommen keine völkerrechtliche Verpflichtung zur Geheimhaltung der Namen und Kontaktdaten ergebe.

Die ESTV gelangte mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht und beantragte die Aufhebung der Zwischenverfügung, soweit die Offenlegung der Kontaktdaten der ersuchenden Behörde und der Namen und Kontaktdaten der Mitarbeitenden betroffen seien.

Erwägungen

Zulässigkeit

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde ein. Die ESTV macht geltend, es stelle sich die Rechtsfrage, ob das Akteneinsichtsrecht die Kontaktdaten der ersuchenden Behörde und deren Mitarbeitende umfasse oder ob eine völkerrechtliche Pflicht zur generellen Geheimhaltung bestehe. Das Bundesgericht bejahte eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 84a BGG, da die ESTV die internationale Entwicklung seit dem Urteil 2C_112/2015 vom 27. August 2015 ausführlich darlegt und damit hinreichende Anhaltspunkte für eine Überprüfung der bisherigen Praxis liefert. Der angefochtene Zwischenentscheid betrifft die Akteneinsicht und bewirkt einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, da eine bereits erfolgte Akteneinsicht nicht rückgängig zu machen ist.

Völkerrechtliche Auslegung des Art. 27 Abs. 2 DBA CH-DE

Das Bundesgericht legt Art. 27 DBA CH-DE nach den Auslegungsregeln der Art. 31 ff. VRK aus. Der gewöhnlichen Bedeutung der Bestimmung kommt Vorrang zu; Ziel und Zweck sowie der "effet utile" sind zu berücksichtigen. Der OECD-Kommentar ist bei der Auslegung von DBA-Bestimmungen heranzuziehen, soweit die Bestimmung auf diesem Standard beruht (BGE 151 II 873 E. 11.2; 144 II 130 E. 8.2.3). Eine jüngere Fassung des OECD-MK kann indes nicht berücksichtigt werden, wenn darin ein Verständnis des OECD-MA zum Ausdruck kommt, das in der auszulegenden Bestimmung keine hinreichende Grundlage findet und mit verbindlichen Vorgaben -- namentlich grundrechtlichen Ansprüchen -- nicht vereinbar ist.

Art. 84a BGG (SR 173.110) Kommentierung auf glossagens.ch

Internationale Amtshilfe in Steuersachen -- Gegen einen Entscheid auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe in Steuersachen ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder wenn es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall im Sinne von Artikel 84 Absatz 2 handelt.

Keine generelle Geheimhaltungspflicht für Kontaktdaten

Art. 27 Abs. 2 DBA CH-DE statuiert den Grundsatz, dass die steuerpflichtige Person grundsätzlich Akteneinsicht zu erhalten hat. Die Bestimmung dient dem Schutz der informationellen Selbstbestimmung und der Vertraulichkeit des Steuerverfahrens, nicht der Geheimhaltung gegenüber der betroffenen Person. Ziff. 3 lit. f des Protokolls DBA CH-DE verweist auf das innerstaatliche Verfahrensrecht und damit auf den Gehörsanspruch gemäss Art. 29 Abs. 2 BV.

Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101) Kommentierung auf glossagens.ch

Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.

Die Geheimhaltungspflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 DBA CH-DE kann sich ausnahmsweise auf die steuerpflichtige Person erstrecken, wenn die Offenlegung die wirksame Durchführung der Amtshilfe gefährden würde. Eine solche Gefährdung ist indes nicht abstrakt-generell anzunehmen, sondern nur bei konkreten schützenswerten Umständen.

Die ESTV stützt sich auf die aktualisierte OECD-Kommentierung vom 19. Februar 2024, wonach das Einsichtsrecht der steuerpflichtigen Person davon abhängen soll, dass die fragliche Information einen Einfluss auf den Ausgang der Steuerangelegenheit hat ("to the extent that such information has a bearing on the outcome of a tax matter"). Das Bundesgericht hält dem entgegen, dass diese Einschränkung weder dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 DBA CH-DE noch dessen Ziel und Zweck entspricht. Der Zweck der Bestimmung liegt nicht in der Geheimhaltung vor der betroffenen Person, sondern im Schutz der informationellen Selbstbestimmung innerhalb eines wirksamen Informationsaustauschs.

Akteneinsichtsrecht und Art. 27 VwVG

Das Akteneinsichtsrecht wird im Verwaltungsverfahren des Bundes durch Art. 26-28 VwVG konkretisiert. Nach Art. 27 Abs. 1 VwVG kann die Behörde die Einsichtnahme nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen (lit. a), wesentliche private Interessen (lit. b) oder eine noch nicht abgeschlossene Untersuchung (lit. c) die Geheimhaltung erfordern. Diese Gründe sind abschliessend.

Art. 27 Abs. 1 VwVG (SR 172.021) Die Behörde darf die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn: a. wesentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern; b. wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern; c. das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert.

