Executive Summary

• Kernpunkt: Ausländische Betreiber von Online-Casinos, die ohne Schweizer Bewilligung Glücksspiele für den Schweizer Markt anbieten, erfüllen den Tatbestand des Ausbeutens bzw. Organisierens i.S.v. Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr — die «Zurverfügungstellung» i.S.d. lit. a ist nicht die einzige Strafbarkeitsgrundlage.
• Entscheidung: Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab; die Voraussetzungen der beidseitigen Strafbarkeit im Rechtshilfeverfahren sind erfüllt, da die tatbestandsmässige Qualifikation der ins Ausland verlagerten Online-Glücksspielaktivitäten prima facie unter Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr (Ausbeutung/Organisation) fällt.
• Bedeutung: Erstmalige höchstrichterliche Klärung, dass auch ausländische Online-Casino-Betreiber ohne Schweiz-Bezug unter Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr strafbar sind — die Sperrung nach Art. 86 LJAr ist nicht die einzige Reaktion des Gesetzgebers. Die Praxis der CFMJ, keine Strafverfolgung gegen ausländische Anbieter ohne Schweiz-Bezug einzuleiten, ändert nichts an der Strafbarkeit.
• Einordnung: Präzisierung der Rechtshilferechtsprechung zur beidseitigen Strafbarkeit; Bestätigung des weiten, abstrakten Prima-facie-Verständnisses (BGE 150 IV 121 E. 3.2.3; BGE 124 II 184 E. 4b/cc).
• Verfahren: 5er-Besetzung gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. c BGG (grundsätzliche Rechtsfrage).

Sachverhalt

Die niederländischen Behörden (Parquet de Bois-le-Duc) ersuchten die Schweiz um Rechtshilfe in Strafsachen für ein Strafverfahren gegen B.________ u.a. wegen Verstosses gegen das Glücksspielgesetz, Geldwäscherei und Beteiligung an einer kriminellen Organisation. Den Vorwürfen zufolge betrieben die Beschuldigten von 2007 bis 2014 über Gesellschaften mit Sitz in Malta und Curaçao Online-Casinos auf dem niederländischen Markt ohne Bewilligung, mit geschätzten illegalen Nettoerlösen von über 250 Mio. EUR.

In einem ersten Rechtshilfedurchgang (2021/2022) hatte das Bundesgericht die Beschwerde von B.________ als unzulässig erklärt (1C_30/2022 vom 9. Februar 2022). Das Bundesstrafgericht hatte die beidseitige Strafbarkeit unter Hinweis auf Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr bejaht.

In einem zweiten Rechtshilfeersuchen (Mai 2025) richtete sich das Begehren gegen A.________, die als wirtschaftliche Begünstigte der Stiftung C.________ (Curaçao) identifiziert wurde und einen geschätzten Gewinn von 3'210'611 EUR erzielt haben soll. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die «Zurverfügungstellung» i.S.v. Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr nicht die Online-Bereitstellung von Spielen aus dem Ausland erfasse; der Gesetzgeber habe für solche ausländischen Betreiber ausschliesslich die Sperrung nach Art. 86 LJAr vorgesehen. Die CFMJ habe denn auch zwischen 2012 und 2025 keine Strafverfahren gegen Anbieter ohne ausreichenden Schweiz-Bezug eingeleitet.

Erwägungen

Zulässigkeit und Eintritt in die Sache (E. 1–2)

Das Bundesgericht trat auf die Beschwerde ein. Art. 84 Abs. 1 BGG verlangt für die Rechtshilfebeschwerde, dass ein besonders wichtiger Fall vorliegt — namentlich wenn eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung zu klären ist oder die Vorinstanz von der bisherigen Rechtsprechung abweicht (BGE 142 IV 250 E. 1.3; BGE 145 IV 99 E. 1.5). Die Beschwerdeführerin bringt erstmals die Frage vor, ob die strafbare «Zurverfügungstellung» i.S.v. Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr auch die Online-Bereitstellung von Spielen aus dem Ausland erfasst. Diese Frage war bisher weder in der Strafrechts- noch in der Rechtshilfejudikatur geklärt; der frühere Entscheid 1C_30/2022 war auf eine Zulässigkeitsfrage beschränkt. Der Eintritt ist begründet.

Ein Koordinationsverfahren gemäss Art. 23 BGG mit der I. Strafrechtlichen Abteilung wurde abgelehnt, da Rechtshilfesachen in die alleinige Zuständigkeit der I. öffentlichrechtlichen Abteilung fallen (Art. 29 Abs. 1 lit. d RTF) und die Frage der beidseitigen Strafbarkeit im Rahmen der abstrakten Prima-facie-Prüfung zu lösen ist (BGE 150 IV 121 E. 3.2.3).