Die Aufrechterhaltung guter internationaler Beziehungen kann ein wesentliches öffentliches Interesse im Sinne von Art. 27 Abs. 1 lit. a VwVG darstellen. Eine Einschränkung der Akteneinsichtsrechte setzt jedoch stets eine Abwägung der gegenläufigen Interessen im Einzelfall und die Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips voraus. Eine generelle, situationsunabhängige Geheimhaltung der Kontaktdaten vermag kein öffentliches Interesse zu begründen, das den verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch ungeachtet der konkreten Umstände einzuschränken vermag.

Verhältnis zum OECD-Kommentar

Das Bundesgericht betont, dass der OECD-Kommentar zwar ein wichtiges Auslegungsmittel darstellt, eine jüngere Fassung jedoch nicht berücksichtigt werden kann, wenn sie ein Verständnis zum Ausdruck bringt, das in der auszulegenden Bestimmung keine hinreichende Grundlage findet und mit grundrechtlichen Ansprüchen nicht vereinbar ist. Selbst wenn die aktualisierte Kommentierung dahingehend verstanden würde, dass Kontaktdaten stets geheim zu halten seien, ergibt sich eine solche Vorgabe nicht aus den massgeblichen Auslegungselementen zu Art. 27 DBA CH-DE. Die ESTV strebt mithin eine gewichtige Änderung des bisherigen Verständnisses an, die sich nicht aus dem Abkommen ergibt und namentlich nicht in dessen Ziel und Zweck angelegt ist.

Ausnahmsweise Geheimhaltung bei schützenswerten Umständen

Das Gericht lässt offen, ob unter bestimmten Voraussetzungen eine ausnahmsweise Geheimhaltung zulässig sein kann: Bringt die ersuchende Behörde schützenswerte Umstände vor, die eine Gefährdung befürchten lassen (z.B. drohende persönliche Nachteile für Mitarbeitende), kann die Geheimhaltung unmittelbar gestützt auf das DBA CH-DE zulässig sein. Vorliegend fehlen jedoch solche konkreten Umstände; die ESTV verweist nicht auf eine konkrete und individuelle Gefährdung, und mangels entsprechender Substanziierung besteht keine Veranlassung zur ausnahmsweisen Geheimhaltung.

Einordnung in die Rechtsprechung

Das Urteil bestätigt und präzisiert die bisherige Praxis des Bundesgerichts:

• Bestätigung von 2C_112/2015: Das Urteil 2C_112/2015 vom 27. August 2015 (DBA CH-KR) hielt bereits fest, dass die Geheimhaltungsgründe in Art. 27 VwVG abschliessend aufgezählt seien und keine Verpflichtung bestehe, Namen und Kontaktdaten der Mitarbeitenden der ersuchenden Behörde geheim zu halten. Die ESTV begehrte eine Änderung dieser Praxis, welche das Bundesgericht ablehnt.

• Präzisierung gegenüber dem aktualisierten OECD-Kommentar: Das Gericht präzisiert, dass selbst die aktualisierte OECD-Kommentierung vom 19. Februar 2024 keine hinreichende Grundlage für eine generelle Geheimhaltungspflicht bildet, soweit sie mit dem verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch nicht vereinbar ist. Damit setzt das Gericht einen klaren Grenzstein: Völkerrechtliche Soft-Law-Entwicklungen können den Gehörsanspruch nicht uneingeschränkt relativieren.

• Konkretisierung der Einzelfallabwägung: Das Urteil präzisiert, dass eine ausnahmsweise Geheimhaltung von Kontaktdaten nur bei Vorbringen schützenswerter Umstände durch die ersuchende Behörde in Betracht kommt. Dies erweitert die bisherige Praxis um eine klare Substanziierungsanforderung.

• Sicherung des verfassungsrechtlichen Akteneinsichtsrechts: Das Gericht unterstreicht, dass das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) nicht davon abhängt, ob Informationen entscheiderheblich sind. Die Beurteilung der Verfahrenswesentlichkeit liegt in der Disposition der steuerpflichtigen Person. Dies stärkt die rechtsstaatliche Position der betroffenen Person im Amtshilfeverfahren.

Fazit

Das Bundesgericht weist die Beschwerde der ESTV ab und bestätigt seine Rechtsprechung, wonach keine generelle staatsvertragliche Pflicht besteht, die Kontaktdaten der ersuchenden Behörde und die Namen und Kontaktdaten ihrer Mitarbeitenden im Amtshilfeverfahren geheim zu halten. Das Akteneinsichtsrecht der betroffenen Person umfasst diese Informationen grundsätzlich. Eine Ausnahme kommt nur in Betracht, wenn die ersuchende Behörde konkrete schützenswerte Umstände vorbringt, die eine Gefährdung der wirksamen Amtshilfe rechtfertigen. Selbst die aktualisierte OECD-Kommentierung vom 19. Februar 2024 vermag keine generelle Schwärzungspflicht zu begründen, die mit dem verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch vereinbar wäre. Der ESTV werden keine Gerichtskosten auferlegt; sie hat den Beschwerdegegner mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.