Beidseitige Strafbarkeit und Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr (E. 3)

Massgeblicher Prüfungsrahmen

Gemäss Art. 64 Abs. 1 EIMP ist die Rechtshilfe, soweit sie Zwangsmassnahmen betrifft, nur zu gewähren, wenn der im Gesuch geschilderte Sachverhalt den objektiven Tatbestand einer nach Schweizer Recht strafbaren Handlung erfüllt. Die Prüfung erfolgt abstrakt und prima facie (BGE 150 IV 121 E. 3.2.3; BGE 124 II 184 E. 4b/cc). Besondere Schuldformen und Verfolgungsbedingungen des Schweizer Rechts bleiben ausser Betracht. Identität der Strafnormen wird nicht verlangt (BGE 147 II 432 E. 2.2; BGE 146 IV 338 E. 4.3; BGE 142 IV 175 E. 5.5).

Massgeblich ist das Recht im Zeitpunkt des Rechtshilfeentscheids, nicht das Recht zur Zeit der Tat (BGE 122 II 422 E. 2a; BGE 112 Ib 576 E. 2).

Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr (SR 935.51) «Est puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire quiconque, intentionnellement: a. exploite, organise ou met à disposition des jeux de casino ou des jeux de grande envergure sans être titulaire des concessions ou des autorisations nécessaires;»

Art. 64 Abs. 1 EIMP (SR 351.1) «Les mesures visées à l'art. 63 et qui impliquent la contrainte prévue par le droit de procédure ne peuvent être ordonnées que si l'état de fait exposé dans la demande correspond aux éléments objectifs d'une infraction réprimée par le droit suisse. Elles sont exécutées conformément au droit suisse.»

Auslegung von «Ausbeuten», «Organisieren» und «Zurverfügungstellen»

Das Bundesgericht legt die drei Tatbestandsalternativen von Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr gestützt auf die Botschaft (FF 2015 7731 ff.) wie folgt aus:

• Ausbeutung (exploiter): Umfasst alle Handlungen, die mit der konkreten Umsetzung eines Glücksspiels zusammenhängen, einschliesslich der Zugänglichmachung für das Publikum, namentlich durch Verkauf oder Vertrieb. Dazu gehört auch der Betrieb einer Plattform, die es Spielern ermöglicht, untereinander zu wetten (FF 2015 7732).

• Organisation (organiser): Bezeichnet die Schaffung der Struktur, die den Betrieb des Spiels ermöglicht.

• Zurverfügungstellung (mettre à disposition): Erfasst das Zurverfügungstellen von Räumlichkeiten oder Einrichtungen, das Übernehmen von Finanztransaktionen. Der Gesetzgeber wollte damit der Tatsache Rechnung tragen, dass Ausbeuter, Vertrieb und Verkaufsstellen verschiedene Personen sein können und der Ausbeuter häufig im Ausland domiziliert ist. Nicht erfasst wird die blosse Zurverfügungstellung eines Computers mit Internetzugang (Internetcafé, Bibliothek, Flughafen). Wohl aber wird die Zurverfügungstellung eines Geräts erfasst, das den Nutzer automatisch auf eine Glücksspielseite umleitet. Telekommunikationsdiensteanbieter sind nicht erfasst (FF 2015 7733).

Anwendbarkeit auf ausländische Online-Betreiber

Das Bundesgericht räumt ein, dass der ausländische Organisator eines Spiels nicht als derjenige betrachtet werden kann, der das Spiel «zur Verfügung stellt», da diese Tatbestandsalternative das letzte Glied der Kette (Vertrieb, öffentliche Zugänglichmachung) meint. Daraus folgt jedoch nicht, dass ausländische Betreiber straflos seien. Vielmehr erfüllen sie den Tatbestand der Ausbeutung oder Organisation: Es liegt ein Grossspiel i.S.v. Art. 3 lit. e LJAr vor (automatisierte, grenzkantonale oder Online-Lotterien, Sportwetten, Geschicklichkeitsspiele); die Beschuldigten betreiben bzw. organisieren solche Spiele ohne die erforderliche Bewilligung (Art. 4 LJAr: Bewilligungen gelten nur in der Schweiz). Prima facie sind die tatgeschilderten Handlungen somit geeignet, den Tatbestand des Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr zu erfüllen.

Die Sperrung nach Art. 86 LJAr ist nicht die einzige gesetzliche Reaktion, sondern eine flankierende Massnahme für Fälle, in denen eine Strafverfolgung an ausländischen Sitzstaaten an praktische und rechtliche Hindernisse stösst.

Praxis der CFMJ

Die CFMJ bestätigte auf Anfrage des Instruktionsrichters, dass sie zwischen 2012 und 2025 keine Strafverfahren gegen Anbieter ohne ausreichenden Schweiz-Bezug eingeleitet habe, sondern sich auf die Sperrung der betroffenen Websites nach Art. 86 ff. LJAr beschränkt habe. Sie begründet dies mit rechtlichen und praktischen Hindernissen (Schwierigkeiten bei der Rechtshilfe mit dem Ausland, insbesondere wegen der beidseitigen Strafbarkeit in den jeweiligen Sitzländern). Die CFMJ hält jedoch fest, dass eine Straftat nach der LJAr trotzdem vorliegen kann.

Das Bundesgericht stellt fest, dass das Fehlen von Strafverfolgungen nicht auf das Fehlen einer Straftat zurückzuführen ist, sondern auf Durchsetzungs- und Verfolgungshindernisse, die mit der Ausländereigenschaft der involvierten Gesellschaften zusammenhängen. Diese Hindernisse betreffen die Verfolgungs- und Repressionsbedingungen nach Schweizer Recht — Elemente, die im Rahmen der beidseitigen Strafbarkeitsprüfung nicht zu berücksichtigen sind (E. 3.1 i.V.m. E. 3.4).

Ergebnis (E. 4)

Die Beschwerde wird abgewiesen. Die beidseitige Strafbarkeit ist prima facie gegeben; die Voraussetzungen von Art. 64 Abs. 1 EIMP sind erfüllt. Gerichtskosten von 5'000 CHF gehen zu Lasten der Beschwerdeführerin; keine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Einordnung in die Rechtsprechung

Bestätigung und Präzisierung der Rechtshilferechtsprechung zur beidseitigen Strafbarkeit: Das Bundesgericht bestätigt den etablierten abstrakten Prima-facie-Standard der beidseitigen Strafbarkeitsprüfung (BGE 150 IV 121 E. 3.2.3; BGE 124 II 184 E. 4b/cc) und wendet ihn erstmals auf den Tatbestand des Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr an. Es hält fest, dass die beidseitige Strafbarkeit nicht die Identität der Strafnormen verlangt (BGE 147 II 432 E. 2.2; BGE 146 IV 338 E. 4.3; BGE 142 IV 175 E. 5.5).

Erstmalige höchstrichterliche Klärung der Strafbarkeit ausländischer Online-Betreiber: Bisher hatte noch kein Bundesgerichtsentscheid die Frage der Strafbarkeit von ausländischen Online-Glücksspielbetreibern nach Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr materiell geprüft. Der frühere Entscheid 1C_30/2022 war auf einem Zulässigkeitspunkt gescheitert. Der Parallelentscheid 1C_141/2026 (Reconsideration der B.________-Sache) befasst sich mit derselben Problematik. Die I. Strafrechtliche Abteilung hatte sich in 6B_548/2021 mit Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr befasst, jedoch ging es dort um inländische Spielautomaten — nicht um ausländische Online-Betreiber.

Präzisierung des Verhältnisses von Strafdrohung und Sperrung: Das Bundesgericht klärt, dass die Sperrung nach Art. 86 LJAr eine flankierende Massnahme ist, die nicht die strafrechtliche Sanktion des Art. 130 LJAr verdrängt. Die Gesetzesmaterialien (FF 2015 7731 ff.) zeigen, dass der Gesetzgeber die Strafbewehrung ausdrücklich auch gegen ausländische Betreiber richten wollte, die die Zurverfügungstellung von Infrastruktur und Finanzdienstleistungen erfassen sollte. Das Fehlen strafrechtlicher Verfolgung in der Praxis der CFMJ erklärt sich aus Vollzugshindernissen bei ausländischen Sitzstaaten, nicht aus einer Strafbarkeitslücke.

Anknüpfung an die BGG-Eintrittsjudikatur: Der Eintritt in die Sache nach Art. 84 Abs. 1 BGG wird mit der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfrage begründet (BGE 142 IV 250 E. 1.3; BGE 145 IV 99 E. 1.5). Dies steht im Einklang mit der Praxis, dass bei ungeklärten Rechtsfragen im Rechtshilfebereich der Eintritt auch ausserhalb der erschöpfenden Aufzählung von Art. 84 Abs. 2 BGG möglich ist.

Fazit

Der Entscheid 1C_146/2026 klärt erstmals eine bislang offene Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung: Ausländische Betreiber von Online-Glücksspielen, die ohne Schweizer Bewilligung Spiele für den Schweizer Markt anbieten, sind nach Art. 130 Abs. 1 lit. a LJAr strafbar — und zwar als Ausbeuter bzw. Organisatoren, nicht erst als Zurverfügungsteller. Die beidseitige Strafbarkeit im Rechtshilfeverfahren ist prima facie gegeben. Der Umstand, dass die CFMJ in der Praxis keine Strafverfahren gegen Anbieter ohne ausreichenden Schweiz-Bezug führt, beruht auf Vollzugshindernissen bei ausländischen Sitzstaaten und betrifft Verfolgungs- und Repressionsbedingungen, die im Rahmen der abstrakten Prima-facie-Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit nicht zu berücksichtigen sind.

Der Entscheid stärkt die Rechtshilfepraxis der Schweiz bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Online-Glücksspielkriminalität und schliesst eine Auslegungslücke, die von der Beschwerdeführerin aus der Differenzierung zwischen «Ausbeutung/Organisation» und «Zurverfügungstellung» sowie der Sperrungspraxis nach Art. 86 LJAr konstruiert werden sollte. Er bestätigt zugleich, dass die Sperrung nach Art. 86 LJAr eine begleitende Massnahme ist, die nicht die Strafdrohung des Art. 130 LJAr substituiert.